——访深圳市坪山新区规划国土事务中心主任、高级工程师戴小平
随着城镇化的快速推进，粗放的土地开发模式早已难以为继。为了改变“土地城镇化”局面，各地都结合自身经济社会发展情况，积极探索土地管理新模式。这其中，深圳市坪山新区推行的“整村统筹”土地整备模式近年来引起了不小的反响。
中国经济时报记者特邀深圳市坪山新区规划国土事务中心主任、高级工程师戴小平，以深圳市坪山新区为例，深度解析“整村统筹”土地整备新模式的具体做法和取得的进展，以期为其他地方的土地管理提供可借鉴的经验和思路。
中国经济时报：据了解，“土地整备”是深圳市近年来探索的土地管理的新手段、新模式。它的概念和内涵是什么样的？
戴小平：“土地整备”的概念是深圳市首创的，它在传统的土地整理、整治和土地储备的基础上，增加了城市土地的综合利用和开发，将土地资产运营的理念贯穿于全过程，实现整理、储备、重组、再开发、运营等一系列的综合管理。
从不同的视角理解土地整备的内涵，可以发现土地整备可以作用的空间很大。站在深圳的视角看土地整备，是积极储备土地、主动调整供地途径、改善城市环境、加强基层管理的一项工作需求。站在全国的视角看土地整备，是整合多方资源，加大社会公共服务职能，做好城镇化布局的重要举措；从现状到未来的一种城市化路径，实现产业的城市化、人的城市化和环境的再城市化同步推进。
戴小平：首先，国内一些城市，比如在杭州、北京等地土地整理、储备、融资推动了城市的快速建设发展的同时，深圳市也在积极思索建立“土地银行”，虽然没有建立起来，但深圳市对土地资源资产、资本的管理已积累了一些经验，为土地整备的提出打下了良好的基础。
其次，改革开放以来，深圳经历了长时间的粗放、外延扩张式发展，可利用的新增土地空间非常少，只能做存量用地的文章。因此通过城市更新、土地整备实现城市的二次开发是未来城市空间拓展和开发建设的大趋势和主旋律。
第三，多年来，深圳市不论是特区内还是特区外，尤其是原农村社区，由于早期的低水平、自下而上的开发模式带来的城市基础设施落后、布局混乱、城市形象差等现象亟须改善。
第四，深圳是我国较早提出城市转型，也是转型比较成功的城市。深圳提出要建设国际化现代化城市，从“深圳速度”向“深圳质量”转变，实现特区内外一体化。在这种背景之下，深圳城市建设迎来了更高的标准，包括产业准入、城市功能、服务水平等，需要新的空间来实现和承载，因此，通过土地整备腾挪发展空间，布局城市设施，落地产业项目就成为深圳新时期城市开发建设的途径。
上世纪90年代初，深圳市政府在特区内开展“统征”工作，保留了一部分土地作为原农村的居住用地和工业发展用地，形成了大量的城中村。大约在2000年左右，深圳市经济快速扩张，特区内城中村密度和高度增加，逐渐形成了脏乱差的局面。而特区外，早期土地归集体所有，建设土地基本掌握在原农村社区手中，“村村点火，户户冒烟”，形成基础设施标准低、城市功能不完善、管理混乱、空间杂乱的局面。
最后，原农村发展历程也伴随着土地整备的推进。2003年特区外实施了“城市化转地”政策，决定将农村集体经济组织全部成员转化为城市居民，原属于其成员集体所有的土地依法转为国家所有。取消原农村，变成社区。社区是社会管理组织，是政府的基层部门。原来的集体经济组织就变成了股东公司，土地整备由于能够加快社区转型发展而被迫切需要。
“整村统筹”加快社区转型发展
中国经济时报：那么，什么又是“整村统筹”土地整备，为什么会提出这个概念？
戴小平：一般情况下，土地整备是依项目开展，比如修路或产业落地等。但坪山新区在实施土地整备的过程中，发现由于土地价值较高，有很多原农村社区存在很大的抵触心理，单个项目土地整备很难推进。而且这种方式土地整备，很难满足政府大规模引进产业项目，落地重大基础设施的要求，很难实现城市政府发展战略意图。而且，对被整备的原农村社区来说，也没有根本解决原居民的居住环境、社会治理以及原农村集体经济组织的发展问题，原农村社区和原居民认为这又是一次被迫“卖地”给政府，因此矛盾不断，工作难以开展。
在这种形势之下，坪山新区政府提出了“整村统筹”土地整备的概念，就是以原行政村，即现在的原农村社区为单元范围，以剩余未征未转原农村集体土地为主要对象，综合运用土地、规划和资金的手段，政府引导、社区主导、市场参与，结合各类土地政策，创新过程中确权模式，通过给予社区一定规模合法土地二次开发，一揽子解决城市发展中形成的土地历史遗留问题，变原农村社区为城市社区，变原居民为城市市民，同时也通过空间腾挪，为政府落地建设重大市政、公共配套设施提供用地空间。
中国经济时报：“整村统筹”土地整备模式是否能够解决坪山新区城市发展中的那些问题？
戴小平：在坪山新区，原农村社区占据着城市建设用地的半壁江山，新区的规划建设和城市发展绕不开这些空间，这也是坪山新区高度重视“整村统筹”土地整备这一制度创新的重要原因。可以说，解决了原农村的种种土地、规划建设问题，也就解决了新区未来城市发展的关键问题。从目前的试点对象和目的来看，“整村统筹”土地整备主要是解决原农村社区发展形成的几个历史遗留问题：首先，是一揽子解决了城市发展过程中积累的土地历史遗留问题。包括2004年特区外城市化过程中未落地的非农建设用地指标以及未征未转的土地、历史上征转返还用地未落地指标、原农村一户一栋宅基地落地、旧屋村的改造和征收、生态控制线内山林地的补偿征收以及移交等。这些历史遗留问题是深圳特区外城市化过程中形成的，由于产权不清，形成制度性沉淀，原农村经济组织不能开发，政府不能使用，土地使用效率低，加剧了土地稀缺。通过“整村统筹”土地整备一揽子解决，明晰产权，优化空间，释放土地，既为政府安排城市设施提供空间，也为原农村社区发展释放潜能。
其次，为特区外原农村社区发展过程中形成的基础设施和公共配套设施建设历史遗留问题提供了解决途径。在深圳城市发展过程中，原农村自下而上发展模式发挥了重大作用，在完成深圳城市发展原始积累的同时，也造成了土地过度开发，设施水平过度低下的现实。这主要是因为在发展初期，各村为了招商引资，自己出钱修路、建学校、修水厂、通电通气以及负责辖区内的治安等。后来，随着特区一体化建设和管理，包括学校、水厂、电力设施等逐渐由政府以及相关社会主体接受管理，但还存在土地房屋产权不清、管理边界不清等问题，也需要通过“整村统筹”土地整备来一揽子解决。
第三，是解决社会管理上的历史遗留问题。包括原村民的就业和社会保障问题，原住民和外来人口的融合问题，文化的多元化建设，基层党建，以及落实社会建设和管理所需的空间等问题。
戴小平：目前“整村统筹”土地整备工作程序主要分为九个阶段：第一，社区基础数据调查，包括土地权属、土地利用现状、建筑物调查、整备范围内居民组成、集体资产等数据；第二，核定社区留用地：“分类确权”，即对社区的五类合法用地分别予以认定、确权，并对重叠面积按照一定规则进行扣减，最终累加核算社区可留用的面积；第三，编制专项规划，确定留用地的各类规划建设指标（选址位置、规划功能与总开发量）；第四，确定补偿资金；第五，项目可行性分析：政府与社区算“大账”，确定社区可留用的建设用地及规划指标、整备补偿资金等；社区与权利人算“小账”：社区制订拆迁安置补偿方案，与权利人进行谈判达成共识；第六，明确地价计收方式及土地出让方式：采用“混合地类、平均地价”方式，即在计收留用建设用地的地价时，应当明确各类历史已批准用地的比例关系，出让的每一宗地均视为具有该比例关系的各类历史已批准用地的混合构成，以此计算宗地地价，以此避免分期实施因不同地类地价差异带来的地块选择性影响；第七，推动项目报批及签订框架协议；第八，项目分期实施及运行管理，建立项目风险评估、项目运行监管机制，保障项目的顺利推进；第九，编制社区转型发展方案，引导社区经济社会转型发展。
算好“大账”和“小账”
中国经济时报：“整村统筹”所希望达到的目的和效果是怎样的？
戴小平：“整村统筹”作为一个综合平台，承载了新区社会经济发展、城市规划建设、社区转型升级以及基层管理等多个目标。在宏观层面，希望通过“整村统筹”土地整备，实现国有土地与集体土地的根本确权，提高集约节约利用水平，为城市规划实施奠定基础。微观层面，通过“整村统筹”土地整备收回的建设用地，既能顺利安排城市道路等市政基础设施，又能保证文教卫体等城市公共配套设施用地；甚至收回一定数量的经营性土地或产业用地，土地出让返还的市政配套费可优先安排整备范围内基础设施建设，此外，整备后的社区建设用地和国有储备地通过腾挪整合，各自成片集中，有利于开发与管理。“整村统筹”土地整备可作为新型城镇化的有力途径之一，改变新区目前国有土地与社区用地分割交错的现状，实现全面城市化。
从政府层面来看，希望通过“整村统筹”土地整备达到这样几个目标：第一，为城市功能完善和品质提升提供空间，能够落地各项城市设施；第二，希望在“整村统筹”的过程中，整理出一部分土地为高端产业落地腾出空间，进而为社区的经济发展提供新的动力；第三，改善整个城市环境，提升整个城市的基础设施水平；第四，彻底解决原来发展过程中形成的历史遗留问题；第五，把社区的管理纳入到城市化的进程中来，真正让社区成为政府管理的一个神经末梢。
从原农村社区角度来看，主要是希望达到以下目标：一是推动原农村集体经济组织的发展，包括提供二次开发的土地空间，实现多元化经营，在壮大解决规模的同时，推动社区股份合作公司逐步建立现代企业制度；二是实现原村民的市民化转变，包括建立健全社会保障体系，提供和促进原村民就业，改变原来纯粹的出租经济模式；三是改善原村民的居住生活环境和条件，告别乱搭乱建，告别脏乱差，告别工商住混杂，提高生活水平；四是加强社区的规范化管理，通过小区式管理，提高安全水平，也便于治安和人口管理。
中国经济时报：你之前提到的“整村统筹”土地整备其中一项工作程序是政府与社区算“大账”，社区与居民算“小账”的方式具体是怎样的呢？
戴小平：“整村统筹”土地整备改变了传统以房屋征收为主要手段的土地整备模式，把城市发展的公共利益和社区发展的个体利益统一起来，长远利益和短期利益统一起来，也改变了过去那种征收和被征收对象之间的博弈、冲突模式，建立起一种新型的共谋、双赢的合作模式，创新出了一种政府提供规划引导、政策支持和启动资金，社区股份合作公司具体组织实施的新模式。
在这种模式之中，比较关键的内容就是“政府跟社区算大账，社区跟业主算小账”，即理清政府和社区，社区和业主之间的利益关系。政府跟社区算大账，就是政府根据政策法规以及城市规划，明确留给社区的土地规模、规划功能和指标、补偿资金，这三者之间可以相互转换。也就是说，在整村统筹的过程中，在政府核算完社区可留用的合法五类用地面积之后，如果社区想要更多的建设用地，那么政府可以减少补偿资金，多给地；而如果社区想要少一点建设用地，那么政府可以多补偿资金。此外，资金也可以通过建筑量来折算，考虑到地价因素，通过提高建筑容积率变相补偿资金给社区。因此，在某个要素受到限制的条件下，由于土地、房屋、货币三类要素之间可以互相转化，可以通过三者要素的综合平衡，以满足不同整备目标的实现。对于留用给社区的土地，政府将通过协议方式出让给社区，部分用于解决社区居民补偿安置，部分作为社区发展用地，以保障社区未来发展需求，统筹解决社区安置和发展的问题。社区可选择自主开发或引入开发商等方式进行建设，最终实现社区土地整备与社区经济转型发展、社会建设统一，达到政府、社区集体、居民的“共赢”。
社区跟业主算小账，是考虑到过去几十年自下而上的无序发展以及规划国土管理不到位造成的大量未报建、超建或违法用地违法建筑的存在，如果政府在整备前开展相关的确权工作，面临着极大的抵触和工作难度，因此提出了过程中确权、依改造确权的创新思路，即按照相关政策法规，在政府与社区算大账的利益框架内，政府承认部分合法权益，对于违法建筑或超建多建，政府提出相关处罚标准，具体由社区与业主谈判，明确业主利益，并双方确认，改造后再来完善相关产权手续。社区与业主算小账，充分发挥社区（集体股份公司）自主决策的能动性，自主解决社区内部历史遗留、违法建筑等相关问题，完成社区内部的房地产确权工作，自主开展房屋补偿、拆除与安置工作，同时，还需解决政府拟收回土地的清理和移交工作。
强化规划引导完善政策体系
中国经济时报：坪山新区在推进“整村统筹”土地整备过程中存在哪些不足之处？你的建议措施是什么？
戴小平：坪山新区“整村统筹”土地整备是深圳市土地管理制度改革的重要内容，也是坪山新区作为市土地管理制度改革综合平台的重要创新试点。在改革试点的金沙、南布、沙湖三个社区中，金沙因为社区内部未达成统一认识，还在前期论证阶段，南布和沙湖社区已经完成实施方案的编制，而且南布社区“整村统筹”土地整备方案已经通过市政府的审批，进入了实施阶段。从试点的情况来看，未来坪山新区的“整村统筹”土地整备还需要在以下几个方面进一步创新和完善：
一是要强化规划的引导和控制。科学规划是开展“整村统筹”土地整备的重要保障，实施规划也是开展“整村统筹”土地整备的重要目标。科学规划不仅调节利益关系，而且确保了是否能够成功。在今后的实践中，应进一步强化规划的刚性和先导性，避免在过程中规划调整过大。
二是要形成相关政策体系。在试点过程中，许多政策突破是在深圳市土地管理制度改革的平台上实现的。为了更好地规范整村统筹土地整备，应该进一步完善相关政策体系，做到依法行政。
三是要加强风险防控和实施过程监督。坪山新区的“整村统筹”土地整备试点中，已经市政府批准的南布社区将开展实施工作。由于农村社区关系复杂，各种经济关系、人际关系纠葛复杂，要保证“整村统筹”土地整备顺利推进，政府和社区还要加强风险防控，避免其他因素阻碍项目的推进实施。
中国经济时报：整村统筹土地整备模式是否可以为其他地区的城中村和棚户区改造提供借鉴经验？
戴小平：“整村统筹”土地整备是一种以经济利益关系为调节手段的市场行为，符合市场发挥决定性作用的发展要求，它本身的发展也借鉴了台湾的土地重划（包括农地重划、市地重划）、区段征收等相关做法，对我国其他地区的城中村和棚户区改造具有一定的借鉴意义：
一是要从市场的角度探寻城中村、棚户区改造的动力何在，明确一致的发展目标，理清利益关系，避免因为政绩或形象工程最终成为政府无限担责的包袱。二是土地＋规划＋资金三者转换的思路是我们在实际操作中探索出的市场化模式，探索了规划实施的市场化路径，为政府实现城市发展目标提供了一种新的解决方式。三是需要强有力的政府组织和基层组织力量的存在，集体经济组织也不能缺位，并借此机会获得了巨大的发展。四是需要积极开展相关配套政策的研究和制定，作为项目推进的重要保障。
