新闻频频报道西方对俄罗斯、伊朗和古巴实施经济制裁,这是个盘点这些措施效果如何的良机。简单的回答是经济制裁通常只有十分有限的效果,即便它们可能是表现道德决心的重要方法。如果经济制裁要在二十一世纪扮演重要的治国角色,我们就必须认真想一想它们在过去表现如何。
加里·哈夫鲍尔(Gary Hufbauer)和杰弗里·肖特(Jeffrey Schott)在他们关于这一话题的经典著作中指出,经济制裁至少可以追溯到公元前432年希腊政治家和军事家伯里克利颁布了所谓的“迈加拉法令”(Megarian decree)以处理三名阿斯帕齐娅妇女被绑架事件。在现代,美国利用经济制裁追求各种目标,比如20世纪79年代卡特政府用它来推进人权、20世纪80年代用它来阻止核扩散等。
在冷战时期,美国也利用经济制裁动摇不友善国家,特别是拉丁美洲国家,尽管制裁效果往往并不怎么样,即使在政权最终发生更迭的国家也是如此。20世纪90年代初对塞尔维亚的经济制裁并未威慑其对波斯尼亚的入侵。显然,美国政府对国际象棋传奇鲍比·费舍尔(Bobby Fischer)的象征性惩罚(因为它在贝尔格莱德参加比赛,违反了制裁规定)并没有给被包围的萨拉热窝带来多少喘息。
旧苏联也玩制裁游戏——比如针对中国、阿尔巴尼亚和南斯拉夫。苏联的制裁也没有多少成功,不过也许芬兰是个例外,它最终做了政策屈服,以换取苏联放松1958年实施的制裁。
大部分现代制裁往往是大国和小国的对立,但也有一些例子发生在对等国家之间,比如20世纪50年代至80年代英国和西班牙因为直布罗陀的反目。
哈夫鲍尔和肖特以及其他人指出,制裁的效果往往十分令人失望——许多学者甚至推论说,实施制裁的原因常常是政府为了向国内群众表明它“正在做些什么”。显然,美国队古巴的严厉制裁并没有导致卡斯特罗政权倒闭;事实上,奥巴马总统转而与古巴重建完全外交关系倒有可能效果更好。
但有时制裁确实管用。20世纪80年代所形成的对南非实施制裁的强大国际共识最终帮助结束了种族隔离。类似地,制裁还让伊朗重回谈判桌,尽管伊朗政府愿意将其核野心延缓多久还不得而知。而如今,俄罗斯经济也陷入了巨大的麻烦——虽然这也许只是天上掉下来的馅饼,真正的伤害是全球油价大崩盘带来的。
油价崩盘极大地打击了俄罗斯政府收入,一些俄罗斯人声称是美国和沙特合谋要让俄罗斯就范。但这实在是太抬举美国战略家了。油价暴跌更有可能的元凶是美国页岩能革命和中国增长急剧放缓的共同作用。中国的放缓可以解释大宗商品价格的普遍下跌,阿根廷和巴西等与美国当局没什么矛盾的国家也遭受了打击。
过去经济制裁收效甚微的一个主要原因是并非所有国家都遵守制裁规则。事实上,实施国国内观点的巨大差异也常常破坏制裁。
此外,制裁实施国不许准备好解决其自身的弱点。朝鲜也许是当今世界最邪恶的政权,我们都希望其野蛮的政府早日倒台。金氏政权经历严厉经济制裁而屹立不倒,也许是因为中国害怕国界另一边出现一个统一的朝鲜而不愿撤回对朝支持。
但是我们很容易忘记国际关系中存在不同观点,即使是在最极端的情形也是如此。尽管朝鲜被控入侵索尼影业公司电脑并受到指责(理应如此),但必须承认,从朝鲜精英的角度讲,他们的国家只是在以与其他任何人一样的方式运用经济关系。索尼影业拿朝鲜领袖、“小将军”金正恩开涮。这是令人无法容忍的冒犯,朝鲜精英的反应是经济破坏而非军事行动。
我们也不要忘了,俄罗斯也使用网络袭击为其外交政策服务。事实上,俄罗斯黑客比朝鲜厉害多了(尽管许多顶尖人才都加入了黑帮而不再战略部门供职)。
当今世界,核扩散以使全球性常规战争不再具有现实可能性,经济制裁和经济破坏也许将在二十一世纪地缘政治中扮演重要角色。古希腊伯里克利的制裁并没有阻止冲突,反而最终引发了伯罗奔尼撒战争。我们只能希望,在二十一世纪,更聪明的头脑可以胜出,经济制裁将带来谈判而非暴力。