自2012年以来，我国糖业深陷“高生产、高消费、高进口、高库存、低价格”困局，行业连续三年深度亏损，糖料种植户收益和种植面积双双下降，糖业可持续发展面临威胁，甚至出现重蹈我国大豆悲剧的迹象。
当前我国糖业困局三大特征
价格跌破成本，行业亏损严重。当前，国内食糖市场价格明显高于进口价格，且差额有扩大趋势，引起国外食糖大量涌入国内市场，国内食糖价格持续走低，跌破成本价，出现“卖一吨赔一吨”现象。2015年3月，国内市场食糖平均价格为4970元／吨，高出同期配额外巴西进口糖964元／吨，而我国食糖生产成本高达5000—5300元／吨。糖料价格由地方政府定价，呈刚性特征，而成品糖价格由市场决定，因此糖价下跌的冲击主要由制糖企业承担，导致制糖企业深度亏损。2014年，全国制糖企业亏损171家，亏损面为55%，亏损总额为58亿元，亏损深度达到315%。
糖料种植面积萎缩，保障能力下降。一方面，国内食糖价格持续走低，制糖企业深度亏损，倒逼地方政府调低糖料收购价格。另一方面，糖料综合生产成本上升尤其是人工成本持续快速上涨，以及劳动和土地生产率短期难以改观，糖料作物种植的比较优势下降。与其他作物相比，广西2014年甘蔗种植每亩亏损148元，而木薯、稻谷、花生每亩利润分别为165元、370元和410元，甘蔗种植明显没有比较优势。糖料种植户获利困难，种植意愿下降，种植面积明显萎缩，我国糖料保障能力面临威胁。据业内预测，2015年全国甘蔗种植面积将继续减少10%左右。
价格信号扭曲，高进口与高库存并存。临时收储政策短期内提高了国内食糖市场价格，但难以改变价格长期低迷态势。短期价格提高信号反而导致国外低价糖进口大幅增加，加上近年食糖库存一直呈走高态势，食糖市场出现高进口与高库存并存的局面。受国内食糖库存和食糖保质期有限因素制约，食糖库存过高将严重削弱现在以及未来出台稳定糖市政策的效果。2014年，我国食糖进口349万吨，进口量占全国成品糖产量比为21．0%，白砂糖库存高达1010万吨，库存量占全国成品糖产量比为60．8%。
我国糖业困局的成因
境外糖大量涌入。境外糖冲击是造成当前我国糖业困局的直接原因。境外糖来源包括进口和走私。进口方面，WTO框架下我国对食糖进口实施配额管理，每年配额为194．5万吨，配额内关税为15%，配额外最惠国待遇为50%。由于国内外糖价差距显著，即使加上50%关税，国外糖仍具有价格优势，因此配额外进口糖大量涌入。走私方面，国内外价格的严重扭曲导致走私猖獗，每年食糖走私量占国内市场的比例高达7%。此外，原糖加工企业产能扩张导致原糖进口刚性增加，中国糖协监测显示，我国原糖年加工能力已由2010年的300万吨扩大到目前的700多万吨，部分新的原糖加工项目依然在筹建之中。
糖料生产成本居高不下。糖料生产成本过高是导致当前我国糖业困局的根本原因。受薄弱的糖料种植基础设施、不完善的农业保险等因素的影响，我国糖料生产仍未摆脱靠天吃饭的局面，加上规模化和机械化程度低等因素，糖料生产风险高、综合成本高。特别是近年来，随着农村剩余劳动力接近枯竭，占糖料生产50%左右的人工成本持续快速上涨，导致食糖产业链从源头上就处于成本劣势，难以应对巴西、印度、泰国等糖业大国廉价糖的竞争。特别是巴西，作为我国食糖主要进口来源国家，其糖料生产成本不及我国一半。国家调控政策效果不及预期。目前，国内调控食糖价格的政策主要为临时收储政策，其中临时收储政策包括国家收储政策和补贴制糖企业的收储政策。从实施效果来看，收储政策存在着效率不高、定位不精准、财政负担重等问题。
首先，由于难以科学制定食糖收储时间、数量和价格，收储政策更多只是延缓食糖上市时间和价格下行速度，这样就反而会拉大国内外食糖价格差距，导致进口快速增加。其次，收储政策目的是维护糖农和制糖生产企业利益，但收储实施时没有甄别食糖来源，造成大量食糖收储来源于原糖加工企业和食糖进口商，极大降低了政策效果。最后，在高库存背景下，由于国家的短期临时存储难以改变价格变化趋势，受制于保质期因素，存储糖不得不低价出售，进而会带来一定的财政负担问题。以2012／13年度国家临时收储食糖300万吨为例，收储基础价格为6100元／吨，而第一轮轮换出库竞卖底价仅为5430元／吨，加上仓储、物流等相关费用，保守估计此次国家收储净支出20亿元。
对策建议
加强糖料作物生产支持。国外糖业大国及国内粮食市场稳定的经验表明，糖料稳则糖市稳，加大对糖料生产环节的支持是保障食糖市场稳定的必要前提。一是整合农田水利资金，加快糖料生产区域基础设施建设，特别是水利建设和道路建设，解决好糖料从田间到公路的“最后一公里”问题。二是将糖料生产纳入农资综合直补范围，扩大良种补贴范围，并逐步加大补贴标准。三是扩大购买糖料农机具的补贴范围，增加补贴力度，着重提高机械化水平。
合理控制食糖进口。我国食糖仍存在产量缺口，还需要通过进口来稳定市场，而且随着食糖需求不断增加，产量缺口肯定会加大。在目前的内外价格明显倒挂、高库存困境下，需要合理控制食糖进口来稳定食糖市场和保护糖业利益。一是依据《产业结构调整指导目录（2011年本）》中原糖加工行业作为限制类的界定，严格控制原糖进口，待国内糖市稳定后再作调整。二是依据2014年11月商务部把配额外食糖纳入自动进口许可管理的规定，加强食糖进口许可管理。在目前配额外食糖大量冲击国内市场的情况下，择机停发自动进口许可证。三是加大打击食糖走私力度。食糖缉私部门相互配合，联合开展打击食糖走私专项行动加大对举报食糖走私行为的奖励，海关、工商、质检部门综合治理走私糖伪造国内制糖企业包装和品牌情况，净化国内市场。
尽快落实目标价格政策。一是借鉴棉花和大豆目标价格政策经验，优先在食糖主产区试点食糖目标价格政策。二是取消地方政府制定糖料收购价格，由中央政府统一制定目标价格，进而促进糖料生产向优势区域转移。三是加强糖料生产成本核算，科学制定目标价格。与棉花目标价格类似，糖料目标价格由糖料生产成本加上合理的利润组成。当市场价格低于目标价格时，国家对糖料生产给予补贴，当高于目标价格时，不发放补贴。四是目标价格政策落实前，临时收储不再收购来自原糖加工企业、食糖进口企业和糖业商业企业的食糖。
