2009年，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，标志着我国农村社会养老保险制度进入了试点阶段，而养老保险制度城乡统筹的探索也在不断推进。截至2011年，已有12个省级区域统一了城乡居民养老保险制度。[1]养老保险制度城乡统筹的实践引发了理论的思考，成为学术界关注的热点。然而，已有研究存在的主要问题是对社会保障城乡统筹或是一体化研究的论文相对较多，而对养老保险的城乡统筹研究却相对不足。[1]中国养老保险城乡统筹需要充分利用现阶段经济社会发展的有利条件，需要确立科学合理的原则，需要探讨有效的对策。
执政理念是中国政府对经济社会治理的思想、观念与方法的总称，影响养老保险制度城乡统筹的执政理念主要包括科学发展观、和谐社会理念以及权利公平、机会公平和规则公平的社会保障制度执政理念。科学发展观的内涵是“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。在科学发展观的指导下，要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然发展、统筹国内发展和对外开放。科学发展观要求兼顾经济发展和社会发展，缩小城乡差距、区域差距，合理发挥收入再分配的政府职能。在科学发展观的指导下，养老保险制度成为经济和社会政策的重要组成部分；和谐社会要求完善养老保险制度和公共财政制度，规范收入分配制度及分配秩序，保障群众基本生活，最终实现基本公共服务均等化。和谐社会的基础是社会公平，社会公平的实质则是利益公平，养老保险制度的功能之一是促进社会公平，但养老保险制度本身必须首先实现公平享有；公平是现代社会保障制度的核心价值诉求，核心是通过制度安排创造并保证国民生存与发展的起点公平和维护过程公平，同时促进结果公平。[2]2012年，中国共产党在十八大报告中提出要建立权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，这成为社会保障制度发展的重要准则，也为社会保障制度的发展明确了方向和目标。权利公平有利于建立公平的养老保险制度，机会公平有利于保障社会成员在养老保险制度运行中的过程公平，规则公平有利于实现社会成员享受养老保险的结果公平。从科学发展观到和谐社会建设，再到权利公平、机会公平和规则公平的社会保障制度执政理念的转变，提高了养老保险制度在经济社会发展中的地位，促使养老保险制度城乡差异受到理论界和实务部门的关注，有利于农村养老保险制度的完善以及城乡养老保险制度的均衡发展。
城乡统筹的认识深刻地反映在中国共产党对经济社会建设的思考上，并清晰地显示在2002年以来中国共产党历次全国代表大会的重要决定中。党的十六大首次提出统筹城乡社会经济发展。十六届三中全会提出了指导经济社会建设的科学发展观，强调实现“五个统筹”。十六届四中全会提出了两个普遍趋向，即“工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。十六届五中全会提出要实行工业反哺农业、城市支持农村。十六届六中全会将发展社会事业的重点放在农村。党的十七大提出城乡经济社会发展一体化的目标。十七届三中全会提出中国已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，要消除城乡二元结构。十七届五中全会提出按照城乡一体化的要求改善农村生产生活条件。党的十八大提出加快完善城乡发展一体化体制，推进城乡公共服务一体化。十八届二中全会提出加大统筹城乡发展力度。可见，中国共产党在经济社会建设上的认识经历了2002年对统筹城乡发展的初步思考到2006年对统筹城乡发展的深入思考的转变，统筹城乡的内容经历了由经济领域到经济、社会领域的转变，统筹城乡的路径经历了由初步探索到清晰认识的转变。
1978年以来，中国政府职能经历了由1978-2003年以经济职能为主导的政府职能向2003年以来以社会管理与公共服务职能为主导的政府职能的转变。在以经济职能为主导的背景下，养老保险制度经济目标表现突出。1978-2003年，经济增长成为政府追求的重要目标，国有经济受到重视，养老保险制度被作为国有企业改革和市场经济完善的配套措施。养老保险制度的发展主要表现为完善城镇企业职工养老保险制度，促进国有企业改革。在这一阶段，养老保险制度城乡分立不断强化，城镇企业职工养老保险制度不断完善，农村养老保险制度处于从探索到整顿的发展阶段，致使城乡养老保险制度在制度模式、责任机制、管理机制、保障水平、制度应对老年问题的能力上存在较大差异。在社会管理与公共服务职能为主导的阶段，社会保障制度目标的综合性表现突出，具体表现为通过主动选择社会保障制度的社会目标进而促进社会保障制度的经济目标、政治目标、社会目标与道德目标的协调发展，养老保险制度也不例外。[3]养老保险制度再分配功能及缩小收入分配差距、改变收入分配格局的重要作用受到政府重视。在这一阶段，养老保险制度城乡统筹不断推进，农村养老保险制度取得了较快发展，城乡养老保险制度在制度内部机制上出现了部分统一。可见，政府职能由经济职能向社会管理与公共服务职能的转变，使得养老保险制度建设由“重城镇、轻农村”向“兼顾城镇和农村”的方向转变，养老保险制度结构体系由城乡分立逐渐向城乡统筹转变。
社会经济增长为养老保险制度城乡统筹创造了必要条件：一方面，经济快速增长保证了农村养老保险制度国家财政责任的归位，促使农村养老保险制度的快速发展，创造了实现城乡养老保险均衡发展的制度条件。1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，规定养老保险制度资金来源于个人和集体补助，国家给予政策支持。国家财政责任的缺位使得传统农村养老保险制度衰退，进而强化了养老保险制度的城乡分立，从而使得传统农村养老保险制度的建立仅起到为养老保险制度城乡统筹做制度铺垫的作用；新型农村社会养老保险制度的迅速推广与经济增长较快、养老保险制度经济支持能力高相关。2009年颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确定新农保基金来源于个人缴费、集体补助和政府补贴。国家财政责任的归位使得新型农村社会养老保险制度较快发展，从而促使养老保险制度城乡统筹进入实质性发展阶段。同时，经济快速增长保障了国家财政收入的增长，进而保障了养老保险制度城乡统筹资金的可持续性。另一方面，养老保险制度城乡统筹的主要内容是城乡养老保险制度国家财政责任的均衡发展，国家财政为养老保险制度的发展提供了必要的物质基础，通过国家财政机制的优化可以实现养老保险制度的城乡统筹；相反，缺乏经济支持的养老保险制度难以实现均衡发展。
（五）内部机制的部分统一为养老保险制度城乡统筹创造了制度条件
养老保险制度内部机制包括制度模式、缴费机制、给付机制、财政机制和管理机制。2009年以来，中国养老保险制度结构体系的调整主要是地区层面上新型农村养老保险制度的试点和国家层面上新型农村社会养老保险制度的全覆盖。通过新型农村养老保险制度的建立和完善，城乡养老保险制度实现了内部机制的部分统一，主要表现在以下几个方面：第一，制度模式的统一，城镇企业职工养老保险制度、城乡居民养老保险制度均采取社会统筹与个人账户相结合的模式；第二，责任主体的相似，城镇企业职工养老保险制度责任主体主要包括国家、企业和个人，城乡居民养老保险制度责任主体主要包括国家、集体和个人；第三，缴费年限的统一，三项制度均采取缴费15年领取养老金的办法，保证了缴费环节的统一；第四，给付月数的统一，三项制度均采取按照60岁退休时给付139个月的个人账户养老金的给付办法。[4]内部机制的部分统一有利于制度间的衔接和整合，有利于不同人群在不同养老保险制度上的转移，从而为养老保险城乡统筹奠定了制度基础。
（一）合理确定养老保险城乡统筹与城乡一体化的关系
养老保险制度城乡统筹不同于养老保险制度城乡一体化。城乡一体化更多的可被作为一种长远奋斗的目标，它强调的是城乡融合的结果；而城乡统筹发展则主要是一种工作思路、工作方法，是用统筹的思想来指导发展的实践，它强调的是过程。城乡一体化是要尽力消除城乡差别，实现城乡共同发展；而城乡统筹发展则更强调在保留城市与农村自然特征的同时，实现城乡的协调发展。[5]因此，养老保险制度城乡统筹是以统筹的手段协调养老保险制度的城乡发展、消除养老保险制度二元结构的负面影响，最终实现养老保险制度城乡一体化的过程，养老保险制度城乡统筹是实现养老保险制度城乡一体化的必经阶段。现阶段，中国养老保险制度城乡差异较大，短期内难以实现养老保险制度城乡一体化，必须立足现实，通过养老保险财政资源的均衡分配、管理体制的逐步合并、保障水平的逐步缩小、运行政策的逐步统一来实现城乡养老保险制度的统一。
养老保险制度城乡统筹是基于一定的发展环境，尤其是经济、社会、政治和文化环境。经济环境主要表现在经济增长、财政体制、就业体制的转变和劳动力的流动；政治环境主要表现在政府职能的转变、中国共产党执政理念的发展、政府机构改革；社会环境主要表现在人口结构的变化、社会阶层结构的变化和流动、城乡二元结构的发展、民生需求的凸显以及老年问题的发展变化；文化环境主要表现在以二元结构传统、试点先行传统、国家保障和企业保障传统为主的制度传统以及以孝文化、生育文化、节俭文化为主的文化传统。养老保险制度城乡统筹需要关注环境的变化，具体表现在以下几个方面：关注养老保险制度城乡统筹的经济、政治、社会和文化环境，进行养老保险制度的整合与衔接；立足制度建设的现状和问题，避免出现养老保险制度城乡统筹的“大跃进”；综合考虑养老保险制度建设的制度环境和内部机制，避免出现仅关注制度环境或者仅关注内部机制的认识误区。同时，要以发展的眼光审视养老保险制度环境，根据制度环境的变化适时调整养老保险制度城乡统筹战略，避免构建养老保险制度城乡统筹战略的刻板。
统筹制度发展就是统筹“较优”制度和“次优”制度的发展。[2]“较优”制度在制度发展水平上优于“次优”制度。在制度统筹发展中，“次优”制度的完善是关键，只有改变发展较慢制度的运行状况，才能实现制度的统筹和协调。按照木桶原理对制度进行分析，“次优”制度就是木桶的短板，“次优”制度的迟缓发展限制了养老保险制度城乡统筹的进程。因此，养老保险制度城乡统筹需要完善“次优”制度。中国养老保险制度结构体系中，城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位养老保险制度由于发展时间教长、保障水平较高、覆盖人群较广、应对老年问题能力较强，因而属于“较优”制度；城乡居民养老保险制度、农民工养老保险制度由于发展时间教短、保障水平较低、覆盖人群较小、应对老年问题能力较弱，属于“次优”制度。完善“次优”制度就是要完善城乡居民养老保险制度和农民工养老保险制度，完善城乡居民养老保险制度和农民工养老保险制度的内容体系、结构体系和层次体系。[6]
（四）遵循小步渐进、分步实施的原则
养老保险制度城乡统筹的实质是实现养老保险制度的均衡发展，要求关注不同类型养老保险制度的发展水平。中国城镇企业职工养老保险制度发展程度高于城乡居民养老保险制度，其在保障水平、制度财务状况、政府财政机制等方面与城乡居民养老保险制度存在较大差异。因而，城乡养老保险制度的差异使得短期内很难实现养老保险制度城乡统筹的跨越式发展，需要采取小步渐进、分步实施的养老保险制度城乡统筹发展策略。同时，小步渐进、分步实施的发展策略也有其优势。一方面，小步渐进、分步实施的发展策略可以避免制度的剧烈震荡，避免制度转换带来制度运行效率的损失，实现制度调整的平稳化；另一方面，小步渐进、分步实施的发展策略也是兼顾制度环境因素的重要表现。
（五）采取试点先行的统筹推进原则
试点先行是指某项经济社会制度在广泛推广或运行之前，先在个别地区进行试点实践，根据试点经验然后再在全国范围内推行。中国养老保险制度存在城乡差异、地区差异和项目差异，突出表现为财政支出的城乡差异和地区差异。[7]另外，养老保险制度政策内容、管理体制、给付水平等都存在较大差异。而试点先行的制度推进策略可以发现并纠正养老保险制度城乡统筹试点过程中存在的问题，提高人们对政策的理解和认识，同时，中国有养老保险制度试点先行的传统，这在新型农村社会养老保险制度的发展中有较好的体现。2009年，中国在推行新型农村养老保险制度中，将10%的县作为试点。2009年底，有27个省、自治区的320个县和4个直辖市部分区县列入首批新型农村社会养老保险试点。[3]2011年底，有27个省、自治区的1914个县和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点。[4]在新型农村养老保险制度不断扩大试点的过程中，一些新的问题和经验不断被发现和总结，这为其后新型农村养老保险制度的完善提供了有益的经验和教训。从中国养老保险制度地区差异的现实和试点先行的传统出发，可尝试在部分地区进行养老保险制度统筹的试点，然后综合评估试点效果，总结归纳城乡统筹失败或成功的经验教训，尤其关注养老保险制度的环境因素和内部机制，探寻导致养老保险制度城乡统筹成功或失败的关键因素，通过城乡统筹策略的完善改进城乡统筹的效果，最终实现养老保险制度城乡一体化。
（六）兼顾公平和效率的制度调整原则
公平原则是养老保险制度最基本的原则，是养老保险制度城乡统筹的本质。公平原则要求养老保险制度在进入机制、转换机制、待遇调节机制等方面实现公平。进入机制的公平要求公平对待国民的养老保险制度权利，确保全体国民纳入到养老保险制度体系。转换机制的公平要求养老保险制度设计确保国民在不同类别养老保险制度转换中的收益公平，表现为制度缴费和给付环节的公平。待遇调整机制的公平要求不同类别养老保险制度在待遇调整时间、调整幅度上实现公平。养老保险制度城乡统筹的效率原则要求在城乡统筹中注重制度的运行效率、财政投入的效率、管理监督的效率。注重制度运行效率要求不能为了实现养老保险制度城乡统筹而做出其他可能有损养老保险制度运行效率的制度调整。注重财政投入效率要求增强国家财政在不同种类养老保险制度上的资金投入和使用效率。注重管理监督效率要求管理监督部门在养老保险基金使用、养老保险经办服务、养老保险管理协调上实现养老保险制度效率的改进。养老保险城乡统筹的制度调整需要兼顾效率和公平原则，尤其是制度调整的公平原则。养老保险城乡统筹的目的就是追求公平，公平也是社会保障制度的本质。当制度调整中效率原则和公平原则出现矛盾时，应以公平原则为先，最终实现养老保险制度城乡均衡发展。
现行户籍制度在一定程度上固化了已经形成的城乡利益失衡格局，制约了城乡生产要素的自由流动。因此，必须打破基于身份和人群的划分界限，取消传统户口所具有的身份、待遇和等级差别等特殊功能。首先，恢复户籍制度作为证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安的基本功能。其次，尊重群众的意愿，确保城乡居民可以自由流动，农民进城就业、参加社保不以丧失土地保障为前提，而不进城同样可以享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利等权利，养老保险的城乡统筹应保证参保后城乡居民人人都享有按月足额领取养老金的权利，领取的金额差异只与缴费人缴费年限、金额以及退休后余寿的长短有关，不受身份户籍的限制。最后，户籍制度要与其他城乡一体化制度改革协调推进，尤其是与城乡公共服务均等化和社会保障一体化改革相互推进。
养老保险城乡统筹发展的首要任务就是填补制度性缺失，探索建立新制度，将未覆盖的人群全部纳入该体系，实现养老保险制度上和理论上的全覆盖。首先，推进新型农村社会养老保险制度从试点走向全覆盖，将所有农村居民纳入统一的养老保障体系，使得广大农村居民能够享受社会养老保险制度；推进城镇居民基本养老保险制度建设，使得未能参加城镇职工基本养老保险制度的居民享受基本养老保险制度，确保城镇居民基本养老金制度的健康合理发展。其次，探索建立老年人护理保险制度，使得这一新型社会风险纳入社会保险制度，确保城乡老年人享有基本护理保险制度；加快探索失地农民、被征地农民和农民工的养老保险制度模式，使其能够享受相关社会养老保险制度。通过以上措施可确保养老保险制度在城乡所有不同群体间的全覆盖，实现应保尽保。
加快推进城乡不同养老保险制度间的整合，逐步缩小不同养老保险制度间的差距。将机关事业单位职工基本养老保险制度和企业职工基本养老保险制度整合为中国职工基本养老保险制度，其覆盖群体既包括机关事业单位职工和企业职工等各类从业者，也包括在乡镇企业就业的劳动者，还包括农村有雇佣关系的劳动者；将城乡居民的基本养老保险制度整合为居民社会养老保险制度，其覆盖范围为城镇和农村没有正规雇佣关系的劳动者；推进新型农村社会养老保险制度与城镇居民基本养老保险制度的整合，进而实现城乡居民基本养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度的整合。重视新农保与农村社会救助制度尤其是最低生活保障制度、新农保与农村计划生育家庭奖励扶助制度等的整合。尤其应注意的是，目前中国不仅城乡基本养老保障制度是分裂的和有严重差别的，城乡基本养老保障服务也是割裂的和有严重差别的。因此，应实现城镇基本养老保障服务的整合及农村基本养老保障服务的整合，推进城乡居民基本养老保障服务的整合，进而实现城乡居民基本养老保障服务与城镇职工基本养老保障服务的整合。
建立针对不同养老保险制度间的转移接续机制。首先，新型农村社会养老保险要和新型农村合作医疗以及农村居民生育保险制度协调发展；要构建合理的社会救助制度与养老保险制度的对接机制，完善五保供养制度与新型农村社会养老保险制度等的衔接；完善职工养老保险与个体工商户和灵活就业人员相关制度的对接，建立企业职工基本养老保险与城镇居民的对接机制；加强农民工养老保险与新农保制度的转移接续。通过以上转移政策不但可以使参保者的养老金权益不受损失，而且确保参保者在不同地域流动的情况下也可以领取养老金。其次，为实现城乡养老保障制度内容、管理、服务的衔接，还应成立统一的养老保障管理机构，建立统一的城乡养老保障综合业务信息管理系统，该系统应遵循国家社会保障综合信息系统网络建设要求，按照统一规则、统一标准的数据接口进行设计，保证与人力资源和社会保障部以及其他社会保障系统的无缝衔接能力。该系统应具有网络互联、信息共享、安全可靠的特点，以实现对养老保障经办业务的信息化管理，为养老保障的城乡统筹的衔接提供技术上的支持，确保决策的科学化。
统筹养老保险制度财政责任机制。首先，探索城乡居民养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度中国家财政责任机制的模式转变路径，推进城镇企业职工养老保险制度中财政责任由隐性化向显性化转变，推进城乡居民养老保险制度中的地方政府财政责任机制由模糊化向明晰化方向转变，促进城乡养老保险制度国家财政预算机制的科学化。其次，改善城乡养老保险制度国家财政责任对城乡居民和城镇劳动者参保的激励性，保证城乡居民养老保险制度和城镇企业职工养老保险制度国家财政调整机制的协调化，确保不同人群在不同制度转换中保障水平的合理化，避免因制度转换带来保障水平的较大差距。再次，推进新型农村社会养老保险制度与城镇居民养老保险制度的一体化进程，可在实现统一制度安排、统一管理体制基础上探索缴费档次和给付水平的统筹。最后，统筹城镇企业职工养老保险制度和城乡居民养老保险制度，可在缴费机制、待遇给付机制和调整机制、财政责任机制、监管机制上探索两者的融合。
统筹城乡养老保险制度监管机制。监管是民主管理的一种体现，是约束权力、防止腐败的有效机制。建立监管机制是防范和化解养老保险管理风险已是当务之急。当前，建立和完善养老保险监督和运行机制应从以下几方面考虑：首先，考虑建立统一的城乡养老保险监督管理委员会，行使监督职能，监管养老保险制度统筹中资源的合理分配，保障不同人群在不同养老保险制度转换中的权益。其次，建立健全养老保险基金监管机制。应建立城乡养老保险基金监管的制度框架，全面理清养老保险基金现状，加大对以往挤占挪用基金的回收力度。逐步拓展基金监管的工作渠道，充分利用现代科技手段，加强养老保险基金的信息化管理，对基金的发放、稽核、账户管理以及各项数据进行信息化管理，从根本上改变传统管理方式和监管手段，保证养老保险基金使用的合理性和有效性。
养老保险城乡统筹是一种政府主导的经济资源城乡之间调整的过程，而这一过程需要强有力的法律作保障，以确保养老保险制度城乡统筹的顺利实现。应在《社会保险法》的规范和指导下提高城乡养老保险制度的立法层次，在相关法律规范中明确政府的财政与缴费责任，对筹资方式、受益资格以及养老金的发放标准加以明确规定，构建一个责任主体清晰、内容明确具体、基金运行安全的完善的法律法规体系，增强农民对于制度平稳长效运行的信心，加快推进养老保险城乡之间的统筹。
注释：
[1]根据《城乡居民养老保险制度统一省份情况》（见《中国社会保障》2012年第3期），我国城乡居民养老保险制度统一省份有：北京、天津、江苏、浙江、安徽、河南、湖北、广西、重庆、陕西、甘肃、宁夏。
[2]“较优”制度和“次优”制度的界定是相对的，发展较慢的制度可以称为“次优”制度，发展较快的制度称为“较优”制度。
[3]资料来源：《2009年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。
[4]资料来源：《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。
参考文献：
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[7]徐倩，李放.我国财政社会保障支出的差异与结构：1998-2009年[J].改革，2012，（2）.
