看待联合国改革问题应采取综合视角，对其内涵、动因、性质和内在矛盾等形成全面认知。
联合国改革的内涵颇为丰富。它涉及到组织机构、管理与规制、预算及开支、系统整合及对外关系（包括与区域组织的关系）等诸方面。联合国改革可分解为三个层次：一是属于秘书长权限内的秘书处内部改革；二是大会权限的改革；三是需要修改宪章的改革。[2]联合国的“大幅度改革”涉及到安理会、经社理事会、联合国大会和托管理事会等机构改革，其将导致《联合国宪章》的相应修改。
安理会改革的内涵也不简单。它主要包含五个方面的问题：扩大后的安理会规模、成员类别、区域席位分配；否决权问题；安理会工作方法；安理会与联合国大会的关系。这些问题在联大议程中被统称为“安全理事会席位公平分配和成员数目增加问题及有关事项”。
联合国改革的方向和目标在于，使联合国更精简、更有效率和效力，更加关心其成员的愿望和需求，更能实现其目标和承诺，从而增强联合国的适应性、合法性和权威性。从领域和作用看，就是要不断强化联合国的“三大支柱”：维护和平与安全、推动发展和促进人权。
安理会改革的目的则在于，“使之具有更广泛的代表性、更高的效率和透明度，从而进一步加强其效力与合法性，加大其决定的执行力度。”[3]
一是世界之变。2015年联合国成立70周年时的世界，与1945年联合国成立之初的世界，已迥然不同。联合国在国际和平与安全、发展和人权领域均面临新形势，亟需改革自身来更好地应对所面临的新问题新挑战，以跟上时代发展和形势变化的步伐。
二是联合国成员国之变。联合国成员国的数量已由当初的51个发展到如今的193个，这使得由5个常任理事国和10个非常任理事国组成的安理会缺乏足够的代表性。而且，伴随着广大发展中国家的集体崛起，其在联合国系统内代表性与发言权不足的问题日益凸显，亟待通过改革加以解决。
三是联合国之更被看重。作为世界上最具代表性、普遍性和权威性的国际组织，在全球性问题和挑战日益突出的新世纪，联合国的地位与作用备受重视。而且，“争常”各方都把“入常”看作崛起为世界政治大国的重要标志。
联合国问题专家莫里斯·贝特朗在其报告中强调，联合国的改革既非技术的也非行政管理的性质，而基本上是政治性的……，牵涉到政治权力冲突的问题。[4]
联合国改革的推进取决于其成员国的意愿和共识。而要就任何政治权力冲突问题在联合国193个成员国中达成广泛共识，终究是极为困难的事情。安理会改革的难度可想而知。
联合国改革进程受制于其内在矛盾。能否处理好这些内部矛盾，决定着联合国改革的前途和命运。
一是公共利益与个体利益之间的矛盾。联合国既要维护所有成员国和整个国际社会的共同利益，也要维护每个成员国的重大与核心利益。两种利益本就难免存在矛盾，而有些国家和国家集团总想将其私利凌驾于公共利益之上，则加剧了这种矛盾，其结果必然是“两败俱伤”。联合国改革需要在成员国的不同关切和利益之间寻求“最大公约数”。
二是时代变迁与机构惰性之间的矛盾。时移世易，时代总是处在不断发展变化之中。但任何一个国际组织和机制都存在惯性与惰性，不会如影随形般跟上时代变迁步伐，变革不及则会滞后于时代变迁。所以，改革要有前瞻性和大局观，最好避免零打碎敲，而应拿出智慧与勇气，通过大胆的改革计划，“一揽子”解决所面临的问题；同时要把改革视为一个进程，耐心而又不失时机地向前推进。
三是民主与效率之间的矛盾。要尊重和体现民主，就要求坚持国际体制的广泛代表性、平等性和协商一致性。而要维护效力、增强效率，就要体现大国作用、寻求大国一致、限定表决者数量。这正是联合国改革、尤其是安理会改革过程中无法回避的矛盾。
四是结构性矛盾。基于各自利益、立场和对待联合国改革的态度，联合国成员发生分化组合，彰显国际关系的结构性矛盾。在安理会改革问题上尤其如此，出现了立场严重分化的多个派别，它们之间的矛盾和斗争，在很大程度长决定着安理会改革的进程和结果。
《2005年世界首脑会议成果》（下称《成果文件》）[5]是指导联合国改革的纲领性文件。据此，安南秘书长着力改革联合国，旨在“构建一个强有力的世界性组织”[6]。潘基文秘书长致力于“为一个更美好的世界建设一个更强有力的联合国”[7]。历届联大都把“振兴大会工作、安全理事会席位公平分配和成员数目增加问题及有关事项、加强联合国系统、联合国改革：措施和提议”列入会议议程。从2005年迄今的十年间，联合国改革取得一些重要进展，增强了联合国的作用。
（一）在维护和平与安全上迈出时代新步伐
一是，成立建设和平委员会并完善联合国建设和平架构。
成立建设和平委员会（PBC）是实施2005年首脑会成果文件的第一个重要成果。联合国大会和安理会于2005年12月20日分别通过第60/180号和第1645（2005）号决议，授权建立PBC。有关决议同时授权设立建设和平基金（PBF）和建设和平支助办公室（PBSO）。以上三个机构共同构成了联合国建设和平构架。
各方普遍认为，建设和平新架构弥补了联合国在帮助冲突后国家开展重建领域存在的机制缺陷，揭开了联合国建设和平的新篇章。
二是，革新联合国维和机制。
早在2000年，关于联合国维和改革的《卜拉希米报告》问世并获大会通过。2006年，安南秘书长在其报告[8]中提出“2010和平行动”改革战略。2008年，联合国维和行动部出台若干基本策略文件，尤其是载于《联合国维持和平原则及准则》内的“顶石方略”，概述了联合国实地维和人员需遵守的最重要原则和指南。2009年，联合国出台《新的伙伴关系议程：开辟联合国维和新视野》，并先后于2010年、2011年推出其第1号和第2号进展报告。这些改革文件评估了联合国维和现今以及未来几年面临的重大政策和战略困境，试图重振与成员国和其他利益攸关方的持续对话，推进联合国维和改革。
随着卜拉希米报告15周年临近，潘基文秘书长认为有必要出一份类似的维和改革新报告。为此，他于2014年10月31日设立了联合国和平行动专题高级别独立小组。2015年6月16日，潘基文秘书长收到该小组的报告。报告提出了联合国维和的“四项必需的转变”：一是必须以政治作为驱动；二是必须更灵活地使用联合国和平行动的所有类型，以应对实地不断变化的需求；三是需要一个更强大、更具包容性的和平与安全伙伴关系；四是联合国秘书处必须更加侧重实地，联合国和平行动必须更加以人为本。[9]
联合国改组了和部门。自2007年起，为加强联合国管理和维持新的和平行动能力，秘书长重组了维持和平架构：将维和部一分为二，即新设一个独立的外勤支助部（外勤部）；加强对维和部新活动的支助；增加这两个部门和秘书处其他处理维和事务部门的资源。[10]2010年外勤部制订了全球外勤支助战略[11]。
联合国在维和行为和纪律领域也力行改革。在所在国传出对联合国维和人员性剥削和虐待的指控后，秘书长强制推行实施零容忍政策，并出台了“扎伊德报告”[12]。报告建议将军队和警察派遣国、其他会员国和广泛的联合国系统置于一个新的维和行为和纪律架构之下。2008年，大会A/RES/62/214号决议通过了联合国关于援助和支持受联合国工作人员和有关人员性剥削和性虐待受害人的全面战略。此外，联合国还改革了维和部队派遣国偿还费用比率。
三是，加强联合国反恐机制建设。
在《成果文件》中，各国领导人同意尽一切努力就恐怖主义的通用定义达成一致意见，并最终确定打击国际恐怖主义的综合性公约。
2006年9月8日，联合国大会一致通过《全球反恐战略》，以协调和加强联合国成员国在打恐方面的努力。这是联合国成员国第一次就打击恐怖主义的全球战略达成一致意见，从而竖起了一座历史里程碑。为落实和推进《全球反恐战略》，联合国建立两年期审查制度。
联合国反恐委员会通过改革得到加强。“9·11”恐袭事件发生后，安理会一致通过第1373(2001)号决议，根据该决议建立了反恐怖主义委员会（简称反恐委员会）。在2005年联合国世界首脑会议期间，安理会通过了关于煽动恐怖行径的第1624（2005）号决议，并扩大联合国反恐委员会的任务授权，把监测决议实施情况也列入任务范围。反恐委员会致力于加强联合国成员国预防境内外和各区域的恐怖主义行为的能力，对所有193个成员国的相关金融立法进行了评估，并提出改进建议；还建立了关于反恐援助的标准、做法和资源的目录。
如今，联合国作为独特的全球反恐论坛的作用大为增强。该论坛为各成员国提供最高的普遍合法渠道来发出统一、明确、不变的原则性讯息，即恐怖主义行为无论何人所为，出于什么原因都是不可接受的。联合国几乎遍及世界的成员国制度及其全球使命，使其成为各成员国应对长期复杂的恐怖主义问题的有力工具。
（二）加强发展支柱
联合国改革要服务和服从于实现为全世界所有各国人民服务之目的。为此，改革要有助于实现千年发展目标。联合国促使成员国确认并积极支持千年发展目标，将人类发展置于中心地位。为加强发展支柱，联合国做出了诸多改革努力。
通过制度化途径落实发展领域改革举措。在2005年世界首脑会议上，为加强经社理事会促进全球发展伙伴关系的功效，成员国提出系列改革措施，联合国就此作出制度性安排。经社理事会以新方式动员国际社会实现千年发展目标。其高级别会议加强了全球发展伙伴关系，改善了世界银行、国际货币基金组织、世贸组织及联合国贸发会议等机构之间的政策协调。自2008年起，经社理事会开办发展合作论坛。通过其高级别论坛，经社理事会就发展合作在协助执行2015年后的发展议程过程中的重大作用，提交了政策信息和建议。论坛还要求，制定一个强有力的发展合作承诺的监测与问责框架，使所有行为体都置身于其中。自2009年起，经社理事会开始为全球卫生议程提供更大支助。
通过改革加强了秘书处的发展支柱。如今，秘书处能够切实有效地实现其发展任务，提高其处理重大发展问题和进程的战略地位，并使会员国得到重大的惠益。同时，联合国力促秘书处、各基金和方案以及整个联合国系统工作的协同增效。
通过加强伙伴关系建设促进发展议程。联合国在审视加速实现千年发展目标的途径和制订应对未来全球发展挑战的框架时，都发现亟需“更多且更有效利用伙伴关系工具”[13]。联合国寻求与主要利益攸关者建立发展伙伴关系，增加和深化与私营部门的协作。目前，1000多个合作伙伴正通过联合国诸平台处理涉及发展的重大问题。联合国全球契约成为联合国与工商界进行接触的主要途径，总共有8000多个参与方，遍布140多个国家[14]。秘书长已向大会提议设立一个新的伙伴关系基金，以加强问责制、一致性、效率和规模，并建立为联合国伙伴关系活动提供更多支持的有利环境。
（三）建立促进人权新机制
联合国在促进人权发展、重建具有公信力的政府间人权进程方面取得历史性进展。这主要表现为人权理事会与人权普遍审议机制的创设。
成立人权理事会是实施《成果文件》的又一个重要成果。2006年3月15日，第60届联合国大会以170票赞成、4票反对[15]、3票弃权的表决结果通过第60/251号决议，决定设立共有47个席位的人权理事会，以取代不断遭到批评的人权委员会。决议规定，人权理事会是联大的下属机构。理事会成员每届任期三年，最多可连任一次。连续两任后须间隔一年方可寻求新任期。联大每年改选三分之一左右的成员。经三分之二成员国同意，联大可中止严重违反人权国家的人权理事会成员国资格。
根据联大第60/251号决议，联合国“普遍定期审议（UPR）”登上历史舞台。普遍定期审议也被称作“国别人权审查”，是一个由人权理事会主持并由国家主导的程序，旨在确保一视同仁地评估每个国家的人权状况。这一机制是人权理事会用来提醒各成员国有责任全面尊重并实施所有人权和基本自由义务的一个重要组成部分。无论是发展中国家还是发达国家，每隔4年半都要接受一次人权状况的全面审议。截至2011年10月，该机制已完成对所有193个联合国成员国人权记录的第一轮审议。到2016年11月将完成第二轮审议。当一国接受第二次审议时，必须提供其为落实四年前第一次接受审议时提出的建议所开展的工作的信息。国际社会与该国协商后，将协助执行有关能力建设和技术援助的建议和结论。必要时，人权理事会将会解决国家不合作的情况。中国于2009年和2013年接受了两轮联合国人权理事会国别人权审查。
（四）不断推进管理改革
根据《成果文件》的要求，安南秘书长于2006年提出其报告：《着力改革联合国：构建一个更强有力的世界性组织》[16]。该报告提出了全面管理改革的蓝图。2007年，联合国改革的接力棒传到新任秘书长潘基文手中。他致力于“通过全面问责制建立一个更有力的联合国”。[17]
联合国管理改革的目标是，通过改进行政支助、改进资源管理、加强问责和提高透明度来加强联合国，让它更有效地完成任务，同时妥善管理资源。[18]经过不懈努力，联合国管理改革取得重要进展。
一是，成立了道德操守办公室并加强组织文化建设。
成立道德操守办公室也是实施《成果文件》的结果。其成立于2006年，旨在确保联合国工作人员达到最高标准之廉正。该办公室负责促进道德操守组织文化，其基础是由廉正、问责制、透明和尊重等组成的价值观。
随着秘书长题为“联合国全系统厉行道德操守——单独管理的机构和方案”的ST/SGB/2007/11号公报的通过，2007年12月成立了联合国道德操守小组。其职责是为联合国秘书处以及单独管理的机构和方案制定一套统一的道德标准和政策，并就对整个联合国有影响、重要而又特别复杂的案件和问题进行磋商。道德操守办公室和道德操守小组的设立，加强了联合国系统以廉正和问责制为核心的组织文化建设，对维护联合国的良好声誉发挥重要作用。
二是，改进并整合对人员、资金和物资等资源的管理，重点是通过“团结”项目落实企业资源规划解决方案。[19]通过在维和行动和政治特派团安装“团结”项目基础部分，联合国的企业资源规划解决方案已得到落实，行政服务及相关决策得到改善。[20]
三是，建立一支有活力、适应性强和有流动性的员工队伍。大会核准了有管理的流动和职业发展纲要，这将有助于确保适当人选在适当时候担任适当职务，同时更公平地分担在艰苦工作地点服务的负担。
四是，秘书处实现为会员国提供会议服务过程的现代化，采取提高效率的措施，以期大幅减少资源，同时最大限度地减少对在任工作人员的影响。有关的变革包括：把纽约、日内瓦、维也纳和内罗毕的会议服务整合成一项单一的全球业务；利用新技术提高服务的及时性和质量；减少会议服务对环境的影响。
五是，预先进行风险管理。为此，在整个秘书处开展了全面风险评估，查明联合国面临的最主要战略风险。
六是，加强安保系统管理，旨在确保联合国能够落实各项方案和活动，包括落实安全风险升高地区的方案和活动。为此增强了危机应对能力，重新设计了安全管理培训，更新了安全威胁和风险分析信息工具，制订了可行政策和导则，并加强了与东道国政府以及政府组织和非政府组织的协作。
七是，打造“数字秘书处”。联合国正利用负担得起的新技术来便利信息共享、协作和内部交流。在扩大本组织影响力方面，社交媒体平台是具有成本效益的工具，联合国以其所有正式语文发布信息的主要平台，目前拥有数百万关注者。联合国知识产品的数字传播工作也取得了重大进展。
三、安理会改革的困境及出路
安理会改革堪称联合国改革的最大难题，其事关重大而又高度敏感，矛盾深刻而复杂，陷入僵局实属必然，但仍有出路可寻。
（一）安理会改革陷入困境的必然性
首先，安理会改革具有明显的政治权力冲突性质。其实质是对国际政治最核心权力的争夺，易导致“你输我赢、你得我失”的零和博弈。这就决定了，不管理由听起来多么充足，动因看起来多么强大，安理会改革绝非易事，必是“最难啃的骨头”，必上演激烈较量，必难达共识。
其次，安理会改革深陷结构性矛盾。攸关方大致可以分为：激进派、温和派、保守派和促进派。
激进派首推日、德、印（度）、巴（西）组成的“四国联盟”。这一组合包含两股力量：一是重新崛起的二战战败国日、德，急于彻底修正历史并翻身成为世界政治大国；二是不断崛起的新兴大国印、巴，急于提升国际话语权并登上世界政治中心舞台。两股力量合流，曾在十年前掀起大风大浪，虽遭重挫却不甘心，欲伺机卷土重来。实际上，两股力量既相互借力给力，又相互连累拖累。
激进派次推非盟。非洲国家集体觉醒，成为“奔跑的雄狮”，团结在非盟旗帜下，采取统一立场，急于终结非洲“无常”历史，以获公正对待。其在“常任”、“非常任”和“否决权”上都有较高要求并持坚定立场，不容忽视。
温和派的前身为“咖啡俱乐部”，后定名为“团结谋共识”集团，由“四国联盟”的竞争对手韩国、意大利、西班牙、巴基斯坦、墨西哥、阿根廷等若干中等强国组成，不愿坐视“四国联盟”得逞而沦为输家，遂联合70余国抗衡之。其亦愿扩大安理会，但“争常”力有不逮，倾向“轮流坐庄”，态度相对温和。其作为“四国联盟”对立面出现，对激进派形成很大牵制。
保守派以美国为代表。其最不愿意扩大安理会，因怕“权力被稀释”，导致联合国大使都心知肚明的“残酷政治事实：联合国改革最大的阻碍是华盛顿。”俄罗斯警告，其否决权不容减损。英法看似积极，实则以攻为守，深怕因改革而“失常”。
促进派主要指从多边主义出发力促安理会改革的联合国高官及“名人”，包括联合国秘书长、联大主席及其改革团队。促进派终究受制于成员国，其作用更多体现在提供便利和技术支持、凝聚共识、落实协议上，但其为激进派所借重。
此外，在政府间谈判过程中，还出现了“五小国集团”[22]、不结盟运动、加勒比共同体、阿拉伯国家集团、L.69集团[23]、小岛屿发展中国家等组合，力图对安理会改革施加各自影响。
再次，政府间谈判几无成效，安理会改革的三大要素无法“绕行”。安理会改革的“魔鬼”藏在标准、方案和程序三大要素里。在标准上，各有算盘，各唱各调，难达共识。在方案上，各有偏好，或大扩或小扩，均难服众。在程序上，强行单个表决、人为设置时间表等做法行不通，终须将一揽子决议案提交联大表决，并获成员国至少三分之二的赞成票（129票），还要修改宪章并得“五常”批准。“五常”是绕不过去的“大山”。
“魔鬼”难除。关于安理会改革的政府间谈判自2009年以来已进行了10轮，目前正在进行第11轮，但收效甚微，仅形成一个汇编案文的第二次修改稿，离基于案文的真正谈判相距甚远。谈判并未缩小在安理会改革问题上存在的分歧。各种意见所涉改革问题范围广、程度深。尤其是，在成员类别和与此相关的成员数目增加问题上存在强烈不同看法。在否决权和其它关键问题上也存在明显分歧。各方恐须长期与“魔鬼”共舞，关键看谁能“驱魔”。
（二）安理会改革的出路所在
一是要尽量淡化权力政治冲突的性质，减少零和博弈，寻求合作共赢。这就要照顾各方关切，积极而又耐心地寻求妥协方案。从这个意义上讲，折中方案或“过渡办法”值得各方重视和提倡。
二是正视结构性矛盾并设法破解。“四国联盟”并非明智组合。日本的历史态度问题，德国“入常”带来的欧洲国家“常任”过多问题，都会连累印、巴。印、巴应加强与非洲国家集团的合作，并积极考虑“团结谋共识”集团的关切和诉求。毕竟，最大的结构性矛盾是国际权力体系中发展中国家的代表性与发言权严重不足。应优先考虑结束非洲“无常”历史。这里的关键是，华盛顿不应阻碍包括非洲在内的发展中大国“入常”。
三是安理会改革方案应兼顾“代表性”与决策效率，适度扩员。新加坡前驻联合国大使马凯硕提出了一个“7—7—7方案”。7个常任理事国是欧盟、美国、中国、印度、俄罗斯、巴西和尼日利亚。7个“半常任”由28个符合标准的国家[24]选出，每个国家每八年可当选一次，每次任期四年。7个“非常任”由其余国家竞选。这样一个建设性方案一定会产生一个更“民主”、更有代表性的安理会，新兴国家、小国家都有机会参与安理会，它们有强烈的兴趣促进更完善的法治。[25]
四、结论
以全面的视角进行审视，就会发现，联合国改革的内涵丰富而重点突出，动因强大但障碍难越，改革进程不断推进但始终伴随着矛盾和斗争，改革基本上是政治性的，难以避免权力冲突。
自2005年世界首脑会议以来，联合国改革在和平与安全、发展、人权等领域取得若干积极进展，催生了一些标志性成果，其中包括：成立建设和平委员会与人权理事会、改组维和部门、开办发展合作论坛、开拓发展伙伴关系工具等。通过管理改革，联合国加强了全面问责制框架，改进并整合了对人员、资金和物资等资源的管理，改进了行政支助，加强了安保系统，促进了联合国的现代化，使之更适应二十一世纪的需要。
安理会改革是联合国改革的难点和“硬骨头”。其陷入困境的原因在于：一是权力冲突与零和博弈性质；二是结构性矛盾；三是标准、方案等“细节魔鬼”。一个被“四国联盟”忽略而又须正视的“残酷政治事实”是，美国才是联合国改革的最大“拦路虎”。
安理会改革的推进终究要建立在成员国共识的基础上。采取建设性现实主义态度，耐心谈判，善于妥协，寻求合作共赢方案是出路所在。马凯硕先生提出的“7—7—7”方案是迄今最能实现共赢的一个可取方案，值得各方高度重视。
注释：
1.弗雷德里克·埃克哈德著，J.Z.爱门森译：《冷战后的联合国》，杭州：浙江大学出版社2010年版，第259页。
2.李铁城：《关于联合国及其改革问题（下）——纪念联合国成立60周年》，《思想理论教育导刊》2005年第11期，第51页。
3.联大第60/1号决议，第153段。
4.转引自吉恩·M·莱昂斯：《改造联合国》，《国外社会科学杂志（中文版）》，1990年第2期，第150页。
5.见A/60/L.1。
6.见A/60/692。
7.见A/63/1。
8.见A/60/696。
9.见A/70/95–S/2015/446。
10.见A/61/858。
11.见A/64/633。
12.见A/59/710。
13.见A/68/1。
14.见A/69/1*。
15.美国、以色列、马绍尔群岛和帕劳投了反对票。
16.见A/60/692。
17.见A/63/1。
18.见A/69/1*。
19.见A/68/1。
20.见A/69/1*。
21.[新加坡]马凯硕著，韦民等译：《大融合：东方、西方，与世界的逻辑》，海口：海南出版社2013年版，第232页。
22.由哥斯达黎加、约旦、列支敦士登、新加坡和瑞士组成，其主要诉求是改革安理会工作方法，目的是使安理会的工作更加透明和问责。它们提出两个要求：一是安理会在通过决议时要同联合国所有成员国协商；二是要求安理会常任理事国在使用否决权时向联大解释原因。
23.成立于2007年，由来自非洲、拉丁美洲和加勒比以及亚洲和太平洋地区的40个国家组成，该集团国家主张，安理会成员国应该增加到25-26个，其中新增加的常任理事国应该包括来自非洲、亚洲以及拉丁美洲和加勒比地区的国家，以确保发展中国家的代表性。
24.这28个国家是日本、德国、法国、印度尼西亚、英国、意大利、墨西哥、加拿大、西班牙、巴基斯坦、韩国、孟加拉、土耳其、菲律宾、伊朗、埃及、泰国、越南、南非、波兰、埃塞俄比亚、阿根廷、哥伦比亚、委内瑞拉、刚果民主共和国、阿尔及利亚、坦桑尼亚、肯尼亚。
25.详见《大融合：东方、西方，与世界的逻辑》，第227页至234页。
