科学合理的行政区划调整有利于促进中心城市的发展，但盲目通过县改区方式扩大市区规模，推动要素资源在高等级城市集中，结果是使要素价格失真，助长了中心城市摊大饼式外延扩张，抬高了农民进城生活创业的成本，也扼杀了中小城市发展的活力。随着城镇化政策的提速，社会各界对“县改区”政策的理解不一，当前有必要对我国县改区政策进行梳理，防止通过行政手段，以完全违背市场导向的方式推动城市发展。
一、“县改区”的兴起
我国宪法规定，市分为直辖市和市，直辖市和较大的市分为区和县。县是宪法中明确的一级独立政府，但区并不是独立的政府，也未将城市分为地级市和县级市。我国县改区的兴起要追溯到地级市的设立。1983年，中共中央、国务院下发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，确定在全国范围内试行地、市合并，在此之后通过地、市合并，地级市逐步做实成为一级政府。1986年，国务院批转了民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，县改市是行政区划调整的主体，县改区现象并不突出。1985年到1996年，县级市从159个增加到445个，增加了261个。
1997 年以后，随着县改市冻结、省直管县政策的推行和地级市政府的逐渐强化，地级以上城市为了能够在更大范围内集中资源，由县（县级市）改为市辖区的现象逐渐普遍。1997年到2005年，市辖区数量从727个增加到852个，同期我国的县级市却从442个减少到374个，县从1693个减少到1636个。这期间一些经济强县（市）纷纷改成了上级城市的区，比如佛山顺德、南海，常州武进等。2005年以后，县改区重新受到限制，但是从2011年开始，县改区又重新引起关注，特别是今年浙江长兴县改区甫一提出，就引起了长兴县各界的广泛反对，最终也不得不暂停。
二、“县改区”的影响
解决中心城市空间不足是县改区政策的实施主要依据，但是从县改区的实践来看，空间不足并不能构成县改区的原因，1997年我国市辖区面积已达34.97万平方公里，建成区面积为1.36万平方公里，建成区仅占市辖区面积的3.9%，空间对城市发展的限制有限。在这种背景下，一些相对独立的县（市）通过行政手段划归地级市市辖区，不过是为了方便地级市调配资源，这有利于推动地级城市的快速发展，但是一系列不利影响也不容忽视。
1、县改区后降低了经济发展自主权，经济社会发展速度放缓。从世界城市的发展规律来看，城市的壮大需要具备足够的发展自主权，当失去发展自主权以后，城市发展也将受到限制。我国宪法规定，市辖区并非一级独立政府，而是作为城市政府的派出机构，并不具备县的各种管理职权。县改区后很多决策权和管理职能要上收到市，本来作为县（市）所具备的独立的经济社会发展自主权就大打折扣，也丧失了城市发展的主体地位，发展速度也受到一定程度的影响。比如，顺德、南海设区以后，发展速度远落后于长三角的昆山、江阴、张家港等城市，引起了社会各界的关注。
2、县改区后推动资源要素向地级以上城市集中，抬高了农民进城门槛。县改区后土地、财政、城市规划和建设等权限集中到市，土地指标、财政分配等都需要通过地级市（含省会城市），方便城市政府在更大的范围内集中财力和资源。大多地方政府却是为了在短时间内改变城市面貌，大搞形象工程、景观工程，这样下去城市景观形象确实改变了，但也增加了城市的运营成本，直接转嫁为居民的生活、创业成本。比如，2000年到2011年，我国人均公园绿地面积从3.8平米，提高到11.8平米，而仅2007-2011年，地级市市辖区公园绿地面积就从28.6万公顷，扩大到40万公顷， 5年时间公园绿地面积就扩大了39.9%。大量生态景观工程使农民进城失去了低成本的居住、就业、创业空间，抬高了农民进城门槛。
3、县改区容易造成土地等资源浪费和城市“摊大饼”现象。用地指标分配集中在地级以上城市，过于宽松的指标和用地空间，使城市政府并不珍惜宝贵的土地资源，造成大量的浪费。另一方面，为了获得较高的土地收益，城市政府也会将土地指标集中在中心城区周边使用，带来中心城市无序蔓延扩张，使中心城市之外的中小城市不能获得均等的发展机会。2000年到2011年，我国地级城市建成区面积从1.62万平方公里，扩大到3.72万平方公里，增长了1.29倍，而同期我国县以下城镇（含县级市）建成区面积仅增长了55.1%。地级城市建成区面积扩张的速度是县以下城镇的1倍多，地级城市建设用地扩张过快，是我国土地城镇化快于人口城镇化的根本所在。
三、政策建议
尊重地方探索实践，赋予地方政府充分发展自主权是改革开放以来经济社会发展的基本经验。通过最近十多年的发展，地级以上城市从城市形态、经济规模、社会发展等各方面已经初具规模，具备了一定的辐射带动作用，如果继续通过“县改区”等行政等级手段强化资源要素在地级以上城市集中，必将进一步扭曲要素市场价格，也不符合市场经济发展要求。未来，中国城市管理应该淡化行政级别对资源配置的影响，发挥市场配置资源的主体作用，实现不同层级城市的平等竞争，激发广大中小城市发展的活力，充分吸纳农村进城人口。
从目前我国城市市辖区总体状况来看，我国地级以上城市发展空间是充足的。2011年我国市辖区总面积已达64.34万平方公里，建成区面积达到3.72万平方公里，建成区占市辖区面积的5.78%。按开放强度计算，日本为15%，如果未来我国地级以上城市市辖区开发强度控制在15%，城乡建设用地各占一半，建成区面积所占比重可以控制在8%左右，那么建成区面积还要增加1.43万平方公里，按照每平方公里1万人进行计算，仅市辖区还可吸纳1.4亿城镇人口。我们认为地级城市发展空间限制不大，因此建议：
1、严格限制县改区。要按照城市市区人口密度和人口规模作为判断是否通过“县改区”拓展城市发展空间的基本依据，并制定相应标准来规范县改区行为，对受地域空间限制较大的城市可适当增设区。
2、相邻较远的区建议重新设为市（县）。清理地级以上城市任意调整行政区划，将县（市）划成区的行为，对距城市主城区较远的新设区建议重新调整，对符合设市标准的要新设为市，不符合设市标准的要重新调整为县，以增强市（县）发展自主权，增强发展活力。
3、探索减少城镇行政管理层次。宪法规定我国行政区划分为省（自治区、直辖市），省（自治区）分为自治州、县、自治县、市，县（自治县）分为乡、民族乡、镇，共三级行政区划，建议逐步回归宪法规定的行政区划管理体制，建议先开展试点探索，以减小改革难度。
4、下放经济社会管理权限。对吸纳人口较多、经济总量较大的县城和小城镇，要逐步赋予其与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。增加中小城市和小城镇政府建设项目审批的自主权，在安排土地利用计划、财政转移支付、基础设施建设投资等方面要全面实行与辖区常住人口相挂钩的机制。
