随着经济和社会复杂性的增强，越来越多的复杂问题“卷入”政策过程，各种跨部门、跨领域、跨地区等超越传统组织、职能和辖区边界的治理问题变得日益普遍。例如，市场化、人口流动和跨省社保资金转移，区域大气污染与联防联控，能源和交通问题交叠衍生的环境和健康议题等就是明证。市场经济的流动性、问题领域的跨界性和问题之间的交叠性，共同催生了跨界治理的复兴。①缝合这些棘手问题（wicked problems）与传统行政体系中的地方保护主义和部门本位主义之间的不匹配性成为跨界公共事务管理中面临的新挑战。
虽然跨界政府间围绕公共事务的协作相对区域经济一体化的热络略显冷淡，但是以警务、环保、应急管理、图书馆馆际互借等为代表的跨界政府间合作正在兴起。合作治理、整体性治理、复合行政、区域公共管理等新兴概念大体反映了这一趋势。跨界治理的兴起，至少在三个领域促进了竞争性理论的发展：政治学领域从联邦主义、政府间关系走向政府间管理；[1]公共管理领域强调伙伴关系、合作治理和整体性政府；都市区治理领域的区域主义、公共选择与新区域主义，[2]甚至政治地理和经济地理等多学科都在积极回应这一新兴议题。
然而，跨界政府间合作仍未脱离府际关系或政府间关系的传统范畴，也没有超越合作这一古老话题。尽管相互依赖的程度和范围、互动的频率远远超过传统的府际关系水平，但是跨界政府间合作治理这一学术议题的实质，仍旧属于“老问题、新话语”。当政府间合作协议等新时尚被当作跨界治理机制的“答案”时，笔者认为，跨界政府间合作的关键不在于“协议”的缺乏，而在于合作协议等合作机制有效性的不足。换言之，政府间合作协议的制度质量可能是潜在“问题”的一个原因。
一、政府间合作协议与跨界治理机制的构建
有关政府间合作与跨界治理机制基本上可以归结为“等级权威基础上的科层制”、“自愿平等基础上的市场机制”和“信任与松散联盟的网络机制”三种竞争性的路径。这三种机制成为跨界政府间合作机制的类型学标准。
将破碎和分割的政府单位合并，通过行政区划调整和重组建立正式权威基础上的区域政府是科层机制的惯常做法。基于费城、旧金山和纽约等市县合并（city-county consolidation）构建“区域政府”的大都市经验，区域主义认为不同政府机构的交叠管辖是跨界治理的混乱之源。[3]因此，基于正式权威和科层结构的制度安排，通过空间和地理边界的整合，实现跨界问题的属地转化和区域公共服务规模经济的设想受到推崇。例如，针对某些跨界问题建立特区；组建区域性的联合政府；抑或直接将跨界问题相关的地方政府合并，在实践中均较为常见。当然，由于跨界问题自身的复杂性和多样性，地理边界调整和科层权威难以完全适应跨界问题的需要。
正因如此，更具灵活性和弹性的市场机制应运而生。公共选择学派立足市场模型，将多层次和交叠的政府视为公共服务产业（public service industry）的生产者，认为竞争机制和多中心体制不仅不会导致混乱，相反，能够有效提高跨界公共服务传递的效率和水平。[4]在竞争过程中，跨界政府间往往在自愿平等和讨价还价的基础上通过各种各样的政府间协议来相互提供服务。
此外，针对跨界议题，地方政府之间在持续的互动过程中，会逐步在信任和合作需要的基础上，形成各种各样的关系网络。新区域主义意识到信任在跨界治理中的作用机制，试图弥合区域主义和公共选择之间的分歧，关注更加跨界议题中更加复杂的治理结构：多层级政府、功能性衔接和复杂网络等多层次、多主体的合作协议。[5]网络机制能够保持较高的灵活性和适应性，同时，在利益相关者中嵌入一定程度的组织机制，实现松散的关联与合作。例如，全国各地兴起的各种联席会议、区域论坛就是如此。
在公共选择和新区域主义之间，市场机制和网络机制均有赖于契约作为关联工具。正因如此，契约行政成为不同层面政府间关系和府际治理的创新模式。[6]在美国，州政府之间缔结了大量的州际协定（inter state compacts）以及正式和非正式的行政协议（administrative agreements）用以解决有组织犯罪、跨越州境线的警察追捕、森林灭火相互协助、防止环境污染等事项。这些平等和自愿基础上缔结的契约条款，实现了“整体大于部分之和”这一古老的格言。[7]财政约束压力与改进公共服务水平诉求，降低成本和提高效率的考量，使得地方政府之间的服务合约在垃圾处理、警察服务、图书馆服务等领域也非常普遍。[8]在国内，早在1950年代江浙公安部门就通过签订合作协议或协作章程等打击流窜犯，并逐渐拓展到苏浙沪刑事侦查协作和华东地区社会治安联防协作。[9]截至目前，泛珠三角、长三角、京津冀、环渤海等地方政府和政府部门签订了数百项合作协议，[10]且还在积极签署各种名称和领域多样，法律性质和约束力差别的合作协议。
其实，科层、市场和网络机制都有其适用的情境和各自的弊端，现有的挑战不是在市场、科层和网络机制之间进行最优选择，也不是要不要合作协议的问题，而是深入到不同的合作协议内部去比较其绩效差异的原因。
为此，本文引入诺贝尔经济奖得主埃莉诺•奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）有关制度语法和制度多样性的阐释，将制度语法作为跨界政府间合作协议文本和相关制度结构的诊断性工具。在此基础上，提出以启动机制、实施机制和问责机制为核心的制度细节是改善跨界政府间合作协议的关键。
制度的有效性有赖于其塑造的特定行动情境对参与各方的激励和约束意蕴。随着制度主义的兴起和拓展，不同学科用不同概念表达着对制度的同等关注。例如，法律、制度、规则、模式、结构等就是法学、经济学和社会学对行动情境的各自阐释。奥斯特罗姆认为，上述概念谱系无法有效区分不同行动情境的差异，需对制度表达进行多层次理解：它包括三种形式——规则、规范和共享策略，并运用制度语法工具对不同的行动情境予以阐释。[11]制度语法可被视为一种逻辑工具，它能够有效“萃取”各种制度表达的实质，区分不同制度表达的结构差异，阐释不同制度表达结构的形成和演化。
制度语法强调有效的制度包括五个要素：属性（attribute）、约束（deontic）、目标（aim）、条件（conditions）和后果（orelse）。不同的要素组合结构形成不同的制度层次，即规则（rules）、规范（norms）和共享策略（sharedstrategy）等三种情境。[12]首先，属性（A）提供了一个区分制度表达适用对象的变量。其二，约束（D）规定了行动者可能的行为选择和义务。约束一般由允许（may）、必须（must）、严禁（mustnot）等三个行为动词阐明。其三，目标（I）描述行动情境中行动者所追求的特定行为或结果。其四，条件（C）详细界定何时何地某种行为或结果是被允许、必须和禁止的具体情势。最后，后果（O）阐明不遵守制度安排的所要承担的结果。运用制度语法工具能够实现制度表达结构化编码，寻找制度有效性的“基因”。规则包括全部五个构成要件，ADICO结构；规范缺乏违约后果要件，ADIC结构。共享策略缺乏后果要件并且义务不明确，AIC结构。
按照制度语法结构，可以提出以下基本命题：一般而言，一项制度表达的规则色彩越浓，被执行的程度越高；一项制度表达的策略色彩越浓，被执行的程度越低。因此，有没有惩罚和问责机制，以及惩罚和问责机制适用的确切情境是一项制度被视为规则的关键要件。规则通过明确的属性、约束、条件、目标和后果结构塑造了一种很强的自我实施情境。策略实际上成为行动者之间的政策倡导，缺乏明确的权利义务规定和遵守与违反制度的激励约束机制，往往没有实质上的约束力。
将制度语法工具运用到跨界政府间合作协议的诊断性分析中，能够挖掘协议背后的制度质量和制度细节差异对合作协议效果的影响机制。一方面，制度语法的五个构成要件能够将各种政府间合作协议类型化为三种基本的制度层次。另一方面，制度语法构成要件能够将表面上看似相同或相近的协议、章程等进行结构化。此外，制度语法提供了一种制度表达的统一形式，便于进行结构化比较分析和诊断分析，以解释不同环境中各种制度表达的绩效。
三、跨界政府间合作协议的诊断：多案例实证分析
如前所属，地方政府之间为解决跨界议题，签署了大量的合作协议。笔者以泛珠三角区域环境保护合作协议、辽宁省辽河保护区管理条例、深圳东莞惠州机动车排气污染联防联治工作协议三份跨界政府间合作文本为案例，运用制度语法工具进行结构性编码和诊断。
2005年，泛珠三角地区9个省级辖区和2个特区政府的环保部门在《泛珠三角区域合作框架协议》基础上签署《泛珠三角区域环境保护合作协议》，是落实环境保护领域的合作文本。该协议共7条，21款具体内容，包括合作的背景、意义、宗旨、原则、领域和内容、合作机制、变更条件、签署日期等细节。《辽宁省辽河保护区管理条例》是辽宁省辽河干流流域“划区设局”后辽宁省人大2010年制定的地方性法规，主要用于规范辽河辽宁省境内干流的保护以及四个地级市之间的合作。该条例共23条，40款具体内容。深圳东莞惠州机动车排气污染联防联治工作协议深莞惠三地政府授权环保部门2011年签署，包括指导思想和工作机制等7个条款。
这些跨界政府间合作协议虽然名称不同，条款多寡差异，内容详略迥异，但是普遍的主观感知是签署的合作协议并不能有效付诸实施。为了诊断跨界政府间合作协议存在的问题，接下来将运用制度语法工具对每个协议文本进行逐条编码，然后进行诊断性评价。
编码过程采用人工和手动方式实现。例如，泛珠三角区域环境合作协议第一条规定“为贯彻中央关于区域协调发展的战略部署”是目标（I），“泛珠三角区域内福建、江西、广东……政府决定开展泛珠三角区域合作”是范围属性（A），整个条款为AI结构。又如，辽河保护区管理条例规定“任何单位和个人都有义务保护流域水环境，有权举报污染损害水环境的行为。对防治流域水污染做出显著成绩的单位和个人，由流域县以上人民政府或者有关部门给予表彰或者奖励”。其中，任何单位和个人、流域县以上人民政府、有关部门描述了相关属性（A）；“有义务”描述了行为约束（D）；保护环境、防治水污染则阐明了目标（I）；“对防治流域水污染做出显著成绩的单位和个人”进一步明确了规则适用的情境（C）；给予表彰或奖励则明确了激励和责任机制（O）。可见，该条款为ADICO结构，符合规则的特征。依此类推，对三份文本逐条进行编码。
编码的结构表明：辽河保护区管理条例在全部40项条款中，有11条具备规则结构，17条具备规范结构，7条停留在策略层面，剩余2个条款则仅仅描述一些属性。泛珠三角区域环境保护合作协议和深圳东莞惠州机动车排气污染联防联治工作协议则没有一个条款具备完整的规则结构，大部分是规范和策略结构（图1）。
这意味着现有的政府间合作协议存在严重的制度结构缺陷：规则色彩较淡，规范色彩较浓，对作为利益相关者的地方政府的约束力和问责机制不健全。这就决定了政府间合作协议实施程度不会太高。有学者通过描述统计也表明，政府间合作协议的签署机构、合作共识、合作内容、工作机构或组织机制、生效时间、协议的变更条款等内容较为普遍，但缺乏违反协议约定的违约责任和问责机制、纠纷解决和调处机制等规则层面的内容。[13]
跨界问题与地方政府间合作有赖于通过协议等制度安排改变外部的激励约束机制，特别是行政性分权和发展型地方主义、官员晋升与政治锦标赛体制所催生的强垂直激励机制，[14]催生一种竞争而非合作的偏好。显然，要改变这种激励机制，有赖于地方政府间合作协议设计新的制度安排。然而，制度语法和制度结构要件的诊断研究表明，现有的合作协议重视属性和目标要件，约束和后果机制对应的权利义务以及相应的问责机制十分欠缺。因此，跨界政府间合作协议的制度细节需要在情境和问责机制方向改进空间。
四、结论与建议
随着跨界治理和政府间合作日益普遍，合作行为的常态化和制度化意味着缔结合作协议逐渐成为政府间处理跨界问题的主要机制和经验模式。然而，在积极倡导契约行政、整体性治理、合作治理等时髦概念时，更应该深入这些府际契约或合作协议内部去比较和解释其效果差异。
制度语法工具所蕴含的制度结构和制度层次问题，对于跨界治理中的制度细节极具参考价值。特别是现有制度普遍缺乏约束义务和违反制度的后果机制，以致制度层次普遍偏低和制度无法有效施行。目前，跨界治理的合作协议中，对实施机制，特别是如何从横向财政转移支付上保障协议条款的实施规范的不够；对违反协议的问责机制设计格外缺乏。这两个方面是跨界合作治理制度从策略、规范走向规则的关键环节。
当然，本文只是在现有研究中引入制度语法工具和思想，诊断“行政协议”蕴含的潜在不足，尚未建立跨界政府间合作机制的大样本的案例库或大数据平台的制度结构比较。显然，这也是制度语法工具在跨界政府间合作机制中量化使用的重要方向。
注释：
①跨界问题在公共管理领域复兴，相关的英文词汇既包括传统的政府间（inter-government）、部门间（inter-sector）、地方间（inter-local）、跨管辖区（inter-jurisdictional）等问题，也包括新兴的合作治理（collaborativegovernance）、整体性治理（holisticgovernance）、网络化治理（networkgovernance）、水平化治理（horizontalgovernance）、多主体或多层级治理（multi-actors/multi-levelgovernance）等议题。本文所讨论的“跨界”主要局限在跨行政辖区问题。
参考文献：
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