——以北京市朝阳区和美国巴尔第摩市为例
绩效评估是中国城市治理创新的一个重要领域。作为一种管理工具，绩效评估对于强化行政部门的责任意识，提升政府回应性和服务效率，促使政府部门贴近基层、贴近群众具有重要作用。近年来，在住建部的推动下，中国很多城市通过建设网格化管理系统，形成了中国特色的城市治理绩效评估模式。进入21世纪以来，美国很多城市也在利用信息技术，构建基于市政热线的部门绩效评估系统。这里选取北京市朝阳区网格化管理系统和美国巴尔第摩市CitiStat系统为案例，通过对两者的运作机制和实际效果进行对比分析，提出完善我国城市治理绩效评估的制度安排。
城市治理绩效评估的价值导向
城市治理绩效评估基于“不测评就无以改进”的理念，通过绩效测量和评价促使各部门提升组织绩效、增强公共责任意识、改进资源配置、加强过程控制。从价值定位看，政府绩效评估存在内部控制和外部责任两种导向。内部控制导向以提升执行力为核心关注，它在行政系统内部签署绩效合同，通过自上而下的途径开展绩效测量和考评，促使各部门及官员改进工作，提升执行效率和公共服务质量。早期的政府绩效评估普遍注重内部控制，绩效评估成为上级控制下级的一种工具。
外部责任导向以提升社会满意度为诉求，它凸显了政府的社会责任，反映了政府与社会互动的价值取向。
20世纪90年代以来，随着“顾客导向、质量为本”成为行政改革的主题，西方城市治理在注重内部控制的同时，更加强调公众参与，凸显外部责任对政府部门的约束。在外部责任导向下，城市治理绩效评估以公众满意度为第一目标，而行政效率则是第二位的，因为效率只有在满足公众需求时才有意义。外部责任导向的绩效评估主要通过民意调查、用户调查、市民投诉等方式进行绩效测量。
城市治理绩效评估的典型案例
为提高城市治理水平，北京市2004年开始探索建设网格化管理系统，通过划分单元网格并配置专门的监督员队伍，强化对行政部门履行职责不到位的监督力度。2005年，住建部在全国范围内推广网格化管理模式，北京市也将这一管理创新推广到整个城区。目前，城六区和近郊区已全面建成网格化管理系统。这里以北京市朝阳区网格化管理系统为案例，并与美国巴尔第摩市CitiStat系统进行比较分析。
北京市朝阳区网格化管理系统
北京市网格化管理系统由各区分别建设和运行。朝阳区辖区面积470平方公里，现有常住人口392万人，是北京市城六区中面积最大、人口最多的行政区，也是北京国际化程度最高的城区。2005年，朝阳区开始建设网格化管理系统。它依据监督权与执法权相分离的原则，设立专门的监督指挥中心，负责对城市运行出现的问题进行立案监督，根据立案量和处置情况对各部门进行绩效评估。
网格化管理系统的构成要素主要有四点：一是单元网格。单元网格是网格化管理的最小空间单位。它一般以社区为基础，将城区划分为若干个边界清晰的空间单元。每个监督员负责巡逻几个单元网格，从而保证城市运行监管不留死角。二是监督员。监督员负责在单元网格内巡逻，一旦发现市政设施、公共服务和社会治理存在问题，立即用专门配置的手机向监督指挥中心上报问题信息。截至2014年底，朝阳区城市管理监督指挥中心聘有1400多名专职监督员。三是非紧急救助热线。为方便公众参与，朝阳区对工商、市政、房管等多个部门的热线电话进行整合，设置了统一的“96105”非紧急救助政府热线。当市民发现问题、提出投诉或服务请求时，可拨打政府热线。该热线呼叫中心聘有160名工作人员，可同时接通多个热线呼叫。四是监督指挥中心。监督指挥中心独立于各职能部门之外，专门负责管理监督员和“96105”非紧急救助热线，依据问题信息对各部门履行职责进行监督，并定期开展绩效评价，促使各部门履行法定职责。
在传统城市管理模式下，各部门既是公共服务供给的管理者，也是自身绩效的评价者。由于缺少独立的绩效评估机制，各部门对现存问题的责任意识较差，不能及时回应公众诉求。网格化管理通过设置专门的监督指挥中心，为独立开展绩效评估提供了组织保证。
网格化管理系统的成效
首先，网格化管理系统可以及时发现城市治理存在的问题。发现问题是改进管理的前提，发现不了问题信息，改进管理就难以落到实处。网格化管理系统依靠监督员巡查和热线电话获取问题信息。2014年，朝阳区网格化管理系统共立案各类城市问题145.1万件，其中监督员上报问题约占93%，热线电话投诉约占7%。
其次，网格化管理系统强化了常态监督力度，并对各部门实施绩效评价。在对监督员和政府热线反映的问题信息进行确认后，监督指挥中心立即启动问题立案，并将信息反馈给相关责任部门，要求按照绩效承诺进行处置，并根据立案量和处置结果开展部门绩效评估。通过开展网格化管理，朝阳区显著强化了对新增违章建筑、噪声扰民、暴露垃圾、非法小广告、道路破损、机动车乱停放、非法游商、黑车拉客等问题的立案查处力度。
最后，网格化管理系统提升了部门回应性和行政效率。常态监督和绩效评价既强化了各部门的责任意识，也为部门改进绩效提供了激励机制。根据绩效评估结果，区政府可快速识别哪些部门处于低效状态，从而优化资源配置，并启动问责机制。
巴尔第摩市CitiStat绩效评估系统
近年来，美国城市也在利用信息技术，构建基于热线电话的公共服务绩效评估系统。这里以马里兰州巴尔第摩市于2000年创建的CitiStat系统为例。CitiStat是一种以问题信息为驱动的追踪监管、绩效评价和决策分析系统，目的在于及时发现问题，促使相关部门快速采取行动。CitiStat由城市（City）与统计（Statistics）两个单词组合而成，它主要通过非紧急救助热线电话收集城市运行的问题信息，同时也要求各部门提交绩效数据。在每两周召开一次的市政绩效会议上，市长与各部门负责人一起参会。市长通过绩效数据识别哪些领域处于低效状态，并寻求改进对策。由于显著地提升了市政服务的质量和效率，2004年，该系统被哈佛大学肯尼迪政府学院授予美国地方政府管理创新奖。
CitiStat系统的构成要素主要包括以下内容：一是热线电话。除“911”紧急呼叫热线外，巴尔第摩市设有统一的“311”非紧急救助热线，专门负责受理市民投诉和提出公共服务需求。二是评估机构。巴尔第摩市设有专门的CitiStat办公室。2000年该系统刚启动时，绩效管理办公室聘用了1名主任和8名工作人员。在此后的运行中，该机构雇员一直稳定在6-8人之间，其中绝大多数是数据分析人员。三是绩效数据。在CitiStat系统运作初期，CitiStat办公室主要依赖于部门提交的数据进行绩效管理，例如根据雇员和财政数据分析部门绩效状况。CitiStat系统实施六年以后，该系统转而主要依靠非紧急救助热线获取市民的投诉和需求信息。四是绩效会议。巴尔第摩市每隔两周召开一次市政绩效会议，市长和各部门负责人均参加会议，一起讨论绩效数据。如果某部门绩效较差，其负责人要当场接受质询，并做出绩效承诺。在两周后的会议上，将追踪相关数据，并与过去的绩效数据进行比较，以检验相关部门是否采取有效行动，以及绩效改进状况。CitiStat系统通过持续的问题信息集成和绩效数据分析，使市长和各部门负责人可掌握城市治理的总体状况，同时也形成了追踪问责机制，促使各部门必须关注市民需求及变化情况，不断改进公共服务。
CitiStat系统的实际成效
首先，提升了部门回应性和公共服务效率。在该系统建立之前，巴尔第摩市政府雇员缺勤严重、市政部门反应迟缓、政府预算赤字严重、犯罪率居高不下。CitiStat系统运行以后，该市明显缩短了垃圾收集、积雪清理、市民投诉和需求的回应时间。该系统还有效地降低了犯罪率。2000年，巴尔第摩市的暴力犯罪率在全美30个最大城市中位居第二。该系统实施三年以后，犯罪率降低了14个百分点，下降率在全美主要城市中排名第一。
其次，节约了大量财政支出。该系统实施的第一年，巴尔第摩市就节约了1300多万美元经费。具体包括：减少加班费600万美元，减少项目行动费102万美元，减少事故损失费123万美元，减少运行费用131万美元，同时增加财政收入364万美元。从2000年到2007年，在七年时间里，该系统共节约了3.5亿美元财政支出，消除了长期存在的预算赤字，财产税税率也降低到过去30年的最低水平。
最后，该系统的运行成本很低。CitiStat系统使用有限的管理软件和小规模的工作团队，主要负责绩效数据分析，以监督各部门的执行情况。该系统建设总计花费了28.5万美元，每年运行成本约40万美元，主要用于支付人员工资。
由于成效显著，近年来美国很多大城市都在借鉴巴尔第摩市的经验，建立各自的绩效评估系统。例如，纽约市建立了CPR系统，亚特兰大市建立了ALTStat系统，旧金山市建立了SFStat系统，罗德岛州普罗维登斯市实施了ProvStat系统，密苏里州圣路易斯市开发了CitiView系统，纽约州锡拉丘兹市（雪城）建立了SyraStat系统，华盛顿州金县（King County）实施了KingStat系统，佛罗里达州棕榈湾创立了PalmStat系统。
两地城市治理绩效评估的比较
网格化管理系统与CitiStat系统的共性特征
首先，两者都注重利用问题信息开展绩效评估。绩效评估发挥作用有赖于及时收集并反馈公共服务提供的问题信息。网格化管理系统和CitiStat系统都注重通过专门渠道收集问题信息，并利用问题信息对各部门履行职责进行即时监督。
其次，两者都设有专门机构负责绩效评估工作。网格化管理系统设有独立于各部门之外的监督指挥中心，负责对社会治理和公共服务供给进行监管。CitiStat系统设有绩效评估办公室，专门负责绩效数据分析。
再次，两者都提升了部门回应性和公共服务效率。网格化管理系统依靠监督员和热线电话获取问题信息，促使公共部门及时回应并处置问题。巴尔第摩市依靠热线电话收集问题信息，同时依赖部门提交绩效数据。为提升绩效水平，各部门不得不主动改进公共服务质量。
最后，两者都受到广泛关注，并引起其他城市仿效。在中国，2005年，建设部向各省、自治区、直辖市建设厅下发文件，决定在全国推广北京市网格化管理模式。此后，上海、天津、重庆、深圳、南京、成都等城市纷纷仿效。目前，全国有200多个城市建立了网格化管理系统，形成了中国特色的市政绩效评估模式。巴尔第摩市在建立CitiStat系统后，美国很多城市也派代表前往访问、考察和学习，一些国外城市也慕名前访。
网格化管理系统与CitiStat系统的差异性
首先，两者收集绩效信息的基本途径不同。网格化管理系统主要依靠监督员巡逻并报告问题信息。在朝阳区网格化管理系统立案监督的各类问题中，热线电话反映的问题只占7%。而巴尔第摩市CitiStat系统主要依靠公众投诉收集问题信息，大多数绩效信息来自于非紧急救助热线。
其次，两者开展绩效评估的信息应用不同。网格化管理的绩效评估信息主要反馈给执行部门，着眼于在部门内部改进资源配置和治理手段。而巴尔第摩市CitiStat系统的绩效评估信息则主要直接反馈给决策层，每两周召开一次市政绩效会议，市长和各部门负责人共享绩效数据。
最后，两者的运行成本差异较大。网格化管理聘有较大规模的监督员队伍，加上监督指挥中心的管理人员、信息平台和热线电话的工作人员，整个系统的人员成本较大。此外，网格化管理需要开发管理信息系统、购买大量硬软件设备，中等规模城市的初始投入都要达几千万元。而巴尔第摩市CitiStat系统的雇员一直稳定在6-8人，初始投入和日常维护成本都比较低。
完善城市治理绩效评估系统的建议
北京市网格化系统和巴尔第摩市CitiStat系统都显著地提升了政府回应性和公共服务效率。两者的区别在于，网格化管理系统偏重于内部控制，主要通过监督员巡查上报获取问题信息，而CitiStat系统注重于公众满意度评价。城市治理既要强化内部控制，提升行政效率，也要关注不同社会群体的需求、意见和评价，提升公众满意度。鉴于此，城市治理绩效评估有必要扩大公众参与，兼顾内部控制和外部责任的价值诉求，实现政府执行力与公信力相统一。
首先，城市治理需要整合部门热线电话，设置便于公众参与的统一的政府热线。目前，我国城市普遍设有多个热线号码，基本上是每个部门一条热线，公众记住这些热线号码很困难。美国城市治理的一个有益经验是，每个城市仅设两条热线电话，一条是紧急救助热线“911”，另一条是非紧急救助热线“311”。这样，通过汇总公众拨打政府热线反映的问题信息，可获得各类投诉的数量和处置结果，可对市政部门进行绩效评价，促使其提升回应性和公众满意度。北京市朝阳区通过整合热线电话，设置统一的非紧急救助热线“96105”，为方便公众参与做出了积极探索。
其次，定期集成部门绩效数据，建立常态化的绩效评估机制。推进市政绩效评估工作，需要及时汇总部门绩效信息，通过绩效评估帮助各部门发现问题。目前，我国很多城市已经建立网格化管理系统，但尚不能周期性地汇总绩效数据，发布部门绩效评估报告。巴尔第摩市每两周召开一次市政绩效会议，当场演示各部门在过去两周的绩效数据，市长据此进行决策，并要求低绩效部门进行追踪管理。这种常态化的绩效评估机制，为强化部门责任和提升公共服务质量提供了有效的制度保障。
再次，改进绩效评估办法，提升绩效评价的权威性。目前，我国城市网格化管理系统开展绩效评估的普遍做法是，根据各街道（部门）被立案监督的问题数量进行绩效大排名。由于各街道的辖区面积和人口规模差异很大，不同机构的职责也迥然相异，简单地根据发案量进行绩效排名，显然缺少科学性。巴尔第摩市开展绩效评估的基本经验是，各部门主要与自身过去的绩效数据进行比较，以识别绩效改进状况。
最后，强化绩效结果应用，促使各部门改进日常管理。政府绩效评估的目的是通过绩效测量和评价，促使各部门改进决策和管理，强化过程管理和结果控制，提升公众满意度。只有提高绩效评估的公开性和应用性，才能从根本上提升各部门的责任意识，提升部门回应性和公共服务质量。
