一、我国宏观税负与居民收入状况评析
改革开放以来，中国经济高速增长使国力明显增强，人民生活水平显著提升。相较于我国经济快速增长带来的税收收入持续增长来看，居民收入增长的幅度相对较慢。本文从宏观税负与居民劳动报酬间的变动轨迹加以分析。宏观税负这一指标通常指一定时期内政府税收收入占国内生产总值(GDP)的比重。宏观税负的水平体现了社会产品在国家与纳税人之间的税收分配数量关系，反映一定时期内的国民收入在公共部门与私人部门之间的配置状况。现阶段我国居民收入的增长主要依靠劳动报酬的提高，因此，在国民收入的初次分配中居民部门分配份额的多少将决定广大居民的收入水平。①
1.宏观税负与居民收入现状分析。
1994年是我国历史上财税体制改革的里程碑时期。自1994年税制改革至今，我国宏观税负变动轨迹来看总体呈逐年上升的趋势，与世界上平均宏观税负水平相比，我国现有经济发展水平下的宏观税负水平相对较高，且具有明显攀升的趋势(见图1)。而我国居民的劳动报酬占GDP的比重在1994年税制改革后的19年间，在1995年达到13.60%的峰值后，就持续下降，1998年下降到11.30%，且此后的10年间一直徘徊在11.30%的水平，2010年后下降至10%以下，与同期宏观税负逐年攀升的趋势形成强烈反差，反映出在宏观税负持续攀升的情况下，居民劳动报酬增长缓慢，劳动报酬在GDP的占比却持续下降，折射出我国居民收入水平与经济发展水平存在严重的背离现象。
图1 1995—2013年宏观税负与劳动报酬占GDP比重变动轨迹比较
2.我国宏观税负与居民劳动报酬失衡原因透视。
(1)我国现阶段国民收入比例的失衡直接影响居民收入状况。国民收入由居民收入、企业收入和政府收入三部分组成，三者之间的分配关系始终是此消彼长，三者分配关系是否合理直接关系到经济的可持续发展与社会的和谐稳定。在市场经济发育较为完善的国家，初次分配由市场按照生产要素价格自行分配，而后政府利用法律、经济等手段进行再分配，以保证三者比例关系的协调合理，其中税收是其重要手段之一。由于我国目前的税制结构不尽合理，政府收入(主要来自于税收收入)在国民收入分配中的占比不断攀升，而居民收入在国民收入分配中的比重以及劳动报酬在初次分配中的比重偏低，从而导致当前初次分配三者比例失调。公共部门分配数额的增加必然导致私人部门所占份额的下降，公共部门所占份额的上升又使得政府、企业始终保持较高的投资热情，使得资本回报率保持在较高水平，而私人部门所占份额的减少必然导致劳动报酬偏低，居民收入增长缓慢，消费能力持续弱化。
(2)持续攀升的宏观税负挤占了劳动报酬提升的空间。一方面，我国现行税制是以间接税为主、直接税为辅，形成以增值税、消费税、营业税等流转税为主的税制模式，其特点是具有较高的税负转嫁性。长期以来我国流转税收入占到我国全部税收收入的60%以上，其税负结构对整体税制的税负结构产生着决定性的影响。在商品的流转过程中，销售商通过提高商品的价格将税负层层转嫁给消费者，使消费者成为税负的最终承担者。此外，随着我国“人口红利”时代逐渐走向终结，在劳动力供给弹性较小的情况下，税负可轻易地向后逐步转嫁给劳动者，使得劳动者实际报酬降低。因此，不断攀升的宏观税负，实际上侵蚀了居民劳动报酬的份额，降低了他们的实际收入。另一方面，所得税类的制度缺陷进一步加剧企业、居民的负担。我国企业所得税突出问题是税率偏高，企业税负普遍较重。而且，企业所得税税制设计上存在政策规定模糊、优惠政策不明确等问题，使得企业实际税负较高。我国个人所得税制也存在制度缺陷，以分类所得个人所得税税收“逆向调节”现象较为严重，加之我国税收征管制度不健全，征管手段落后，征管环节往往存在“真空”现象，缺乏对个人综合收入的全面监控，尤其是难以实现对富人阶层的有效调控，使贫富差距进一步拉大。
总体来看，我国现行税制过分强调中央调控，忽视地方调控；重视税收组织财政收入的功能，忽视税收收入调节和再分配的作用，其结果必然导致宏观税负持续增加的同时影响居民收入水平的提升。
二、结构性减税政策的选择必然性及其局限性
1.结构性减税政策的必然性。
英国古典经济学家配第在其《赋税论》中，深刻分析了税收与国家经济实力、税收与国民财富之间的关系指出“总的说来，要知道一种赋税是有益还是有害，必须彻底了解人民的税收和就业状况”[1]。他认为国民财富的增减是赋税经济效果主要标志。因此，税制改革关注经济目标的最终落脚点是让经济发展的红利惠及广大民众，造福全体人民。从税制改革的方向来看，合理的税收体制应致力于理顺国家、企业与个人收入的分配关系，切实调整当前收入分配机制的不合理之处，更好地保障民生。始于2008年的结构性减税是我国减轻企业和民众的税负，让利于企、藏富于民的必然选择，是关乎整个国民收入分配格局调整的重要举措，是实现“国强民富”宏伟目标的具体体现。
2.结构性减税政策的局限性。
我国实施有增有减、以减税为主导的结构性减税政策至今已5年有余，从政策的运行效果来看，结构性减税政策对缩小收入分配差距、转变经济发展方式和优化税制结构作出了一定的贡献，但近年来宏观税负并未发生根本的变化，距离实现减轻企业和个人的税收负担，最终调节收入分配，调整经济结构的目标尚有较大的差距，这说明结构性减税政策的发挥受制于深层次的问题和矛盾，其政策效果尚未得到充分体现。
一方面，“营改增”是结构性减税政策的重头戏，其直接目的是完善增值税抵扣链条，避免营业税重复征税现象，减轻服务业尤其是现代服务业的税负。但目前“营改增”主要针对交通运输业和部分现代服务业，营改增的范围相对还很狭窄。更为突出的是在“营改增”过程中，中央和地方财政收入博弈又产生了新的矛盾。长期以来，我国财政实体层级划分为中央、省、市、县、乡镇5个层级，使得省以下“分税制”实施扩展至基层财政无法有效分解推进，难以配置相应税源，导致基层政府权责匹配失衡，而“营改增”后过去由地方政府征收的营业税变为中央与地方共享增值税，使得地方大宗主体税种减少，加之当前经济发展中诸多不确定性因素的叠加，地方财政困境将进一步加剧。中央政府掌握着较多的财力，肩负着过多的转移支付责任，这更加强化了地方政府对转移支付的依赖性，削弱了地方集聚财政收入的积极性和主动性。在现有的中央与地方财权与事权不匹配的条件下，结构性减税的效果则大打折扣，为此，重构中央与地方的财力收入分配机制是解决财权与事权不匹配的核心内容，也是推进结构性减税的全面落实的重要条件。
另一方面，目前结构性减税政策多呈碎片化，相对较为零散，缺乏诸税种间整体减税框架的设计，使得实施效果大打折扣。如在推进“营改增”的进程中，增值税与消费税的改革无实质性进展；个人所得税改革的立足点仍然放在提高个人工资薪金费用扣除额上，缺乏对个人所得税综合设计的考量，难以实现调节收入分配、公平税负的目标。
可见，真正还利于民，尚需进一步加大结构性减税的实施力度，寻找税制改革新的突破口。
三、深化结构性减税的财税配套改革举措
现阶段扩大结构性减税政策的实施效果，必须着眼财税体制改革的全局，以结构性减税为杠杆撬动整个财税体制的配套改革，建立现代财政制度，重构中央与地方财税关系，建立和完善运用税收调节收入分配的制度，构建系统性的结构性减税政策，通过中央与地方利益调整实现国强民富的目标。
1.建立现代财政制度。
第一，围绕优化财政的收入和支出结构，充分发挥中央和地方两个积极性，适当减轻宏观税负水平，加大国民收入分配调整力度，调整国民收入在公共部门与私人部门之间的配置状况，居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重。
第二，必须规范非税收收入，坚持向“税收为主”的政府收入体制转变。逐步把政府所有收入纳入预算内管理，强化人大的监管，同时推动隐性债务的显性化、显性债务的国债化，降低直接税负水平，提高以国债为主的转移税负水平。
第三，建立规范、透明和法制化的政府支出制度。首先要改变目前财政支出用于民生和公共产品的比重偏低、规模偏小的状况，提高政府的公共服务和社会保障水平，加大对社会福利项目的支出。认真研究养老保险、医疗保险、退休制度安排等关乎民生的改革措施，坚持总体设计和分步实施相结合，扎实推进各项具体改革，让广大民众切实感受到公共财政的阳光。其次，强化预算透明和财政支出绩效约束。建立预算公开透明制度，逐步实现预算公开到项目支出。在预算执行过程中以信息系统和预测能力为支持，积极编制、调整、完善中期滚动预算，在提高透明度的前提下，加强全口径政府财力的统筹调节，消弭以往诸多“法定刚性”项目的“板块化”、“僵硬化”效应，加强财政支出全流程的绩效约束，减少支出浪费，追求预算资金综合绩效水平的提升。
2.重构中央与地方财税关系。
第一，从顶层设计减少我国财政的实体层级，深化分税制改革。减少财政层级具体可将现有财政实体的5个层级减化为中央、省、市县3个层级，逐步推进“省直管县”、“乡财县管”两个层级的“扁平化”改革，深化省以下的分税制改革；以三层级为基本框架合理界定各级政府职能，明确支出责任，遵循一级政府一级财政的原则，构建以“每一级政权，对应其合理的专享事权，匹配合理财权，配置相应的税种，建立公开到项目支出的透明预算体系，同时配置与一级政府相适应的产权，从而确定以产权为基础的一级政府举债权”为内容的分税分权制，形成以基本公共服务均等化为目标所需财力及其事权相匹配的合理结构，从而提高全社会的福利水平。
第二，实现上述框架目标，要强化政府财务信息的监控和财政风险的防范。加强监控是防范地方财政风险的前提，一方面，应加快建立规范、明晰的政府财务信息监控制度，建立各级政府资产负债表和公共部门财务报表体系，为今后公共债务风险防控体系建设和公共财政建设提供信息支撑。另一方面，借鉴国际成功经验，各级政府可探索建立“地方财政监控计划”体系，由各省审计部门负责执行，其主要职能是对地方政府进行财政核查并对其财政状况作出合理评判，对于财政状况恶化的政府列入“预警名单”，并对该地方财政进行监视。
第三，进一步完善转移支付制度。建立按因素法为基础的合理、透明的转移支付制度，大力强化和优化中央、省两级自上而下的转移支付，提高一般转移支付比重，整合名目繁多的专项转移支付并削减其支付比重，取消“地方配套”附带条件，这也是当前减少权利寻租、防止腐败、共济民众的重要途径。
第四，加快建立地方税体系。随着“营改增”的深入，地方财力不足的矛盾将日益显现，为此，必须尽快构建地方税体系，将财产行为类税收作为地方税体系的主体构成内容，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。首先，在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，即对于中央统一立法的一般地方税税种，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体实施办法，以利于各级政府结合地方经济发展实际，培育地方支柱税源。其次，构建地方税主体税种。一是全面推进资源税改革，资源税改革应抓住当前煤炭价格下行的窗口，将煤炭资源税“从价”计征改革扩展到基础能源产品的“全覆盖”改革，并借鉴发达国家较高资源税税率的做法，提高资源税的税率，建立合理的资源税收入和资源产品价格之间的联动配套机制，与此同时，通过征收环境税，实现国家对资源开发、利用中的价格扭曲现象的干预和纠正；二是加快综合与分类相结合的个人所得税制改革，通过适当扩大扣除范围，提高费用扣除标准，结合个人负担、通货膨胀、经济发展水平等因素，设计灵活的税制要素，切实减轻工薪阶层个人所得税税负；三是积极稳妥推进房产税的试点，积累经验适时全面实施；四是正税清费，规范地方非税收入，逐步把政府所有收入纳入预算内管理，坚持向“税收为主”的政府收入体制转变。
3.从顶层设计构建系统性的结构性减税政策。
首先，基于流转税体系构建结构性减税政策。一方面，继续推进“营改增”的扩围，逐步向金融业、建筑安装、房地产业、通信、路桥、物业出租等领域推进。亟待建立增值税全覆盖抵扣链条，切实减轻企业税负；适当降低增值税税率，可在现行税率的基础上降低2～5个百分点，释放税负转嫁至最终消费者所挤占的居民收入提升的空间；调整增值税共享税制度安排，可考虑实行中央与地方六四分成税收分配比例，适当增加地方财力。另一方面，对于消费税的改革，立足点应放在调整中央与地方财力分配关系上。由于消费税税源丰富、税基广阔，具有较强的税收增收潜能，为此将消费税改为中央与地方共享税，可弥补地方主体税种的缺失；重点应放在调整征税范围和征收环节上。从收入分配的层面看，消费税覆盖范围不完全，存在调控错位、缺位的现象。下一步应扩大奢侈品征收范围，将高档服饰、高档箱包、高档皮草、高档家具、私人飞机等奢侈品，以及高档的消费、娱乐、健身等行为纳入征税范围，以实现降低普通民众税负和企业生产成本的目标。在征税环节方面改原有的生产环节征收为消费环节征收，这样可均衡税源分布，增加地方财力，同时可实现对广大民众基本消费的利益让渡。
其次，进一步完善企业所得税。在现今结构性减税政策大背景下，可适当调低所得税税率，进一步明确、细化所得税相关规定和优惠政策，降低企业总体税负水平，让利于民。
可见，结构性减税政策最终通过财力的再调整赋予地方政府发展经济的积极性和主动性，从而激发社会活力，释放经济发展的巨大潜能，使广大民众得到更多的实惠，真正体现群众路线的精神与实质。
注释：
①本文“宏观税负”采用“大口径宏观税负”(即政府收入占GDP的比重)指标进行分析。
参考文献：
[1]配第.政治算术[M].商务印书馆.1978.
[2]中国共产党十八届三中全会公报.
[3]孙玉栋.税收政策对调节居民收入分配的作用评析[J].涉外税务，2010(6).
[4]贾康，程瑜.论“十二五”时期的税制改革—兼谈对结构性减税与结构性增税的认识[J].税务研究，2011(1).
[5]牛倩.结构性减税政策实施中应注意四个结合[J].税务研究，2013(3).
