我国从1996年以来实行的食盐专营体制保障了碘缺乏病防治的阶段性目标，确保了食盐供应安全和价格稳定。专营体制也产生了诸多与市场经济不相适应的问题，政企不分、垄断经营、产销分离、区域封闭等，食盐产销企业也由此长期机制僵化、创新不足、缺乏活力。十八届三中全会《决定》明确指出要“进一步破除各种形式的行政垄断”，推进以“取消专营、政企分开”为核心的食盐市场化改革已势在必行。为确保改革后食盐市场稳定和行业良性发展，需系统设计改革方案，统筹安排改革任务，既要解决好当前的突出问题，也要防范改革中可能出现的风险。为此，一是要分步骤分阶段推进改革；二是要尽快构建起严格的市场化监管体系；三是要鼓励和引导行业重组整合，形成几家全国经营的大型食盐企业。其中，行业重组整合应成为改革的基础。
食盐市场化改革需考虑当前的行业结构特点
我国是盐业大国，产能近亿吨，盐行业长期处于供大于求的局面。全国现有298家制盐企业，其中99家为食盐定点生产企业，仅定点企业制盐能力就高达4000多万吨，2013年行业开工率不到70%。食盐消费量长期稳定，工业盐用量增长缓慢，如果没有更趋严格的开采政策，盐业产能严重过剩的局面会长期存在。
我国盐业大而不强，制盐和食盐经营企业均存在“多小散乱”的问题，缺少品牌型大企业。全国制盐企业年均产量不到30万吨，企业间恶性竞争，价格低迷，全行业处于亏损状态，仅食盐定点生产企业有盈利。食盐销售专营以县级为单位，全国共有2222家批发主体，年均销量仅有4000多吨。中国盐业总公司是行业内最大的企业，食盐市场占有率也仅在16%左右。
专营体制下，食盐市场省际分割、县际分割，全国未形成一个统一大市场。目前已有一些省（市）实现了全部或部分省内垂直，即由省级盐业公司集中省内资产，各市县以分子公司形式进行区域专营。省际之间仅有中国盐业总公司实现了部分区域的跨省经营。
预防“多小散乱”行业结构下市场化改革的潜在风险
当前我国盐行业“多小散乱”的市场结构，会给市场化改革带来一些潜在风险。
第一，食盐安全将成为改革后的一个重大挑战。过去依靠专营壁垒和以企业为主的“私盐”稽查制度，将大量工业盐、土盐、硝盐和废渣盐挡在食盐体系之外，一旦市场放开，在价差利诱下，这些“私盐”很可能会大量混入到食盐市场。即便实行许可经营，如没有严格的监管和执法配合，也很难将“私盐”拒之门外。“多小散乱”的行业结构无疑将提高监管难度和监管成本，考虑到盐业监管体系和监管能力的建设需要较长时间，特别是部分地方政府治理能力较弱导致市场监管空白，食盐的安全风险将成为重大挑战。
第二，碘盐普及率可能会出现较大幅度下降。一是由于普通盐成本显著低于碘盐，在盐行业整体产能过剩、产销主体众多的情况下，普通盐必然会冲击价格较高的碘盐；二是消费者对碘盐认知还不成熟，尤其是在“碘盐导致甲状腺疾病”的不科学舆论误导下，消费者会过多选择普通盐；三是边远和农村地区等碘缺乏病重点防控区域可能成为合格碘盐空白区。
第三，国内盐产业将受到国外大企业的冲击。盐是基础性资源，关系国计民生，也是基础化工原料。国际上，主要盐资源被几家大企业所控制，德国K＋S控制了北美、南美和欧洲的盐业，印度塔塔集团和日本三友控制了印度盐业，力拓、日本三菱、三井等控制了澳洲及墨西哥盐业。与这些企业相比，我国盐企业处于绝对弱势：一是企业小而散，没有形成合力；二是制盐成本高，国外海盐、湖盐每吨3—5美元，国内井矿盐每吨30美元。过去我国依靠专营壁垒把这些企业及盐产品挡在门外。取消专营后，这些企业将会很快进入并占领市场，冲击国内盐产业。
第四，食盐批发企业可能会出现大面积亏损和破产。专营体制下的食盐批发企业基本都是国有独资企业，历史包袱重、人员负担多、经营成本高、流通效率低。市场放开后，这些企业将出现大面积亏损和破产，绝大部分会面临淘汰。将给各级政府带来数万人的职工安置和企业转型等压力。
建议以行业重组为基础推进食盐市场化改革
我国是一个严重的碘缺乏国家，食盐被赋予了防止碘缺乏病的特殊功能，食盐加碘将是我国一项长期国策。防止改革中的潜在重大风险，关键是要解决行业“多小散乱”的问题和出台配套政策。建议在推进食盐市场化改革过程中，以行业重组整合为基础，形成若干家具有较大市场占有率的品牌企业，稳定市场供给，降低监管难度，同时配套建立基础碘盐的“托底”政策和碘盐监管的质量追溯体系。
1．鼓励和引导食盐产销企业重组整合，形成多家全国经营、产销一体的大型食盐企业。这是食盐市场化改革的基础。欧美日等主要国家和地区的食盐市场基本都由几家大企业控制，如美国6家、日本4家。取消专营后，行业重组整合既有必要，也有条件。地方政府普遍认为，取消专营后，现有的食盐经营主体将成为地方负担，亟须推进企业改革。行业重组宜采取市场化方式，形式可以多样：一是央企与地方产销企业间联合；二是地方产销企业间联合；三是大型制盐企业产销联合。中央与地方政府重点是加强政策引导和支持，鼓励各地盐企采取无偿划转、出资入股、联合重组等方式实现跨地区和跨所有制的整合。
2．建立基础碘盐保障制度，作为稳定碘盐普及率的“托底”政策。一是确定基础碘盐品种，实行政府指导价；二是建立国家和地方基础碘盐储备体系；三是落实边远贫困地区碘盐供应补贴政策；四是边远及碘盐重点防控地区市场可缓一步放开。
3．执行严格的监管制度，核心是建立从生产到销售的质量追溯体系。要让严格的市场化监管体系得以有效落实，一是要以行业重组为基础，提高行业集中度；二是要利用信息化手段，建立起从生产源头到终端销售的全过程质量追溯体系。
4．配套出台《食盐企业准入标准》。准入标准用于保障食盐安全而不是阻碍竞争，只要满足准入标准就可以获得进入市场资格。准入标准要以产销规模、技术装备水平、环境条件控制、质量安全保障、储备经营能力等为指标。建议对销区市场超过几个省、食盐产量超过一定规模的企业许可全国经营，达不到标准的设定期限，逐步淘汰。这样做可以推动食盐产销企业加快市场化重组步伐。
