党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标之后，国家治理现代化战略就在中国特色社会主义制度框架内正式确立。国家治理现代化是立足于我国基本国情以及经济、政治、社会制度存量基础上的治理现代化，具有鲜明的中国特色。推进国家治理现代化对于全面深化改革开放事业，激发中国特色社会主义发展内生动力具有重要的理论意义与现实意义。这里立足于学理与现实因素对国家治理现代化进行系统地诠释，继而分析国家治理现代化的特征与意义，并在此基础之上提出国家治理现代化的实践路径。
国家治理现代化的理论诠释包括国家治理现代化的学理分析与国家治理现代化的现实因素分析两个方面。
1.从国家构建理论来看
国家治理现代化包括国家治理体系现代化与国家治理能力现代化两个方面的内容。前者指的是，厘清政府在公共事务治理上的施政范围与功能职责，发挥社会组织和公民的积极性与能动性，同时发挥市场在资源配置中的决定性作用，最终建立起“政府——市场——社会”多元治理体系。其中，政府在公共事务治理过程中活动范围与功能职责的界定是国家治理体系现代化最为关键的问题。后者指的是，政府在公共事务治理上制定决策与执行决策能力的民主化、法治化、科学化。从国家构建理论来看，现代国家构建包括政府的施政范围与功能界定以及政策制定、实施的效能与力量两个方面。在同等意义上，福山指出，在我们对国家的诠释中，有必要将国家活动的范围和国家权力的强度区分开来，前者主要指政府所承担的各种职能和追求的目标，后者指国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力——现在通常指国家能力或制度能力。为了更好地解释世界各国治理效能的高低，王绍光系统地勾勒出了国家能力与国家活动的范围的内在逻辑联系，他认为，国家能力是国家实际实现的干预程度与国家希望达到的干预范围之比。从一定意义上来说，国家构建理论是适应国家治理新情况、新问题而提出的一种新的理论框架，厘清了政府在公共事务治理中的活动范围与功能职责，在强调政府作用的同时，注重发挥市场与社会的积极作用，体现了国家治理体系的现代化；另外，国家构建理论实现了从权力范式到能力范式思考方式的转变，强调政府制定政策、执行政策的效能化、民主化、法治化与科学化，从而体现了国家治理能力的现代化。
2.从善治理论来看
国家治理现代化的最终目标是实现公共利益的最大化与治理效能的最优化。前者指的是，国家治理要以满足人民群众日益增长的物质文化需要为价值旨归，追求社会总效益的最大化。后者指的是，国家治理在追求社会总效益最大化的同时，要注重质量与效率，追求在单位资源投入的基础上，最大化、最优化地实现社会总效益的最大产出。善治理论是20世纪90年代以来为应对传统国家治理模式的失效而提出的一种新的治理理论范式。善治理论强调在公共事务治理过程中政府与社会组织、公共部门与私人部门之间协同共治关系，以实现公共利益的最大化与治理效能的最优化。“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”总体来看，善治理论是为了适应公共事务复杂性、动态性、多样性的特点而提出的一种新的国家治理模式，强调公共事务的治理结构应该是涵盖政府、社会以及市场的等主体参与的多中心治理结构，其中“私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用”。从世界各国的治理实践来看，相对于政府作为单一主体的传统治理模式而言，善治模式能够更好地实现公共利益的最大化与治理效能的最优化，因而能够更好地适应国家治理现代化的趋向。
3.从现代化理论来看
“现代化是一个多方面的变化过程，它涉及人类思想和活动的一切领域。”从广义来看，现代化是指人类社会从工业革命以来所经历的一场急剧变革，它以工业化为推动力，实现传统农业社会向现代工业社会的全球性转变，它使工业主义渗透到经济政治、文化、思想各个领域，引起深刻的相应变化；从狭义来看，现代化是指落后国家迅速赶上先进工业国家水平和适应现代世界环境的发展过程。总体来看，现代化涉及到人类社会的各个方面，涵盖经济现代化、政治现代化、文化现代化、社会现代化和人的现代化等。对于我国的现代化而言，它是具有中国特色的并且随着时代变迁而不断发展完善的现代化。早在20世纪50年代，周恩来同志就提出了实现工业、农业、交通运输业以及国防现代化的战略任务，后来调整为“现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术”的四个现代化目标。与西方发达国家所走的现代化道路不同，我国的现代化是同步进行与协同发展的，诚如邓小平同志指出的那样：“我们要实现的四个现代化，是中国式的四个现代化”。改革开放三十余载，我国在加速推进“四个现代化”目标的同时，也面临着公共事务复杂性、动态性、多样性带来的治理困局的考验，从一定意义来说，公共事务治理困局的存在一定程度上制约了“四个现代化”目标的实现进程与完成质量。为了探索公共事务治理之道，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。这样，在提出四个现代化之后，执政党和政府提出了第五个现代化，这就是国家治理现代化。
4.从协商民主理论来看
国家治理现代化的基本方式是民主治理。民主治理是国家治理现代化的本质特征，是区别于传统国家治理模式的根本所在。俞可平指出，衡量一个国家治理是否现代化，其中一个重要标准就是民主化，“即公共治理和制度安排，都必须保障主权在民或人民当家做主，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位”。在同等意义上，何增科进一步指出，衡量国家治理现代化的重要标准之一就是“人民成为国家政权的所有者（主权在民），能够通过合法的渠道直接地或者通过自己选举的代表参与决策、执行和监督等国家治理的全过程，并拥有追究国家政权管理者责任的制度化手段”，换言之，国家治理现代化也就是国家治理的民主化。从协商民主理论来看，它作为一种民主的治理模式，强调各个治理主体在对话与讨论中达成共识，通过协商一致制定公共决策，实现对公共事务的有效治理。正如瓦拉德兹所言，在多元文化背景下，协商民主作为一种民主治理模式，它能够为多元主体提供有效对话与协商，寻求重视所有人需求与利益的具有集体约束力的公共政策。协商民主通过在公共事务治理的各个层级和领域，尝试把人民群众纳入公共决策前的咨询、讨论环节，一方面能够使国家治理更好地反映人民群众的诉求，另一方面能够有效地规制国家治理过程中的偏差，提高国家治理的效能，从而促进国家治理的现代化。
公共事务是指“为满足社会全体成员的公共需求，实现社会全体成员的或大多数成员的公共利益的社会活动，通常包括政府所从事的活动和其他公共组织所从事的活动”。公共事务的本质属性在于公共性，这使得公共事务治理与私人事务治理相比体现了更多的复杂性。公共事务的公共性体现在：效用的不可分割性、消费的非排他性、取得方式的非竞争性、提供目的的非营利性、生产的规模性、绩效衡量的困难性、治理主体的多元化和治理工具的多样性。公共事务的这些特质使得传统的以政府为主体的科层制治理模式越来越无法适应公共事务复杂性的挑战。为了适应公共事务复杂性的特点，国家治理体系与治理能力的现代化成为未来公共事务治理的基本方向。从公共事务的外围环境来看，随着现代化的继续推进，社会形态不断发生变革与转型。“转型社会的一个重要特点是社会结构发生着变化，对中国具体的社会转型来说，是包括个人、家庭、企业、市场在内的私领域的不断扩大，包括一些从原先的政府部门中剥离出来的事业单位、新建立的民间组织、中介机构和大量非营利性组织在内的准公共领域的发展。与此同时，真正意义上的公共领域的界限也逐渐变得明晰起来。”公共领域的再构与重建，使得公共事务出现了很多新情况、新问题，公共事务的复杂性大幅提升，从而导致原来的国家治理体系在面对公共事务治理时变得捉襟见肘，国家能力的有效性显得不足。为了适应公共事务外围环境变化带来的挑战，国家治理体系与治理能力应该根据公共领域的变化进行再构与提升。
一般来说，公民社会是指“国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权，并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值”。换言之，公民社会是国家或政府系统、市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和，它是官方政治领域和市场经济领域之外的民间公共领域。公民社会的组成要素包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，通常又被称为介于政府与企业之间的“第三部门”。改革开放之后，各类非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织以及利益团体在我国蓬勃发展起来，公民社会不断壮大。据统计，截至2012年底，我国共有社会组织49.9万个。[2]随着公民社会的兴起，一方面公民社会关于公共事务治理建设性的意见与看法成为国家治理决策的重要依据，另一方面，公民社会直接参与公共事务治理的种种努力，成为国家治理的有益补充。从一定意义上来讲，公民社会的兴起促进了国家治理现代化的快速发展。
当前，“经济全球化极大地改变了统治和治理的主体、结构、方式、过程和意义，对传统的民族国家、国家主权、政府体制和政治过程提出了严重的挑战，深刻地影响着人类的政治生活，有力地推动着人类的政治发展”。随着全球化的继续推进，国家的主权与政府的权力不断弱化，这样，治理与全球治理的作用不断增大。全球治理是指“通过具有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，以维持正常的国际政治经济秩序”。全球治理一方面意味着国家机构、政府间合作等正式的制度和组织制定和维持管理世界秩序的规则和规范，另一方面意味着所有的其他组织和压力团体，诸如多国公司、跨国社会运动、非政府组织等，都追求对跨国规则和权威体系产生一定的影响。全球治理的兴起，对政府在公共事务管理中的绝对地位提出了挑战，它在一定程度上“打破了政府对公共事务管理的垄断，许多非政府的行为体，如国际非政府组织、跨国社会运动、全球公民网络、跨国公司等以多种方式、途径参与公共事务的管理，同政府分享公共权力和政治权威”。我国是一个正在崛起的世界大国，很多全球治理问题都离不开中国的参与，这不仅为我国融入世界提供了更多的机会，也对我国的国家治理体系与治理能力提出了更高的要求。从某种程度来讲，全球治理的压力，从外围环境上推动了国家治理现代化的进程。
近年来，我国政府对资源的汲取能力越来越强，各级政府在国家治理中承担的责任越来越重，“治理失灵”的风险不断凸显。“我们不难看到，各级政府运行负荷累累，危机暗涌的状况已经显露出来。而且，国家治理负荷与政府组织膨胀扩展形成了恶性循环：治理负荷刺激了政府组织和权力的膨胀，而后者的膨胀又诱发了治理规模的扩大和纵深。”换言之，过去政府大包大揽的国家治理模式，是一种非理性化的治理模式，它没有把公民、私营企业、社会自治组织、相关利益团体的理性诉求纳入公共理性的形成与执行过程中，而是把政府的意愿视为全社会的诉求，在这种治理模式下，必然会导致国家治理与当代社会多元化的趋势相悖，与法制化治理不兼容。理性化治理的目的在于努力打破过去政府大包大揽的国家治理模式，通过把政府、私营企业、自治组织、相关利益团体以及公民纳入国家治理理性的形成与执行过程中，形成基于全社会公共理性的国家治理模式，从而减轻政府在国家治理中的责任与压力，提高国家治理的回应性，促进国家治理的正当性与合法性。
2.主体参与上：多元协同治理
这主要体现三个方面：其一，企业、社会自治组织、相关利益团体以及公民个人对国家治理参与的诉求越来越强。随着改革开放的不断深入，社会主义市场经济高速发展以及社会政治意识的不断增强，企业、社会自治组织、相关利益团体以及公民个人原来被压抑的利益诉求浮出水面，他们的利益诉求意识越来越强。在这一背景下，政府作为单一主体的传统国家治理模式与人们参与国家治理的诉求之间存在着一定冲突与矛盾，因此，国家治理的现代化应该是涵盖企业、社会自治组织、相关利益团体、公民个人利益诉求与政府有效回应、协同治理的统一。其二，构建责任政府的现实需要。在国家治理现代化的战略中，我国明确提出要构建责任政府、服务政府。其中，构建责任政府意味着“政府能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众的需要与利益”。所以，当代国家治理理论主张建立政府与企业、社会自治组织、相关利益团体的合作伙伴关系，企业、社会自治组织、相关利益团体与公民个人逐渐成为国家治理的重要主体。其三，提高国家治理效能的内在要求。对于公共事务的治理，如果政府作为唯一主体的话，它发挥作用的理想条件在现实中不可能完全具备。诚如埃莉诺·奥斯特罗姆所言，政府在公共事务治理上发挥良好效果是建立在信息准确、监督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零的假设基础之上。然而在现实国家治理环境中，不可能完全具备这些条件，因此，政府很容易在国家治理中陷入“失灵”。从提高国家治理效能的内在要求来讲，国家治理现代化就是要构建多元主体协同参与治理的模式。
从治理机制上来看，国家治理现代化的特征是法治化治理。过去，我国国家治理采取的是运动式、活动式、会议式的治理模式，这种模式具有人治化、行政化与强制性的特点，它与国家治理现代化的背景严重脱节，也不符合理性、民主、科学的国家治理现代化的内核。随着党的十八大明确提出注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用论断之后，国家治理现代化的一个重要特征就是法治化治理。具体来讲，体现在两个方面：一方面，国家治理规范化的现实需要。“在民主协商的基础上，参与治理的各方应该在法定的治理路线图、治理规划或者治理责任的约束下，明确治理的目标以及各自权利、义务，制定完善的绩效评估方法、评估标准、评估主体等”。这样，通过法治化的手段来规制多元治理主体的权利边界与责任，有利于国家治理的规范化。另一方面，国家治理科学化的现实需要。相对于运动式、活动式、会议式的国家治理模式来讲，法治化的国家治理是在公共理性的规范下有序开展的治理模式，避免了传统治理模式缺乏程序、标准以及随意性大的缺陷，从而能够更好地适应国家治理科学化的现实需要。
1.有利于中国共产党的转型
马克思主义认为，政党的根本属性在于集中代表社会一定阶级、阶层或社会集团的利益，政党是国家与社会联系的中介与纽带。一般来说，“社会的共同要求与愿望一般都是通过政党表达而得以实现，因此，如果一个政党的社会基础发生了变化，利益结构进行了重组，特别是大众社会的到来，政党赖以聚合社会力量的价值取向、表达民意的方式、影响政治的途径等，都要随之作出相应的调整和变革”。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是国家治理现代化的领导力量，只有在中国共产党的领导下，国家治理现代化建设才能保持正确的方向。随着国家治理现代化的开展，中国共产党执政的社会基础必然发生新的变化，在这个过程中会碰到新的情况、新的问题，这就要求中国共产党与时俱进，实现自身的转型。具体来说体现在两个方面：一方面，中国共产党要把建设有先进的理论体系，高素质的党员队伍，科学化、制度化、规范化的功能机制和活动方式，较强的自我更新能力等要素组成的现代化政党作为自己的奋斗目标。另一方面，中国共产党要在规制方面、建设层面、技术层面等方面实现现代化转型。
2.有利于我国政府的转型
如前所述，过去我国政府在国家治理过程中不断向广泛、多层次领域延伸与拓展，在国家治理中承担着越来越多的责任，这样，带来的直接后果就是“治理失灵”的风险不断凸显。国家治理现代化的战略举措的重要目的就是要打破过去政府大包大揽的国家治理模式。一方面，厘清政府与市场在国家治理过程中权力边界，政府要把过去攫取的市场配置资源的权力重新还给市场，充分发挥市场在国家治理过程中资源配置的决定性作用，政府在这个过程中扮演“裁判员”的角色；另一方面，厘清政府与社会在国家治理过程中权力边界，政府要打破替社会组织包办社会管理与服务职能的习惯，积极创造条件让社会组织承担基层社会管理与服务职能，政府在这个过程中扮演“掌舵者”的角色。通过对政府与市场、政府与社会在国家治理过程中权力边界的厘清，目的是厘清政府在国家治理过程中的本职工作，让政府在建设民生社会、实现均等化公共服务、解决分配不公、缩小贫富差距方面发挥优势作用，推动政府向服务型政府、责任型政府、有限政府的方向转变，有利于我国各级政府的现代化转型。
3.有利于我国社会的转型
改革开放之后，各类非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织以及利益团体在我国蓬勃发展，公民社会不断壮大。从我国的社会组织发展的历史来看，它们绝大多数是由政府主导创建，依附于政府，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的社会组织，如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等，这表明我国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会，缺少应有的独立性、志愿性和非政府性。国家治理现代化战略使社会组织在国家治理中的主体地位得到确立；同时，国家治理现代化对社会组织的职能、作用与活力也提出了更高的要求。一方面，国家治理现代化要求社会组织承担基层社会治理过程中的管理与服务职能；另一方面，国家治理现代化要求社会组织实现从过去的“被动型参与”到“主动型参与”的转变。总之，随着国家治理现代化的继续推进，我国社会组织的未来成长将会获得广阔的发展空间，并且社会组织的独立性、志愿性和非政府性将会有所改善，从而有利于我国公民社会的发展。换言之，国家治理现代化为社会的发展提供广阔的空间，并且在一定程度上推动了社会结构的变迁，从而有利于我国社会的转型。
推进国家治理体系的现代化与推进国家治理能力的现代化是实现国家治理现代化的重要路径，另外，推进国家治理方式的变革与发展也成为实现国家治理现代化的有效途径。
总体来看，推进国家治理体系的现代化需要从以下四个方面着手。首先，完善执政党的领导体制与执政方式。在新的执政环境和执政条件下，中国共产党要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求，深化党的建设制度改革，完善民主集中制建设，进一步完善党的领导体制与执政方式，从而为国家治理现代化建设提供有力的政治保证。其次，转变政府职能。一方面，政府要进一步简政放权，最大限度地减少政府对国家治理过程中职能范围之外公共事务的干预，充分发挥政府在建设民生社会、实现均等化公共服务、解决分配不公、缩小贫富差距方面的优势作用。另一方面，进一步优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制，构建法治型政府与服务型政府。第三，发挥市场在资源配置中的决定性作用。市场是国家治理体系的主体之一，推进国家治理体现的现代化就是要充分发挥市场在国家治理过程中资源方面的决定性作用。甚至对于政府职能范围内无力做好的公共事务，也可以尝试通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式交由市场去完成，政府在这个过程中做好监督与验收工作。第四，激活社会组织在国家治理中的优势作用。一方面，简化社会组织申请登记程序，优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。另一方面，积极创造条件，发挥社会组织在基层社会治理过程中的优势作用。
国家治理能力现代化目的是规制政府的权力边界，而不是削弱政府的能力。在国家治理过程中，政府要履行三个基本功能。一是对公共物品的资源配置功能，如国防、环保、公路、公园等公共物品由于其非排他性特征，导致市场、社会这些物品的提供上显得无能为力，因此需要政府来提供这些公共物品；二是对收入、财富的调节分配功能，如果按照市场机制来调节的话，收入和财富的分配将由能力、财力或其他资源要素的分布来决定，这样很容易造成社会不公问题，在社会无力承担收入、财富的调节功能的情况，政府责无旁贷应该履行这一重要任务；三是对国民经济的宏观调控功能，政府要确保国民经济平衡平稳发展，防止出现失业率高企、通货膨胀严峻、国际收支不平衡等问题。推进国家治理能力的现代化，实质上就是厘清政府在国家治理过程中的本职工作，推进政府在公共事务治理上制定决策与执行决策能力的民主化、法治化、科学化。具体来说体现在以下两个方面：一方面，推进政府在公共事务治理上制定决策的民主化、法治化、科学化。一是政府在公共事务决策时要进行民主协商，广泛容纳市场、社会等主体的意见与主张，体现公共事务决策的包容性；二是政府要依法决策，不断完善决策程序；三是政府要发挥决策咨询机构的作用，提高公共事务决策的科学性。另一方面，推进政府在公共事务治理上执行决策的民主化、法治化、科学化。政府能力的大小是决定国家治理成败的关键因素，其中政府执行决策的能力是它能够发挥治理效能的核心要素。
国家治理方式现代化是国家治理现代化的有效途径。首先，推进国家治理方式的民主化。随着改革开放的不断深化，企业、社会自治组织、相关利益团体以及公民个人对国家治理参与的诉求越来越强。因此，国家治理的方式应该在主体参与上、决策体制上、信息反馈上尽可能地体现民主化和包容性。其次，推进国家治理方式的法治化。十八大报告明确提出“更加注重发挥法洽在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制的统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。这表明，推进国家治理方式的法治化是国家治理现代化有效途径之一。有学者甚至认为，“法治化是国家治理体系现代化的主导原则，法治建设则是国家治理能力现代化的根本保障，构建法治秩序是中国国家治理现代化的必由之路。”最后，推进国家治理方式的科学化。建立相对独立的决策咨询系统，充分发挥政策咨询机构、专家、学者在国家治理决策方面的智力支撑作用。
注释：
[1]公民社会，通常又被称为市民社会或民间社会，其实是我国学者对civil society一词的不同翻译造成的。
[2]民政部发布2012年社会服务发展统计公报，http：//www.chinanpo.gov.cn/2201/66026/yjzlkindex.html，2013-06-20。
