当今中国正处于迅速变动时期，在经济社会发展充满活力的同时，对一个变动中的社会进行有效治理无疑成为重大问题。伴随大量现代工商业城市的崛起和愈来愈多的农村人口进入城市，城市治理现代化日益紧迫。城市治理是多种治理主体相互作用的结果。其中，居民自治是城市治理体系的重要构成要素。尽管作为我国居民自治载体的居民委员会已正式产生60多年，但居民自治进程与城市化及其城市治理现代化远远不相适应。近些年，在城市治理中，政府治理和社区治理居于主导地位，居民自治的发展相当有限。其中的重要原因之一是居民自治的有效实现形式还有待探索。2014年中共中央1号文件提出，探索不同情况下村民自治的有效实现形式。这一提法同样适用于居民自治，甚至对于居民自治更为紧迫。本文试图对在城市治理中培育自治及其居民自治的有效实现形式问题作一些探讨。
城市是国家的伴生物。如果说国家是人类迈入文明的门槛，那么，城市则是人类文明的结晶。马克思曾经对现代城市与农村进行了对比，认为：“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散。”①
与乡村的分散性相比，城市的特性在于集中性。正因为如此，自人类的远古时期开始，城市便成为国家统治的堡垒。“随着城市的出现，必然要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，必然要有公共的政治机构，从而也就必然要有一般政治。”②城市人口主要是从事政治统治及为其服务的人口。城市治理主要是政府治理，即由政府行使治理权，建构森严规范的统治秩序。一般人口的自主性很小，且基本上缺乏自我治理的空间。
相对政治性城市，古代西方产生了一些工商性城市。这些城市的人口主要是从事工商活动的市民。他们有一定自主活动的可能，并形成居民参与治理的城市治理体系，如古希腊时期的城邦制。进入中世纪以后，在封建社会的缝隙里出现一个个工商业城市。这些工商业城市的人口主要由所谓的自由的“市民”(相对农村人口的农奴而言)组成。他们为了获得从事工商业活动的自由，以各种方式从统治者那里获得自治权，由此形成自治性城市。“自治市的自治民从一开始就表现出自治和独立。”③相对农村而言，“城市空气使人自由”。④在这些城市里，每个市民在人格上都是自由自主的，享受参与城市治理的平等权利，遵守各种自我约定的契约，以形成城市治理秩序。由此可见，居民自治是与工商业城市的崛起相关的。
与西方海洋商业文明相对，中国是一个典型的内陆农业文明国家。在漫长的历史上，农业是主要产业，城市一直是政治统治的堡垒，城市的工商业及其人口高度依附于政治统治者。黑格尔因此直接将中国城市称之为“政治建筑”。⑤城市治理完全依赖于政府治理，居民自治的因素极少。“城市空气使人窒息”。这种格局与西方完全不同。正如韦伯所说：在古代中国，城市“主要是理性行政的产物”，“‘城市’就是官员所在的非自治地区；而‘村落’则是无官员的自治地区”。⑥
“现代历史是乡村城市化”。⑦“城市的发展是衡量现代化的尺度。”⑧进入20世纪以后，中国开始由农业国家向工业国家转变。特别是改革开放以来，中国的工业化、城市化加速，现代工商业城市大量崛起，城市人口急剧增长，有效的城市治理日益紧迫。长期延续的政府治理传统及其为迅速应对城市治理的紧迫问题，中国的城市治理主要依靠的是政府治理，而居民自治发育和发展相对落后，无法适应城市治理现代化的需要。
为什么城市治理现代化需要培育居民自治呢？这在于居民自治的内在价值。自治是指“某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。”⑨自治与他治相对而言。当国家产生以后，自治便处于国家治理体系之中，反映国家治理主体之间的关系，具有相对独立性的特殊地位。从国家的特性看，国家垄断着合法的暴力，拥有大量治理资源，是国家基本秩序的制定者和守护者，作为国家组织的政府因此成为国家治理的主体。但是，国家是由多个层级的地域和全体国民构成的政治实体。地域和国民在国家治理中也扮演着重要角色。地域和国民的自我发展能力强，国家发展能力也强；地域和国民自我管理能力强，国家治理的稳定性也强。从世界历史看，地方自治体制可以在中央与民众之间起着缓冲作用，较少有民众与中央政府之间的冲突，如印度。在实行中央直接管辖的郡县体制的古代中国，由底层民众直接推翻中央政权的王朝更迭成为周期性现象。而基层社会自治则可以以社会力量补充国家治理之不足，及时修复国家治理的断裂。古代中国的根基在乡村，稳定和持续的基础在乡村自治。随着现代城市和现代国家的兴起，国家治理能力空前强大，一直渗透到地方各领域和社会生活各个方面。但与日益复杂和多样化的社会相比，国家治理能力总是有限的，政府不可能包办所有社会事务，更不可能做到所有人满意。愈是城市社会，愈是如此。亨廷顿因此认为，“政治越是变为城市化的政治，它就越加不稳定。”⑩
在城市治理中，居民自治扮演着重要角色，有其内在的特殊价值。一是获得自主性。自主性是行为主体按自己意愿行事的动机、能力或特性，包括自由表达意志，独立做出决定，自行推进行动的进程等。自主性是人类持续发展的源泉，也是自治的前提。在国家和社会治理中，居民通过自治不断获得和建构起自主性。我国将居民自治组织定义为居民自我管理、自我服务的组织，突出“自我”，便体现了自治中的自主性价值。二是培育自力性。自力性是依靠自己的力量和尽自己的力量从事某一事务，体现着一种能力。这种能力与资源占有有一定关系，但并不完全取决于对外部资源的占有。在国家和社会治理中，如果每个人或者群体通过自治，尽其所能处理好与自己相关的事务，则会大大减少其外部性依赖，从而降低国家治理的成本。我国城市社区建设中提出“社区是我家，建设靠大家”的口号便体现出在自治中培育自力性的价值。三是培育自律性。自律是人们在自我认同的规范下对其行为的自我约束。与乡村共同体不同，城市是一个异质性的陌生人社会。人们在城市中获得自主性，并具有较强的自力性，但如果没有相应的规范和秩序，便会导致冲突。自律内在于自治中。人们在作出自己的行为时必须对其行为及其后果负责。国家治理秩序除了国家法律的外在规范以外，还需要植根于人们日常生活中的自治规则。自治规则来自于居民的自我约定和认同，更具有持续性。我国居民自治组织包含居民的自我教育，就体现着居民自治的自律性。四是培育公共精神。公共精神是人们对与自己相关但同时关乎其他人利益的共同事务的关心。人不是孤立的存在体，个人的生活状态与命运总是他人和社会相联系。自治无论是个体还是群体的都是在一定领域内发生，人们在共同体从事自治行为，培育公共精神，共同创造自己的幸福生活。如果说传统乡村社会自治具有地域的狭隘性，难以培育公共精神，那么现代城市居民自治在开放的地域空间内进行，特别需要也容易培育出公共精神。五是激发参与意识。参与是人们对与自己相关的事务及其共同性事务的参加，并达到一定目的。国家的有效治理建立在政府与民众的互动基础上。没有广大民众的参与，可能获得一时的稳定，但难以持续。古代中国一治一乱的周期律便与缺失民众的日常参与相关。国家和城市治理现代化的重要内容是民众的有序参与。通过居民自治激发参与意识，形成有序参与的行为和规则则是起点和基础。正因为如此，中共十七大报告要求将包括居民自治在内的基层民主作为社会主义民主的基础性工程重点推进。
居民自治的内在价值只是从城市治理的一般规律和政治逻辑来讲的。它的实现还必须寻求有效的形式。有效的实现形式则受制于一定的历史条件，在不同历史时期的表现有所不同。
自治与其他政治现象一样是一个发生发展的过程，一波连着一波，起伏不一，并具有阶段性特点。1949年以来，我国城市居民自治的实现形式可以概括为三个阶段：
在中国长期历史上，城市治理主要实行政府直接管理的治理方式。近代以来，随着城市工商人口的增加，城市基层社会开始建制化，如城市坊里制等。1949年中华人民共和国建立后，城市主要人口工作和生活在企事业和行政组织单位之中，形成“单位制”社会，实行的是以“单位”为基础的治理。“国家犹如一个巨大的‘蜂巢’一样将一个个单位吸附于其中，而单位又如‘类蜂巢’将一个个社会成员吸附于其中”。(11)单位不仅是城市人口的工作机构，同时也是生活场所，包揽着人们生活的一切事务。除此之外，城市还有一些非单位人员。他们没有进入正式单位工作，甚至没有正式工作。相当多数为妇女和老年人。为了将这些居住在城市，却没有工作单位的人组织起来，国家设立了居民委员会。1954年12月国家颁布《城市居民委员会组织条例》，将城市基层居民组织名称统一规定为居民委员会，并将其定性为“群众自治性的居民组织”。1982年宪法第一百一十一条明确规定：“城市和农村居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”1989年七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国居民委员会组织法》，对居民委员会的性质和任务作了较为详细的规定。
居民委员会的设立及其对自治原则的确定，为城市居民开展自治活动提供了基本的制度基础。城市居民通过居民委员会依法办理自己的事情，满足了居民的一些内在需要，居民自治的有效实现形式得以呈现。首先是有了居民自己的组织，居民可以通过自己的组织解决一些自己的问题，培养出一定的自力性。其次是产生了一批热心于公共事务和公益事业的居民精英。这对于长期历史上城市社会缺乏公共精神是十分难得的。再次是居委会的组织形式能够适应居民开展自治活动的需要。如居民委员会的规模在一百到七百户之间，居民委员会可以下设居民小组，在15户和40户之间。他们长期居住在一起，有紧密的邻里关系，有利于形成认同感和归属感。
从总体上看，从1950年代开始萌生的居民自治及其实现形式，是当时历史条件的产物，在程度上属于低度自治，在特性上属于国家吸纳性的居民自治。首先，与单一的农村基层体制有所不同，城市长期存在着两种治理体制，主体是单位制，居民委员会体制是补充者，两者都是自上而下的纵向组织，互相交集很少。这就意味着城市主体人口很少通过居民委员会组织开展自治活动。其次，居民委员会是国家基于对城市边缘群体的组织需要建立的，尽管制度规定为居民自治组织，但其主要工作内容是配合政府工作。《城市居民委员会组织条例》规定设立居民委员会是“为了加强城市街道居民的组织和工作”，居民委员会的重要任务，是“动员居民响应政府号召并遵守法律”，还要协助政府及其派出机构开展工作。与农村居民不同，城市居民没有共同的产权基础，自治的内容十分有限。居民自治活动主要是补充政府治理之不足，并为国家体系所吸纳，其独立性较小。
在城市化进程大大加快，城市人口急剧增长的背景下，地域性的居民委员会开始发挥更大作用。1990年代初，一些城市通过居民委员会为城市居民提供社会服务。这种服务更多的是居民自我服务而非政府和“单位”服务，具有更多自治性。当然，由于居民委员会所拥有的资源十分有限，居民自我服务不能满足居民迅速增长的需要。大量的城市问题也使原有的居民委员会体制难以适应城市的需要。1990年代后期，国家民政部开始推行城市社区建设，将城市基层组织社区化。其主要内容就是将原有的居民委员会合并，建立规模较大、人口更多的社区居民委员会。社区建设实质是国家建设社区，由政府主导建设城市居民生活共同体，具有“规划性变迁”的特点。(12)
社区建设为城市居民自治提供了更多资源，自治的内容和活动更为丰富。从这方面看，社区建设为居民自治的实现创造了更有利的物质基础。但是，社区体制还未能自动创设出居民自治的有效实现形式，甚至一定程度上限制了居民自治的有效实现。首先，社区建设是国家为了迅速有效解决城市治理的紧迫问题而进行的，政府是推动者，其主要依托是行政力量而非居民力量。在社区建设中，许多地方“仿照国家系统一样，也建立所谓的‘四大班子’领导机构。”(13)其次，正是在政府强力推动下，政府的力量渗透到居民日常生活之中，大量事务由政府所办理，社区组织高度行政化。居民的自我管理、自我服务和自我教育相对萎缩，未能与政府治理同步增长。再次，社区组织的规模大大超过原有的居民委员会规模，不仅人口增多，且居住方式楼房化，人们的生活联系减少了，大量的需求依赖政府和市场供给。人们居住在社区，却缺乏对社区的认同感和归属感。居民以社区为单位开展自治活动较为困难。正因为如此，居民自治在相当程度上为社区建设、社区治理或者社区自治的话语所替代。
当然，国家推动社区建设，在制度上仍然赋予社区居民以自治权。只是这种自治权由于缺乏有效的形式而未能实现。居民自治更多的是停留在制度文本上，未能实际运转。这种居民自治可以说是建构性居民自治，即有制度而缺行为，制度未“落地”和“运转”。
中国的经济改革的重要后果是国家与社会的相对分离，一个相对自由自主的社会开始成长，并内生出居民自治的意愿，孕育着居民自治的土壤。而在新的土壤上催生出居民自治的成长则伴随着地方治理的创新过程。中国的经济改革是自下而上展开的，地方在推动经济发展中扮演着重要的主动性角色。由于大量社会需要和社会矛盾具体发生于地方和基层，随着经济社会发展，地方也在不断探索治理的新途径。尽管1990年代兴起的社区建设解决了许多紧迫问题，但是，一些地方也发现社区建设仅仅依靠政府投入并由政府直接治理是远远不够的，同时也需要作为社区建设受益者的居民的积极参与，其重要途径就是运用居民自治的制度资源，通过相应的机制催生和激活居民自治。
福建省厦门市海沧区是一个由30多年前的小村镇崛起的现代城区，来自四面八方的大量居民每天居住在崭新的小区楼房，却缺乏对生活社区的认同感和归属感，居民朝夕相处却如路人一般，公共生活和公共意识极为匮乏。这种相互陌生而冷漠的生活显然不是理想的生活状态。一些居民自发的改变这一状态，如该区的兴旺社区居民主动认养小区内的花草等。居民自发参与社区建设的行为给予社区领导以启示，就是从微小的、看得见和大家共同关心的事情着手，动员广大居民共同建设自己的家园。大量事情由居民自己来办，可以激活居民的主体和参与意识，培育其公共精神。该社区的做法得到区领导的支持，得到进一步推进和推广，并加以归纳为“微自治”。2013年，厦门市推进“共同缔造•美丽厦门”工作，兴旺社区的“微自治”得以深化扩展并逐步完备。兴旺社区因此被评为全国十大创新社区之一。
类似海沧的探索在全国也有不少。其共同的做法是：一是着眼于居民的内在需求和内在力量，居民不仅仅是政府治理的被动受益者，同时也是社会生活共同体的主动参与者。二是在社区之下的更小规模范围内建立居民理事会之类的自治组织，便于居民直接参与公共生活和社区建设。三是通过各种微观机制激活居民的内在力量，培育居民的自主参与意识，着力于让自治运转起来，让居民自治制度“落地”，并取得了良好的成效。
从我国居民自治进程的三个波段看，第一波是确立了居民自治原则并构建了基本制度；第二波是推进社区建设，将居民自治纳入到社区建设体系中；第三波是在社区之下催生和激活居民自治，让自治运转起来，寻求居民自治的有效实现形式。
从我国居民自治发展的历程看，居民自治发展时间不长，效果还不明显，特别是与迅速变化的城市发展及其城市治理的紧迫需要相比，还很不相适应。
居民自治发展不甚理想的重要原因是长期历史延续下来的政府治理居于绝对主导地位，居民自治未能得到足够的重视，城市治理缺乏牢固的基础。福建省厦门市是中国最早设立的四个特区之一，改革开放以来经济社会发展迅速，已率先进入中等收入社会，城市治理的成效显著。但是，现有的城市治理还是不能充分适应城市经济社会变动的需要，出现了不少新矛盾和新问题。特别是在2013年发生了“陈水总事件”，造成了严重的损失和后果。(14)从政府来看，陈水总的物质生活得到了相应的保障，政府应尽的责任都已尽到。但是，陈水总个人的心理问题却未能得到及时化解，由此也引发其极端行为。这一事件充分暴露出政府治理的有限性。政府治理不可能完全满足居民所有的需要并包办所有的问题。没有居民自治，没有居民日常生活的密切交往和有机联系，没有居民在日常参与中获得主体意识，建立认同感和归属感，城市治理就缺乏作为主体的居民支持。“陈水总事件”之后，厦门市很快启动“共同缔造•美丽厦门”活动，核心就是“共同”，以形成政府治理与居民参与的良性互动机制，释放自治的活力。
居民自治的生命力在于其内在价值。但其内在价值能否得到体现，还需要有效的实现形式。我国建立居民自治制度已有60多年，之所以成效不显著，就是没有随着时代的变化，根据变化了条件寻求其有效的实现形式。居民自治作为制度和行为，需要相应的条件作为支撑。一是利益相关。利益是行为的基础和动力。城市居民虽然没有农村居民那样有生产资料所有制带来的利益，但也有其他方面的利益，如由于住房和公共生活秩序产生的利益。特别是城市居民的个人利益与公共利益交集性、重叠性强，也会产生相应的利益冲突。大量国家提供的公共产品要通过居住社区进入居民日常生活之中，直接关系居民的利益。这些利益构成居民自治的动机，需要通过居民自治才能更好地满足和化解有可能产生的利益冲突。愈是利益关联度强的地方和领域，居民自治的行为动力愈强。二是地域相近。自治是个人和群体的一种自我治理行为，具有直接参与性。而参与需要在一定地域空间范围内进行才有效。城市居民区主要是生活共同体。地域相近的人们在生活方面的交往和利益的联结更为紧密，更有利于培育自治，形成对共同体的认同感和归属感。1990年代前城市居民大多居住在平房院落内，物质条件比当下较差，但自治活动更为活跃，重要原因就是居民自治单位与居住空间能够相适应。三是文化相连。文化是共同体的精神基础，也是共同体内自治行为的基础。农村村民自治的重要来源就是有长期历史形成文化传统。城市没有农村那样的文化根基，其利益来源于多元化，更需要建构文化将陌生而又冷漠的居民联结起来。四是规模适度。自治的直接参与性需要适度的组织规模加以体现。1990年代以后的居民自治进行较为困难的重要原因就是社区规模较大，一般均有数千户，上万人，居民直接参与社区居委会层面的自治行为受到约束。这正是海沧“微自治”产生的重要原因。五是便于自治。1949年后的城市基层组织主要是从便于政府管理而设立的，考虑便于群众自治的因素较少。随着城市政府治理架构设立的基本完成，基层组织主要是强化居民间的横向联系和居民与政府之间的互动，更多要从便于居民自治的角度考虑。
从我国城市治理和居民自治看，居民自治的有效实现形式应该是一个多层次多样式多类型的体系。所谓多层次，指居民自治的组织形式在多个层次展开。当下，城市居民自治的组织形式和活动范围主要在社区这一层面。社区的行政化和规模过大不利于居民自治的开展。为此，居民自治组织重心需要下沉到与居民利益更为直接紧密，且便于自治的社区居委会以下的层面。在这一过程中，社区这一层面的自治特性也需要保留。一则居民的许多利益与社区相关联。二是技术的发达可以克服居民直接参与的诸多困难。所谓多样式，指居民自治的形式表现出多样性。长期以来，我国城市居民自治的组织载体主要依托于居委会。随着经济社会发展，城市居民构成多样化，生活需要也多样化，仅仅依靠单一的自治组织已无法满足居民自治的需要，因此需要培育多样化的居民自治组织形式。所谓多类型，指居民自治的类型呈多样化。我国居民自治长期以来主要是配合政府治理展开的，这一传统仍然要保留和延续。但是，随着城市居民需求的多样化和居民自主性的增强，仅仅是配合政府治理的居民自治远远不够，根据居民内在需要而产生的自治将愈来愈多。如基于居民内在文化生活需要形成的文化活动类自治，基于居民内在的自我实现需要形成的公益活动类自治，基于居民内在美好环境需要的环境活动类自治等。
由于长期历史上形成的城市治理格局的影响，我国居民自治发展还很不充分，特别需要培育，也特别需要根据城市治理的需要，培育多层次多样式多类型的居民自治有效实现形式。在这一过程中，需要注重以下三个方面：一是促进居民自治与政府治理的良性互动。强有力的政府治理是城市治理的主导力量，也是居民自治的重要动力。政府治理需要改变以往包揽所有事务的做法，能够交由居民自治办理的事务尽可能交由居民自治办理，积极培育各种类型的居民自治组织，并加以引导。随着多样化的自治组织的产生，特别是自治组织的自主性的增强，也要强化居民自治与政府治理的适应和衔接。为此，需要厘清城市治理主体的功能，从主体功能的角度界定不同主体的主要功能。大量政务主要应该由政府及其派出机构承担，将社区从沉重的政务中解放出来。社区的主要功能是服务，既包括政府的公共服务，也包括居民的自我服务，通过社区服务将政府治理与居民自治衔接起来，形成服务型社区。社区内的事务主要通过各种自治组织加以办理，社区以下的自治组织是完整性的、不具有行政功能的自治组织。二是推动居民自治与法治社会的配合和衔接。法治化是我国城市治理的总体要求和趋势。多层次多样式多类型的居民自治有效实现形式的培育需要法治加以保障，并纳入到能够体现所有人意志的法治轨道。同时，城市居民自治的重要目的是构建法治社会，将法治体现在日常生活之中。我国城市发展充满活力，但城市发展的治理需要的公共规则和公共意识却相当欠缺，公共交往中行为边界极不清晰，建设法治社会的任务相当艰巨。而居民自治在其中扮演着重要角色，特别是随着居民自主性的增强，要强化居民的自律性。居民自治中的自律要素为法治社会的建构奠定牢固的基础。三是强化居民自治中的协商民主方式。自治意味平等的主体共同参与与自己相关的公共事务。传统居民自治是政府主导下的，更多的是基于政府治理需要，方法主要是自上而下的传达、贯彻、动员、落实，居民自治的自主性较强。要充分实现居民自治，主要依靠居民间平等的交流、沟通、讨论、妥协等协商民主方式，最后达成共同一致，共同处理自己的事务。也正是通过经常性的协商活动，使居民感受到作为主体的存在，形成公共精神。
注释：
①②《马克思恩格斯选集》第1卷，中共中央马克思列宁恩格斯斯大林著作编译局编译，人民出版社1995年第2版，第104页。
③[美]斯塔夫里阿诺斯：《全球通史》，吴象婴、梁赤民译，上海社会科学出版社1988年版，第464页。
④[美]汤普逊：《中世纪经济社会史》(下)，耿淡如译，商务印书馆1963年版，第426页。
⑤黑格尔：《历史哲学》，王造时译，生活•读书•新知三联书店1956年版，第135页。
⑥[德]马克斯•韦伯：《韦伯作品集》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第48、146页。
⑦《马克思恩格斯全集》第46卷(上)，中共中央马克思列宁恩格斯斯大林著作编译局编译，人民出版社1979年版，第480页。
⑧⑩[美]塞缪尔•P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，生活•读书•新知三联书店1989年版，第66、68页。
⑨[英]戴维•米勒、韦农•波格丹诺编：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来译，中国政法大学出版社1992年版，第693-694页。
(11)(12)徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，《华中师范大学学报》(社会科学版)2001年第3期。
(13)徐勇：《“绿色崛起”与“都市突破”——中国城市社区自治与农村村民自治比较》，《学习与探索》2002年第4期。
(14)2013年6月7日下午6时22分，发生在厦门BRT快1线途经金山站往南500米处发生的公交车起火事故。事故造成47人死亡、34人受伤的严重后果。纵火者是厦门市民陈水总。
【参考文献】
[1]徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中国广播电视出版社1992年版。
[2]陈文：《社区业主自治研究——基层群众自治制度建设的理论分析》，中国社会出版社2011年版。
[3]徐勇、陈伟东：《中国城市社区自治》，武汉出版社2002年版。
[4]刘伟红：《社区治理——基层组织运行机制研究》，上海大学出版社2010年版。
[5]余冰：《街坊变迁——城市社区组织的国家性与社会性》，人民出版社2012年版。
[6]燕继荣：《中国的社会自治》，俞可平编：《中国治理评论》，中央编译出版社2012年版，第79-107页。
