司法作为法治国家的一项重要的国家功能，主要通过将法律适用于具体案件来实现。司法机关通过诉讼机制解决社会各种纠纷，安定社会秩序，实现法律的各项目的与价值，使人们不必将精力耗费在各种紊乱甚至冲突激烈的社会关系之中，获得安全和秩序。
为此，人们期待司法扮演好在国家和社会治理中的角色。显然，这不是仅仅动动唇舌就可以实现的。事实上，除了司法机关自有其定力之外，还要靠外部良好的制度设计和司法环境，才能使司法肩负的国家功能得到充分发挥。一般规律是，良好的制度设计，可以使司法机关做到唯法律的马首是瞻，达到司法良性运作的结果；倘若制度设计不良，要想使司法机关成为法律的忠实履行者，无异于缘木求鱼。基于这一认识，司法机关人财物省级统一管理的司法改革措施就成为现阶段的一项必然选择。
司法机关人财物管理体制改革的背景
在我国，人民法院依法独立行使审判权，人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，是一项明确的宪法原则。这一原则突出了司法机关不同于立法、行政机关的权力属性。不仅如此，立足于司法规律，宪法还规定人民法院上下级之间为监督关系而非领导关系，人民检察院上下级之间为领导关系。不过，我国司法体制一直未能将司法机关与地方权力隔离开来，不仅检察机关实际运作的司法体制是双重领导体制（下级检察机关受上级检察机关领导之外，同时受地方党委的领导），审判机关也实际上未能摆脱双重领导体制，不但法院上下级之间实际形成了领导关系，而且人事权、财政权受地方实权部门的节制。长期以来，人事权、财政权受制于地方实权部门，使司法权几乎由国家事权几乎演变成地方事权，形成司法地方化现象，妨害了国家法律的正确、统一实施。为此，司法人员啧有烦言，普遍期盼司法体制改革触及司法权运作中长期存在的这一症结问题，使司法机关获得不受制于地方的人事权和财政权，从而为司法摆脱地方主义创造条件。
法学学者注意及此，研究探讨司法摆脱地方主义的途径，形成的基本共识是：司法为国家事权而非地方事权，法官为头顶国徽之国家官员，检察官在法庭之上称“国家公诉人”，均非地方官员。因此，法官、检察官宜由全国人民代表大会常务委员会统一选任，并且使司法机关的人事权、财政权获得超越地方控制的自主性，使宪法确定的司法机关依法独立行使职权的原则能够得到落实。
司法改革中，司法机关人财物由中央统一节制的主张，面临的问题是，兹事体大，遽然实行中央统一管理法官、检察官，技术上如何实现，尚无成熟而具体可行的方案。而且，全国法官、检察官多达几十万人，集中为中央机构管理，则应当怎么管，素来缺乏经验，贸然行之，难免出现差池甚至形成窒碍难行的局面。但是，鉴于完善司法良性运作的外部环境的重要性，消除地方对于司法不当干预的机会势在必行，因此党的十八届三中全会确定了省以下法院检察院人财物统一管理的方案。这一方案为司法摆脱地方主义迈出了重要一步，不过，这一改革只是司法体制的近景改革措施，未来的司法体制改革还需要迈向司法机关人财物由中央机构统一管理的前景，迈好这一步显然具有深远的意义和影响。
省以下法院检察院人财物统一管理要注意的问题
司法机关人财物省级统管，目前已经有明确的改革方向，但具体细节的勾勒还需要进一步探讨。有一些改革方案可以做不同设计，存在多个选项，如何科学设定司法机关人财物管理制度，是改革是否彻底以及改革是否可以很好达成预定目标的前提和关键。所有的问题，都指向同一个问题：统管，该怎么管？笔者认为，司法机关人财物省级统管涉及以下几个重要问题：
司法机关的人事权省级统管与现行司法人员任免制度的协调关系。地方各级司法机关的人事权归“省级”行使，这里的“省级”究竟何所指？如果由省级法院、检察院行使，那么人事权中哪些事项由省级法院、检察院行使？是否为法官、检察官的遴选、推荐权以及人事管理权？当前，这些问题都有一定的模糊性。在宪法和相关法律未能同步修正的情况下，还须依照宪法和法律规定的任免权限和程序办理，那么，人事权归属于“省级”是否因法定任免制度而被化解；现有的任免制度是否会将法官、检察官锁定在地方？这些问题亟须进一步探讨。
我国《宪法》第101条第2款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”《法官法》第11条第3款规定：“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。”《检察官法》第12条第3款规定：“地方各级人民检察院检察长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由本院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。”
按照上述法律规定，司法人员的任免权主要是地方人民代表大会的权限，如果《宪法》《法官法》《检察官法》相关规定不根据司法体制改革规划进行相应的修改，未来地方各级司法机关的法官、检察官的任免权仍然属于法院、检察院同级人民代表大会及其常委会，那么地方各级司法机关的人事权中的人事任免就并没有随着司法体制改革而调整为省级机关掌控，仍然归属于各级地方。如此一来，所谓“人事权”归属省级统管，省级机关对于省级以下各级法院、检察院的人事权只限于遴选推荐权、日常管理权和行政职务以及党团职务的任免权，并不拥有法院院长、检察院检察长和审判委员会委员、检察委员会委员、法官、检察官等司法职务的任免权。这意味着省级以下法院、检察院及其法官、检察官仍然未能摆脱地方控制。要使省级机关拥有司法职务的任免权，就需要将《宪法》《法官法》《检察官法》关于司法人员任免权调整为省级人民代表大会及其常务委员会行使。
笔者建议，地方各级人民法院院长均由省级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由省级人民法院院长提请省级人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民检察院检察长均由省级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由省级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。
此外，我国《宪法》第128条规定：“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”。同样，该法第132条规定：“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关负责”。如果省级地方各级人民法院和地方各级人民检察院仍然由省级以下各级人民代表大会产生并对其负责，存在同样的疑虑。笔者认为，应当将地方各级司法机关的产生改为省级人民代表大会，省级以下司法机关每年向司法辖区所在的人民代表大会提交工作报告并提交省级人民代表大会备案，省级以下地方人民代表大会对于法院和检察院工作报告评议而不表决，评议意见回馈提交报告的法院、检察院用于改进司法工作；省级以下地方人民代表大会对于法院和检察院工作不满，可以将意见提交省级人民代表大会对工作报告进行审议表决。
司法机关人财物省级统管与司法行政机关的功能。司法机关的人财物的管理，在性质上属于司法行政事务，可否由司法行政机关发挥相应的作用，这一问题没有得到充分讨论。在进行具体制度设计的时候，司法行政机关在司法机关的人财物管理中可能发挥的角色作用显然被忽视了。
对于司法机关来说，司法行政权有内外两个层面：一是外部的司法行政权，由专门的司法行政机关掌握；二是内部的司法行政权，由内部的司法行政部门行使。司法机关的人财物管理，涉及一个重要问题：是司法机关的人财物管理全部归属于省级司法机关，还是包含省级党政部门？从现有的改革动态看，司法机关的人事权和财政权不可能由省级司法机关垄断性掌控，省委组织部门、省级财政部门在人事和财政方面将继续发挥举足轻重的决定性作用。但是，在当前司法体制改革的设计当中，省级司法行政部门显然没有被纳入视野。
笔者认为，司法机关和司法行政机关应当如何进行权力配置，是一个需要认真思考的问题。外部司法行政事务的范围，一些国家的做法不尽一致，法国的司法部负责法院系统的行政组织、人事调动、活动经费等事务，我国司法行政机关早期也曾有此功能，如1954年《人民法院组织法》第34、35、40条规定：法院的助理审判员由上级司法行政机关任免，最高人民法院的助理审判员由司法部任免；人民陪审员的名额、任期和产生办法由司法部制定；各级人民法院的人员编制和办公机构由司法部另行规定。但是，现在司法行政机关名为“司法行政”，并无承担和介入司法机关行政组织、人事调动、活动经费等事务的机会，只负责司法考试的组织和司法资格的审核、授予工作。
我国当前的司法改革，未将司法机关作统合思考是一大遗憾。党的十八届三中全会确定的人财物省级统管，没有将司法行政机关可以发挥的作用计算在内。另外，还有法院、检察院大量设立的教育培训事务也属于司法行政事务，这些机构是否应划归司法行政机关也没有得到讨论。未来的司法官初任的二年培训应当由谁承担，也没有成为一项议题。
笔者认为，在当前的司法体制改革中，司法机关可以将自身的司法行政事务削减，如将司法警察交由司法行政机关统一调配并实行换岗制度，司法警察配置在司法行政机关时听从司法机关指挥并由司法机关考核。还有，筹建办公大楼之类，改由司法机关提出，司法行政机关负责筹建。还有法院、检察院大量设立的教育、培训机构，因它们负担的事务也属于司法行政事务，应划归司法行政机关为宜。未来的司法官初任的两年培训也应当由司法行政机关承担。
法官、检察官遴选委员会的归属机构。法官、检察官遴选制度涉及的法官、检察官遴选委员会，法院、检察院希望设在法院、检察院，政法委希望将其设置在政法委，此外还有设置在人大常委会等方案。笔者认为，法官、检察官遴选属于典型的司法行政事务，最理想的莫过于交由省级以上司法行政机关，如同司法考试由司法行政机关负责一样。但设置在司法行政机关的应当是司法官遴选委员会办公室，该办公室负责组织、协调工作，司法官遴选委员会应当根据需要临时组建，由9~15名跨界别人士组成，例如包括1/3的法官、检察官，1/3的律师、学者，1/3的其他人士共同组成。司法官遴选委员会负责提供候选名单，交由省级以上人大常委会表决通过，再由司法行政机关任命，任命后到司法机关任职并按照《法官法》《检察官法》享有职务保障。
司法机关内部司法行政权与司法权的分离。司法机关不仅拥有司法权，在其内部还存在司法行政事务。司法行政事务一般包括人事管理（如司法官的工作任务分配）、案件分配、司法官的调转和升迁以及司法活动所需装备的管理、办案车辆的调度等。
就司法机关内部司法行政权与司法权的分离工作来说，一方面要划定司法行政范围，对于司法机关内部司法行政事项究竟包括哪些，什么事务属于司法行政事务，应当研究清楚。另一方面要整合司法行政力量。笔者建议最高人民检察院设立司法行政总局，下设若干部门，凡属司法行政事务由其统管，以下各级检察机关普遍设立司法行政局。司法行政总局和司法行政局实行局长负责制，司法行政人员依行政级别升迁。
完善司法系统内的司法人事制度。司法系统应建立、健全司法人员转任制度，分横向和纵向两方面，横向就是不同地域间的人事流转，纵向就是从下级选调司法人员到上级司法机关工作。法官、检察官应当横向和纵向流动。只有流动起来，司法机关才不至于僵化而充满活力。其中，纵向流动就是司法人员逐级遴选制度，即法官、检察官需要从基层做起，再逐级遴选，随着年资的增长向上级司法机关流动。
按照四中全会《决定》的要求：“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。”这里的“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录”，符合省级及以下法院、检察院的人财物由省级统管的改革要求，这是司法机关超越地方主义控制的重要举措。初任法官、检察官“一律在基层法院、检察院任职”，不但可以使法官、检察官得到充分的司法历练，也使各级司法人员的年龄、资历、经验有一个合理布局，未来的司法人员的大体经历也都具有一致性。“上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选”，这一做法已经有所试步，需要注意的是，纵向应当只从下一级机关选调资深司法官，如最高人民法院、最高人民检察院只能从省级人民法院、省级人民检察院选调资深法官、资深检察官，使四级司法机关中的司法人员有年龄、资历和经验等的合理布局，不宜直接从基层或地区级司法机关直接选调到最高人民法院、最高人民检察院工作。另外，应当强化司法官任职保障：非经其本人同意不得调任，强制调任应基于法定理由通过特定程序进行。如要将司法官免职，应当建立弹劾制度，通过人大常委会弹劾程序来实现。
对于司法人员助理制度，建议将司法人员助理与书记员分开，书记员改为书记官制度。司法人员助理分在编助理与非在编助理，非在编助理从大学本科高年级学生和研究生中招聘，一般为半年到一年，最长两年，既节约司法机关编制也有助于法律学系学生的培养。
