日本是“协调型”政企关系，即政府与企业形成了伙伴式的协作关系，政府为企业服务，企业也积极配合政府实现政策目标，这种关系为促进日本经济的高速发展和转型起到了巨大作用，同时也随着日本经济发展阶段的变化而变化。
本文从日本政企关系的基本特点、“协调型”政企关系的组织和机制以及与美国政企关系比较等方面入手，研究日本产业发展过程中的政企关系。日本“协调型”政企关系的好处在于，政府能够快速了解企业需求，从而能够做到积极促进企业技术进步，政府和企业间信息共享，政策能够得到有效贯彻等。与此同时，也存在保守化、不利于企业创新等的弊端。尽管如此，日本“协调型”政企关系有其独到之处，对日本20世纪经济的高速发展和成功转型起到了巨大作用。当前，中国迫切需要理顺政企关系，在简政放权为企业松绑的同时，应依法行政，加强政企合作关系，在这些方面，日本的经验对中国具有借鉴意义。
概括起来，政企关系的典型模式有两种：一是重视市场合理性及效率性的“市场型”模式，其代表例子为美国；二是重视政府计划的合理性及效率性的“协调型”模式，其代表例子为日本。
在20世纪70年代，研究结论得出日本是“协调型”政企关系。最早的著名“日本株式会社”论，即认为日本的政企关系亲密如一体，形象地将“通产省=社长，企业=事业部、课、支所”来描述说明日本政府与企业的关系。1972年美国商务部提出新的“日本株式会社”论，认为日本政府在经济活动中发挥重要协调作用，并强调日本竞争力的强大源泉来自这种与美国截然不同的特殊的政企关系。此后，日本学者又进一步将“协调型”政企关系（日语称官民协调）的理论深化和明确。
日本“协调型”政企关系的主要特点是：首先，政府和企业是伙伴式的协作关系。政府与企业共同协商制定经济和社会目标，并共同努力完成。换句话说，日本经济的运行是通过政府与产业界相互力量均衡和依存的作用，来实现预先协商的目标；其次，政府和企业的协作关系被法律化、制度化和组织化；第三，政府和企业的协作关系以市场机制为前提和基础。日本政府行政干预较少，通过依法制定规划，及组织协调和整合经济活动中的各构成单位的活动，来实现对企业的指导作用。“行政指导”是“协调型”政企关系的具体表现。所谓行政指导就是行政机关在其职权、职责范围内，基于法律或政策要求，采取指导、劝告、建议、协商、发布信息、制定指南等非强制性手段，谋求被指导人的同意或协作，实现一定行政目的的行为。1993年日本《行政程序法》特别对“行政指导”加以法律规范。因此，日本的政企关系是建立在法律和市场基础之上的。
“协调型”政企关系的好处在于：（1）政府可以快速了解企业需求，有的放矢。如对新兴产业发展前景、新技术等政府通过审议会等各种正式、非正式渠道征求企业意见，并达成共识。（2）促进技术进步。如20世纪80年代前期，日本政府通过NTT（政府投资企业）向民间企业转移、扩散相关技术，从而快速提升了日本企业的整体技术水平。（3）政府和企业信息共享。（4）政策得到有效贯彻。政府在政策制定前期、政策执行中以及政策落实评估后的结果，均与企业进行沟通。（5）通过协调企业间关系引导市场从“过度竞争”向“有序竞争”转变。
但是，随着全球经济一体化等外部环境的变化，也暴露出弊端：（1）保守化。过分重视大企业，忽视创业者，不利于创新；（2）影响市场效率。政府介入竞争过程的行为有可能导致生产效率低下、竞争环境不公平；（3）国际摩擦深刻化。政府实施产业保护政策或以发展产业为核心的政策容易导致国际摩擦；（4）出现伴随产业社会发展而产生的诸多问题。如过度强调企业优先发展而损害消费者利益、环境等问题。
对此，日本政府在改善“协调型”政企关系中也作出了积极努力：（1）政府尽可能利用市场和企业的自律行为进行调节；（2）增加行政的透明度。如规范行政手续和公开行政信息等；（3）提高“行政指导”的法制化程度。尽可能减少行政指导过程中自由裁量带来的人为主观化行为；（4）让国民参与行政决策过程，以维护消费者和投资者等诸方利益。
二战前，日本的政企关系表现为，政府在国家资本主义发展中起绝对主导作用。但是，随着经济发展和外部经济环境的巨大变化，战后日本形成了“协调型”政企关系，并且逐步从重视计划的“协调型”政企关系向重视市场的“协调型”政企关系转变。两者的重大区别在于：前者是政府掌握着丰富资源，政府的规划和财政投融资等政策手段对企业的经济活动影响很大；而后者是经济行为完全依靠市场，政府主要通过提供信息、指导性建议等间接影响企业。就此一点，需要中国学者和政府格外注意。战后，日本政企关系的发展经历了以下几个阶段：
1.重视计划的“协调型”政企关系的形成期（1945年-1954年）
日本政府为了加快战后经济的恢复和独立，建立了以市场价格机制为核心、国家适度干预为特征的经济管理体制，政府通过建立产业政策实施体系和政企关系的协调机制，与企业之间形成了长期稳定的协作关系。
产业政策实施体系的具体内容包括：首先，政府制定“产业合理化计划”，设立政策性金融机构，通过政策诱导方式，如“财政投融资”（注：财政投融资制度是日本政府干预经济的独特手段，其资金来源于邮政储蓄、养老金等各类公共基金，日本政府将这些资金统一管理起来，通过政策性金融机构以优惠的条件贷放给重点扶持企业。日本主要的政策性金融机构成立于战后复兴期。）、税收（租税特别措施）、外汇管制、进口贸易限制等政策手段，使得“产业合理化计划”得以实施。其次，政府对金融业实施管制。在发挥政策性金融机构向重点产业融资及引导商业金融机构贷款投向作用的同时，大藏省（现财务省）和日本银行通过间接或直接的政策手段，对民间金融机构行为实施调控，为实现扶持重点产业发展和稳定宏观经济政策服务。第三，调整竞争政策。一方面通过解散财阀、颁布禁止垄断法建立市场经济体制，另一方面通过禁止垄断法的修改，放松对垄断行为的限制，为大企业集团重组创造条件。
2.重视计划的“协调型”政企关系的成熟期（1955-1974年）
该时期为日本经济追赶期。在追赶前期（1955-1965年），日本政府以调整经济结构、提高人民生活水平为主要目标。政府通过制定长期产业发展规划（注：1963年由产业调查会制定了日本第一个长期产业规划，成为该时期产业政策的指导方针。），引导日本向汽车、石油化工、机械等新兴产业发展。为了提高日本国际竞争力，一方面通过保护性政策扶持没有竞争力的产业发展，另一方面利用激励性政策诱导企业调整产业结构。而到了追赶后期（1966-1974年），政府的作用侧重于纠正高速经济增长带来的公害及城乡发展不均衡等社会问题。
3.向重视市场的“协调型”政企关系转型时期（1975-1999年）
直到20世纪80年代中期，日本政府对市场的干预依然很重。石油危机后，政府的主要作用是支持企业研究开发节能降耗技术和推进产业结构升级。但是，进入泡沫经济时期后（1985-1999年），由于受日元升值、对外经济摩擦加剧以及自由资本主义国家管制放松和小政府思想的影响，日本开始推行围绕国有企业民营化为核心的行政改革。这一时期，调整经济结构、减少对市场的干预、建立高度透明公正的市场则成为政府的核心目标。
4.重视市场的“协调型”政企关系的调整期（2000年至今）
在全球一体化和日本经济长期低迷、国家竞争力衰退的背景下，日本政府开始反思因过度依靠市场作用而造成的失业、社会保障以及消费疲软等严重问题，从而决定再次强化政府的计划作用。如2010年日本政府发布的《新增长战略报告》，对未来10年日本经济社会发展和结构调整的目标、重要领域及其政策做出了全面规划，日本政府在立足为企业创造良好国内外市场环境和创新环境的同时，重新实施防止企业技术外溢、推广日本技术标准等保护政策，并通过补助金等激励性政策加大对战略性产业的扶持力度。然而，安倍政权则尝试大胆改革，实施三支箭（扩张性的货币政策、弹性的财政政策和“日本再兴战略”），其中“日本再兴战略”这只箭的核心目标是激发企业活力，试图通过降低法人税、对外开放市场等，提高日本企业创业和创新活力，实现日本的可持续发展。
我们可以看出，在战后日本经济社会的整个发展过程中，“协调型”政企关系对日本经济的发展起到了很大作用。特别值得注意的是，日本政府与企业的协作关系即便随着各时期内外部环境的变化而有所调整，但从根本上却始终未发生质的变化。
（三）需要深入认识日本政府在产业发展中的作用
首先，日本政府对不同的产业发挥不同程度的作用。日本政府仅对其关注的产业介入，很多产业主要依靠市场和企业自律；其次，政府在产业发展的不同阶段所起的作用不同。产业政策在产业发展初期和衰退期起的作用大，对成熟期则起的作用小； 第三，政府对同一发展阶段的相同产业的作用（介入程度）程度亦不同。日本政府根据行业自身的组织能力和协调能力来决定介入的程度，若行业自身能力强，政府作用（或介入）则小，反之政府作用（介入）则大。如日本政府在20世纪60年代，对市场能力较强的电力产业，采取制定《电气事业法》来限制政府介入市场的方式，而对市场能力较弱的石油产业，则采取通过《石油业法》强化政府介入的方式；第四，对同一产业实施不同的产业政策措施所带来的效果也不同。如对石油化学工业，日本政府在实施促进合理化、大型化投资来增强国际竞争力的措施上取得了成功，而在实施依靠企业的集约化抑制竞争的措施上则遭到了失败。
另外，日本的产业政策主要以激励性政策为主，限制性政策很少。政府在企业困难时期，如削减成本、技术升级等调整时期，给予扶持政策；日本的产业政策一般不限制市场准入，主要以控制产业发展速度为主。在日本只有石油产业是真正使用行政审批手段进行市场准入管理的行业。
（一）法治化
日本“协调型”政企关系是建立在完善的法律体制基础上。日本通过相关法律，从组织、行为、程序及责任等多方面，对政府部门之间、政府部门与产业界（企业）之间以及其他部门与产业界（企业）间的法律关系进行了严格规定，从而规范了日本公务员的行政活动。《国家行政组织法》是日本关于政府各个部门职权范围的基本法律，涉及关于政策制订、执行及其评估的管理权限的规定。各个《事业法》属于行业法，它对相关产业所涉及的政企关系进行了明确的法律规定，它在二战前便存在。总之，日本在职权的法定框架下，形成了各利益体之间的博弈均衡机制。
（二）组织化
日本政企关系经过长期的探索和发展，已经形成了独特的组织机制和体系。首先，政治家、政府（官僚）、企业三者间形成了“铁三角”关系。即政治家议员利用大臣人事权和法案通过权等对政府官僚施加压力，政府官僚运用管制权限控制企业，企业利用政治现金和选票控制政治家议员的选举，这种关系既实现了三方制衡，又增进了相互间的紧密合作。另外，政治家、官僚与民间大企业的经营者，往往是校友，因而更加巩固了政企合作的基础，而这一基础又通过各种制度被不断巩固。
其次，政府部门内部分工明确。日本政府部门内部按照分工属性可划分为专业部门（日语称为“原局”）和综合部门（日语称为“调整局”）两类。专业部门按产业类别纵向分割，其管辖领域和管理职能清晰，专业部门负责与企业（或产业界）直接接触，企业可以直接与所管辖部门交涉。各部门均设立协调内部纵向关系和外部横向关系的综合部门。如内阁官房长官、各省厅的大臣官房长官等部门，是部门中最具实权的综合协调管理部门，集中了部门的人才物权，负责预算。这种官僚组织体制不仅能够促进政府横向部门间的紧密合作，还有利于建立长期稳定的政企协作关系。另外，为了发挥内阁总理大臣领导力作用，加强顶层设计，2001年桥本内阁设立了“经济财政咨问会议”，由内阁总理大臣担任议长，内阁官房长官、经济财政政策担当大臣、总务大臣、财务大臣、经济产业大臣、日本银行总裁以及民间学者等11人组成，负责制定日本战略性大方针和基本框架，从而打破了部门讨论政策的垄断性和部门间权力的阻隔。
第三，建立专门的协调机制。审议会、各类正式或非正式研究会、恳谈会以及行业组织等均是日本政府与企业沟通的重要桥梁。日本政府通过这种协调机制，实现与产业界的沟通，完成共同确立的经济社会目标。
审议会是政企交流、协商政策的最高平台。审议会是一种民主议会制度，它是依法设立的依附于国家（政府）或地方自治体等行政部门的一种行政咨询机构，负责调查并讨论政府提出的政策和立法提案。审议会多以审议会、委员会、调查会等名称出现。
行业组织是协调政府与企业及产业间和产业内企业间关系的重要部门。行业协会作为产业发展、调整与升级、培育战略新兴产业和实现社会有效治理的政策实施平台。日本每个行业组织都有对应的政府管理部门，重要的行业组织与政府有直接关系（政府出资或派遣人员），政府部门与管辖的行业组织之间形成了长期协作的关系。行业组织通过参与重大政策决策、提供信息发布行业报告、组织共性技术研发、制定行业技术标准、参与国际贸易争端解决、向中小企业提供咨询服务以及协助政府对企业进行“行政指导”等活动发挥政府与企业间的协调作用。
此外，经团联、日经联、日本商工会议所等综合性行业组织也是企业影响产业政策的重要渠道。特别是经团联被称为“民僚”，经团联的最高领袖会长可以直接与日本首相对话，审议会的委员通常也从经团联的各个委员中选出，经团联通过委员了解审议会审议状况及政府思想，企业通过加入委员会来参与或影响日本经济和产业发展的重大决策。经团联在建立和改善日本经济政策、经济行政、经济法规，以及协助政府顺利实施法规、政策上起到了中间组织的重要协调作用。
更值得注意的是，日本的产业组织以大企业集团为特征，已形成横向联合的大企业集团，纵向联合的垂直一体化的大企业集团，并形成纵横交错的企业集团网络，这种有机结合的网络组织形态也便于建立协调的政企关系。
（三）政策性金融机构是政策落实的保障
日本政策开发银行是日本落实产业政策最重要的政策性金融机构之一。1951年设立以来，作为综合政策金融机构，不仅在落实产业开发政策，还在落实地域的振兴、环境能源对策以及中小企业政策和国民福祉等广大领域发挥重要作用。
（四）政府尊重企业的自主性
协调的政企关系的首要条件是尊重企业的自主性。日本企业在政策制定和实施过程中具有自主性。如政府在推动日本石油公司与宝田石油（1921年）、小仓石油（1941年）合并时，日本石油公司的经营者桥本社长（原通产省次官）发挥了领导力的作用，他虽然支持政府打造大型国产石油公司的计划，但始终坚持优先考虑企业自身利益的原则，经过与政府反复协商、修订合并计划，最终实现了双方的共同意愿。
另外，日本企业能够参与政策制定，这也与决策过程实施“禀议制”有关。日本的政策建议多数自下而上提出，因此，政府在政策形成前后（议程、议案、决策、执行、评估五个政策决策阶段）习惯于听取各方人员意见，特别是重视听取利益相关方产业界的意见。其目的在于深入了解产业实际情况及存在的问题，并在相互交流和沟通中让企业理解其政策制定的目的和内容，以便今后政策顺利贯彻落实。
日本政府介入市场的不同意义
（一）与美国不同
日本政府市场介入的目的、手段、范围以及介入程度与美国相比亦不同（参考表1）。日本市场介入的目的是为了实现经济性目标，实现产业追赶和经济安全；而美国大部分情况是为了实现社会目标或政治目标，以解决就业和保证国家安全为主。日本的市场介入的手段采取制定长期产业规划等，利用“市场顺应型”（指符合市场发展规律的介入方式。）方法；而美国采取“市场无视型”。日本介入市场的范围广，特别在市场不完善（注：市场不完善表现在资本市场的缺陷、过度竞争、地域资源的不均衡分配、产业的无秩序状态、生产的非效率、资源分配不当以及与产业结构相关的问题。）和产业追赶领域；而美国积极介入的领域仅限于国家安全保障、反托拉斯管制及保护衰退产业上。在市场介入程度上，日本显然高于美国，美国更相信市场的自我修缮能力。造成日美间政府介入市场的这种差异，可能与两国所处发展阶段的地位不同有关，日本过去是追赶型国家，可以有计划地“利用市场”，而美国则只能在探索中发挥市场作用。但笔者认为，两国市场介入的区别，随着全球一体化的深入，会有所改变或趋同。
（二）企业国有化不是日本政府介入市场的主要手段
在产业发展中，日本政府通过经济性介入、行政性介入和财政性介入三种方式与企业建立经济关系。行政性介入和财政性介入是主要介入方式。经济性介入是指通过企业国有化或投资而直接参与企业经营，即所谓国有化或国家管理；行政性介入是指管制、许可认可、行政指导，为了形成高度公平透明的自由市场，还包括通过政府制定市场规则、取缔不公正交易、保护投资者和消费者等；财政性介入是指各种财政支出、税制等，包括财政投融资行为。前一种属于直接介入方式，后两种属于间接介入方式。这三种介入方式均建立在法律基础之上（参照表2）。
日本战后为适应经济发展各阶段的要求，设立了不同形态和目的的国有企业，国有企业一旦完成时代的作用，就被整理、合并、改制。因此，政府介入始终是以私营企业为主体的领域，包括公共事业在内，政府主要通过行政性介入和财政性介入方式解决各个领域市场失灵的问题。
从日本法律演变的过程中，也可以看到政府在不断完善法律的同时，也逐渐放松对企业的干预及干预合理化。
日本经验告诉我们，行政性介入同样可以达到政府高度干预的目的。如日本石油产业是政府介入最深的产业之一，然而在石油产业发展过程中，政府并没有利用国有企业或国有化手段，但这并不意味着政府对该产业干预小，日本政府通过制定《石油业法》，通过规定许可制、价格管制以及生产、销售、进口计划等具体措施和行政指导等间接办法介入企业活动。
但是，不论在任何经济发展阶段，政府采取的任何介入方式，不是对市场的彻底否定，而是以资源有效配置为前提，形成政府和市场的互补或替代关系。
