近年来中国服务业出现了一些积极变化，服务业投资增速加快，上海自贸区“负面清单”中多是服务业，这些都与服务业比重上升密切相关。这表明，中国经济已经正式迈入了“服务化”阶段。然而，我国服务业发展与制造业规模和生产能力相比，仍十分不匹配，甚至成为经济结构转型升级的瓶颈和短板。促进服务业发展的关键是提高服务创新能力。研究证明，与服务业资本密集度低的看法相反，服务业目前是发达经济中信息技术主要的购买者和使用者。而且，服务业不仅是使用技术的创新者，而且在日益凸现的知识经济中，它已成为创新活动的重要场所。如何通过积极的促进服务业发展政策，拉动经济转型升级，展现产业结构的微笑，已成为政府和学术界的共识。
由于服务的提供需要生产者和消费者之间的服务互动，以致相对于制造业而言，“人”和“组织”的要素在服务业创新中扮演较重要的角色。对于服务业创新的分类，国内外学术界有不同的角度，但归纳起来可以分为技术性创新和非技术性创新。
对于技术性创新的支持，一般认为无需对制造业和服务业有清晰的界限。目前的政策难点主要集中在如何识别和支持非技术性创新（根据奥斯陆手册，技术性创新包含产品与服务的创新、流程的创新，非技术性创新则包括组织创新与营销创新）。OECD的报告指出，虽然在大多数国家，产品创新依然与R&D联系紧密，但创新投入的形式正变得更为多样，除R&D外，还包括软件、人力资本和新的组织机构等。在芬兰、荷兰、瑞典、英国和美国，对于无形资产的投资已经超过了有形资产。
欧洲国家曾一度不惜投入巨资用以支持技术的研发与创新，然而其结果是大量的技术成果浮于纸面，无法转化为推动经济发展的关键力量，这就是所谓的“欧洲悖论”。与之相反的是美国，在其“非科技创新体系”的推动下，短短数十年时间里就一跃成为了世界第一科技强国。第三次欧洲创新调查(CIS-3)表明，在1998-2000 年期间有一半左右企业的创新活动是基于非研发(non-R&D)的，2007年针对欧盟27个国家的“创新晴雨表调查”（Innobarometer）也得出了相似结论。并且，由于服务业中中小企业数量巨大，绝大多数中小型服务企业没有正式的研发机构，研发能力普遍较弱。非技术性创新对中小企业来说既是一种创新的有效途径，又是一种创新的转型策略。
由于服务业的研发创新活动形式多样，相对于制造业来说不够“显性”，因此多数国家对服务业创新的支持力度远小于制造业。在制造业研发创新激励政策中，研发费用抵扣所得税是主要的政策工具。但大多数国家对“研发”以及“研发费用开支”有严格的限定和范围，以防止税收优惠的滥用。出于公平性的考虑，各国在拟定针对服务业研发税收政策时仍然强调以“科学和技术”为基础，因而排斥了服务业的创新行为，尤其是非技术性创新。
从各国经验来看，一套长期的促进服务业发展政策是必不可少的。但需要强调的是，政府的作用不是采取直接经营的方式，而是通过改善公共服务，创造适合服务业发展的软、硬环境，综合考虑经济趋势、社会趋势、技术趋势、环境影响、政府职能、国家安全等诸多因素，引导服务系统协调发展与完善，在推动社会与经济成长以及改善安全、保护环境、增加就业等方面发挥作用。
当前，各国在制订服务创新政策方面也比较充分考虑到了服务业的特性，除出台一些促进服务业研发创新供给的政策措施外，更多考虑了从需求侧角度研究如何提升服务业企业的创新动机或增加可能成功的创新活动。需求侧创新政策的做法可大致区分为以下几类：第一，系统性的政策，包括产业集聚政策与供应链政策；第二，法规管制以创造商机，如利用法规及标准来设定创新目标及技术平台以整合发展；第三，政府采购协议，如R&D采购、创新产品的政府采购，及私人采购的支持等；此外，还包括诸如针对消费者的财税优惠、促进出口以及消费者意识的提升等也属于需求侧的创新政策。
为贯彻国家服务业发展“十二五”规划，我国相关部门纷纷实施了对服务业发展支持的计划和政策，最具有代表性的是2010年国家发改委启动了“国家服务业综合改革”试点工作，并确定了包括宁波、成都、深圳、哈尔滨、广州、西安等37个城市作为首批试点。财政部、商务部、发展改革委、科技部四部委自2011年分3批在北京、上海、辽宁、天津、重庆等9个省市开展了“现代服务业综合试点工作”。科技部则在2003年启动了国家中长期科技发展战略研究，第一次将现代服务业单独列出来，作为一个专门的战略方向。2012年1月19日科技部组织编制了《现代服务业科技发展“十二五”专项规划》。
自20世纪90年代以来，上海坚持“三二一”产业发展方针，大力发展服务业，促进了城市功能的根本性转变。2005年，上海出台了《上海加速发展现代服务业实施纲要》及相关的配套政策。随后，上海相继发布了《上海市服务业发展“十二五”规划》、《上海现代服务业集聚区“十二五”发展规划》等一系列规划文件。
在这些政策的推动下，上海现代服务业取得了迅猛的发展。截至2013年末，上海全市25个现代服务业集聚区已经全部建成，总面积达3606万平方米，完成投资总额2243亿多元，吸引全球跨国公司地区总部184家(约占全市的41%)，研发中心26个，集聚服务业企业近4万家。不过与发达经济体相比，上海服务业还大多处于产业价值链的低端,上海现代服务业还亟须科技的支撑和提升。
应该说上海促进服务业创新的政策体系已经初步形成，并起到了正面的推动作用。但在我国乃至上海市，现有促进服务业发展的政策规划中，太过于强调了用现代科学技术手段产生新兴服务业态，或改造、提升传统服务业，将发展重心局限于服务业对科技的应用和平台的搭建。必须承认，在服务业的发展中，以信息技术为代表的现代科技的作用极为巨大。例如在英美两国，80%的信息技术应用者来自于服务业。在某种意义上，探讨服务业科技化，就是探讨服务业中的信息化问题。但在很多服务行业，存在着一种技术能力、技术应用和实际绩效之间的矛盾，能力并不等于应用，应用不等于有效。很多服务企业在政府计划推动下构建了先进的信息技术平台，建成的信息能力大量闲置，应用的绩效并不好。发达国家服务业发展的经验表明，服务创新并不都是基于技术的。
新制度经济学研究表明，制度创新绩效是有时效的，即新制度只能在一定时间和特定环境内发挥作用，具体表现为制度创新在变革之初总是充满活力，其所释放的效率较高。但是，当制度创新发展到一定的阶段，制度效率曲线斜率由正转负，即意味着制度创新的边际报酬将呈递减趋势。随着时间推移，新的制度走向衰亡，并酝酿新的一轮制度变革与创新，这就是制度创新边际效应递减规律。
从历史上看，政策的这一经验规律一直存在。在我国产业结构转换的初期，通过鼓励服务业企业应用现代科学技术，能够大幅提升服务业效率，此时服务经济的产出弹性会比较高，政策的启动所能激起的边际增量也较高。并且，在政策初期，政策空间比较大，跨部门政策配合也会带来协同效应，此时政策的边际效果就会较大。此外，在政策初期，就业、资本、土地等要素等尚未形成政策约束，市场主体也很难在预期上对于政策进行透支。但随着制度运行环境变化、市场机制逐步完善，经济发展由资源约束转向资源与市场的双重约束，诸如土地优惠、财政投入等曾经发挥过巨大作用的制度安排，对服务业创新发展所释放的活力日趋衰弱，制度创新的边际效率越来越小，有的甚至已逐步成为经济进一步发展的瓶颈。
我们知道，服务的创新主要建立在“需求”基础之上的市场驱动，这与制造业基于“生产”的技术推动是不同的。尽管在我国诸多促进服务业的文件中均提及对服务业商业模式创新和组织创新支持，然而具体政策的设计和操作并没有跳出制造业的思维，或过于倚重系统建设与平台开发等“硬”投入，或维持制造业思维下的研发奖励补助策略，在一定程度上出现了“只建不用”的“创新鬼城”现象。
现阶段，如何提高产业附加值而不是提高产业规模，这是服务业经济结构调整的核心问题。附加值的高低与行业是传统还是新兴无关，关键是看其创造价值的能力。尽管国家下大力气发展一些高新技术产业，但我国企业从事的主要是整个产业链中的低端部分，靠的仍是人力成本，财富创造的能力有限。以通信、计算机产业为例，我国通信设备计算机产业的增加值占总投入的比重仅为 15.38%，在众多行业中排在末位。而某些传统行业尤其是里面的一些细分子行业通过商业模式的创新、技术创新，占据价值链更高附加值的环节，从而获得更大的利润空间和利润份额，那么这些行业在新的历史机遇中还有很大的发展空间和创新潜力。
对于未来服务业的创新发展，不能停留在“盖房子、搭平台和建系统”上，效率并不完全等于服务业的生产力，我们未来需要考虑如何将知识资本、文化创意、科技信息与环境资源，作为服务创新与增值的主要驱动力，以提升服务业的附加价值。
对上海的一些建议
政府在制定促进产业发展的策略时，首先要确定的是政府的立场和行为准则。政府促进服务业研发创新活动主要应基于市场的功能扩张。由于外部性、信息不对称以及公共品特性，企业从事研发创新投资的社会报酬高于私人报酬，因此政府才需要通过税收、补助、投资等各种手段，诱发企业从事研发创新活动。所以，政府的政策目标应该首先是调动企业自主创新的意愿，其次是通过维护公平的市场机制和营造友好的创新环境，降低因“制度失灵”造成创新失败的几率。从这个意义上讲，政府支持的服务业研发创新活动必须具有显著的外部性，能够促使产业持续创新发展，以及带来市场价值或社会效益的明显改善，这是最基本的原则。
由于服务业行业门类众多，差异巨大，因此服务业政策的设计及执行都是片段的、破碎的，而且政府相关部门、利益相关者、研发机构、企业之间也缺乏整合，必须有一跨部门的政府单位才能改善这一情况。例如英国设立了工商产业部负责所有产业的创新政策，而文化部来整合文化、媒体及运动产业。我国发改委、商务部、科技部、工信部、文化部乃至金融业的一行三会等在促进服务业综合改革和创新的政策制定方面还存在“缺位”、“越位”和“重叠”等诸多问题，导致我国服务业创新政策决策体系的不连续，包括从政策决策者至执行部门间政策步调不一致及权责分散。
根据国家发改委的国家服务业综合改革试点方案，各试点区域基本都成立了协调服务业发展的工作小组，但由于对口国家发改委的缘故，协调工作小组办公室均设在当地发改委，这就难以真正起到协调和整合的作用。目前国内比较好的做法是深圳前海模式。深圳市设立了实行企业化管理但不以营利为目的的前海深港现代服务业合作区管理局。前海管理局对国家已作出明确规定的领域，在非金融类产业项目的审批管理方面，享有相当于计划单列市的管理权限，并可以借鉴香港立法经验，制定促进现代服务业发展和社会管理方面的有关规定、规则、指引等在前海合作区内施行。
杭州模式也值得参考。杭州市在市发改委下设立了副局级的“服务业促进局”。服务业促进局的主要职责是组织拟订和实施全市服务业发展中长期规划和年度计划；衔接平衡服务业区域规划和专项规划；指导和促进全市服务业产业结构调整、优化升级和行业均衡发展，引导服务业重点发展领域生产力布局；扶持、培育服务业重点企业，推进服务业品牌建设；推进重大服务业项目建设；会同有关部门开展服务业人才的引进培养和政策扶持等工作。这相比非常设性的协调工作小组无疑是前进了一大步，其缺陷就是尚未跳出发改委的工作范畴，对于其他部门是否能起到有效地协调整合作用还有待观察。
基于上述分析，我们建议上海市在创新政策决策体系上进行调整，将政策制订与政策执行分开，在市政府下设服务业促进委员会(附图)，其职责包括（考虑到文化创意产业的特殊性，文化创意产业仍建议由文化创意产业推进领导小组牵头负责）：
（1）贯彻执行国家、上海市有关服务业发展的法律法规和方针政策，受委托起草全市服务业发展的综合性法规、规章草案，经审议通过后组织实施；组织拟订全市服务业发展政策和体制改革方案，并指导实施。
（2）组织拟订和实施全市服务业发展中长期规划和年度计划；衔接平衡服务业区域规划和专项规划；组织实施服务业有关考核评估工作。
（3）监督和评估有关服务业发展法律法规和方针政策的落实与执行情况。
（4）综合分析全市服务业经济的运行态势，组织协调服务业经济运行中的重大问题并提出政策建议。
（5）指导上海市现代服务业协会的运作。
促进服务业研发创新要注重供给侧和需求侧政策的平衡。为支持服务业的多元创新需要创造整体良好的外部创新环境，不仅要提供各类的财务支持，包括税收减免、补助、投融资协助或技术辅导，也要致力于知识与技术的提升、扩散，吸引和培养高素质人才，强化利益相关者之间的合作创新，推动产学研合作等等。
英国在服务业创新政策方面树立了典范，其针对服务业创新的支持主要包括：维持市场开放与灵活性，向服务业者宣示政府对创新的支持，并提供充分的统计信息，开放公共数据，满足企业运营与创新的需要；健全ICT基础建设，聚焦于知识密集型服务业以及支持其技术的开发；强化领导和管理能力，由政府为企业提供人才培训计划和最佳商业案例；协助企业资金融通，帮助企业获取早期投资和风险资金。
英国政府已经朝向更全面的创新人才与技能培育、对企业的教育培训与知识扩散，以及维持市场的开放竞争方向发展，其目的在协助英国服务业有效地提升服务附加值与效率。其他的国家也纷纷从需求角度采取鼓励服务业创新的措施，例如奖励观光旅游业开发出新的旅游产品与服务、技术的创新应用以及与其他产业的融合（如文化创意产业、海洋、农业、餐饮）；商业服务业则鼓励企业开设具有独特性的旗舰店；餐饮服务业则鼓励新颖餐饮概念与技术应用；交通运输业加强创新研发智慧运输解决方案；金融业致力于风险管理、价值透明与改善系统效率等三大领域的创新，并从强化IT的软硬件设备、运算技术、资料与市场分析，建立金融产业文化与诚信方面着手，这些措施不仅涵盖技术性创新，也包括了非技术性创新活动。
基于对主要服务创新政策工具箱的分析，有两类政策值得上海大力推广：
（1）标杆企业和明星产品对于服务业研发创新活动具有非常强的示范和带动作用。我国科技部在2011年认定了49家企业为第一批现代服务业创新发展示范企业；江苏省发改委实施了江苏省服务业创新百企示范工程，对于入选企业由省级现代服务业发展专项引导资金给予100万元的一次性经费资助。政策支持力度不可谓不大，然而收效却不明显。因为这些政策在执行过程中重“评比”、轻“示范”，往往是评前“暗流涌动”，评完“一奖了事”，不仅社会公众不知道这些企业为何入选，就连同行企业也一头雾水。
2013年12月，上海现代服务业联合会试行开展了上海市创新型新兴服务业示范企业评选工作。本次评选经研究先行在互联网金融、生产型信息服务业和生活消费型电子商务三个领域开展。评选标准包括申报企业应具有商业模式的创新性、科技运用的先进性、自主品牌的知名性、经济效益的成长性、企业管理的科学性、产业发展的带动性、对内对外的辐射性、服务社会的责任性。
对此，我们认为开展服务业创新示范企业和典型案例的评选是一项极其有效的政策工具，在评选过程中还存在一些值得改进的地方，关键并不在于奖励多少，而在于通过过程向社会公众宣传示范企业的特色，并带动和激发全行业的创新热情。政府部门对于入选企业不应采取简单的现金奖励方式或股权投资，而应以政府采购或补贴的方式使得企业服务创新得以更广泛地应用。
（2）成立现代服务业创新投资引导基金。税收减免虽然是一种最为常用的创新政策工具，但考虑到公平性原则，难以在研究发展的定义上有太多的灵活性，因此不太适用于服务业的非技术性创新活动。投资工具则更强调明确的战略方向，对于特定产业、特定区域或特定类别的企业均可以灵活地进行创新诱因设计。尤其是在上海创新转型的发展过程中，为了替补房地产留下的产业真空，大力发展高附加值的生产性服务业应是主导战略。我们建议基于市发改委引导基金管理框架下，围绕特定产业成立服务业创新投资引导基金，基金应明确其引导目标和盈利要求，对于受托管理的机构可采取负面清单的方式加以约束，确保资金能用于支持上海本地服务业企业的创新发展。
我们建议在促进服务业研发创新政策设计中，增加“前置”环节，即所谓phase 0阶段。政府发放创新券，鼓励中小企业在申请政策补助前寻求大学科研机构的智力支持，指导和协助企业完成申请政策所需的书面材料，或者由科研机构与企业共同开展初期研究，再联合提出计划书。也可以考虑将有关奖励计划分为两个阶段，第一个阶段可设定为探索阶段，降低申请门槛和资助力度。根据第一阶段的创新成效，企业可以申请第二阶段的补助。第二阶段的项目评审方式也可以考虑一些创新的做法，比如以“竞赛”方式举行，由第一期获得资助企业进行创新展示，通过专家、同行、供应商、客户和公众评审的方式选择表现突出的企业。
