后二战时期，国际贸易迅速增长，并基于经济开放原则构建了全球贸易体系。虽然，美国经济对于对外贸易的依赖程度在所有发达国家中近乎是最低的，但他一直走在促进全球贸易自由化的最前沿。
全球贸易议程在二十一世纪初陷入了停滞，迫使美国转向区域和双边自由贸易协定（FTAs）。在与哥伦比亚、巴拿马和韩国签署自由贸易协定之后，巴拉克·奥巴马（BarackObama）政府现正专注于完成两大区域贸易协定：以亚洲为中心的跨太平洋伙伴关系（TPP）和与欧盟建立跨大西洋贸易和投资伙伴关系（TTIP）。TPP和TTIP都是超大区域贸易协定，主要关注所谓的“新一代”贸易问题。然而，关于TPP和TTIP对美国经济带来的影响看法迥异。反对者认为目前形式的贸易协定将对美国工人产生不利影响，降低美国制造业的竞争力，并扩大收入差距。支持者则认为，自由贸易协定为美国出口创造就业机会，并通过挖掘新市场，使美国公司在国外市场更具有竞争力。政策上也存在较大分歧，包括担忧过程的透明度和隐含条款对国家主权的影响。近年来两党关于贸易共识裂痕越来越大，导致国会通过的难度系数增加，特别是目前总统贸易促进权限法（TPA）延期，而TPA对TPP和TTIP至关重要。那么，奥巴马政府如何把协定谈判融入更为广泛的外交政策之中就显得更为重要。
自二战结束以来，在美国及其欧洲盟友的领导下，全球贸易政策制度不断得到改进。1944年布雷顿森林体系创建了国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WorldBank），并于1947年10月23个国家共同签署了关税及贸易总协定（GATT）。到1986年，关贸总协定的会员已经扩大至123个国家，其主旨在于降低关税、开放经济和贸易自由化。在这40年中，全球商品的进口关税呈现大幅下降，已从平均30%降至30%以下。1986年，罗纳德·里根（RonaldReagan）总统发起了乌拉圭回合的谈判，致力于形成世界贸易组织（WTO），最终由比尔·克林顿总统于1994年达成协议。建立全球贸易管理机构的想法最早在布雷顿森林会议上就已提出，然而，美国参议院对该提案的否决使得其沉寂了几十年，直到世贸组织才得以实现。
WTO创建的目的在于消除关贸总协定体系的局限性。自1940年代以来，世界贸易已经越来越复杂，而关贸总协定仅限于商品，服务贸易、农业、知识产权和跨境投资等领域却被排除在外。2001年卡塔尔多哈的贸易谈判被称为“发展议程”，该议程的重点集中于贫穷国家特别感兴趣的议题；然而，尽管经历十多年的谈判，到目前为止未能达成最终协议。农业政策是主要的症结，印度和中国等大型发展中国家出于所谓的“保护职责”而坚持保留灵活性的进口关税，反而希望推动美国和欧洲减少农业补贴。
2、TPP和TTIP
TPP和TTIP都是超大区域贸易协定，主要关注所谓的“新一代”贸易问题，如农业、服务、知识产权和“边境内”的贸易壁垒等问题。以亚洲为中心的TPP谈判始于2002年，最初限于一小群环太平洋国家之间，美国总统布什（Georgew.Bush）政府在2008年宣布加入谈判。由于符合“重返亚洲”战略，奥巴马政府致力于推进该计划，到2015年TPP已扩大到包括日本在内的十二个国家，但不包括中国。TPP国家占美国商品出口总额的44%，美国农业出口总额的85%。由于传统的关税已经很低，TPP转向关注一整套改革，包括保护部门的自由化、简化海
关法规、加强知识产权保护、促进竞争、透明化商业法规、执行劳工和环境标准。其目标在于形成一个完全一体化的经济区，并为前所未有高增长的全球投资建立统一的规则。1985年至2009年之间，尽管全球商品和服务贸易从6万亿美元上升到6万亿美元在，但是期间资本流动从每年1.1万亿美元增至每年5.2万亿，涨幅超过四倍。
同样，TTIP谈判致力于将世界上最大的两个经济体，美国和欧盟更紧密地连接在一起。就商品和服务的流动而言，美国-欧盟贸易总额已超1万亿美元。TTIP于2013年正式启动，其谈判主要关注如何提高双方之间的监管合作。支持者认为这将减少企业的成本，从而促进经济增长，降低消费者价格。另一个关注点是确保投资者享受同等法律条款。由于谈判过程对外严格保密，其细节过程仍然不明。以上两大谈判议题都面临重大的政治障碍。日本一直在努力克服强大农业团体游说的影响，而许多欧洲人则疑虑类似允许美国转基因作物（GMO）或放松有关食品标签的规定。
3、国会的作用是什么
美国贸易代表办公室（USTR）是总统执行办公室的一部分，代表美国进行协商谈判，但宪法把最终对外贸易的权力赋予立法部门。战后每次贸易协议都由TPA（总统贸易促进权限法）得以通过，以前被称为“快速通道”，该法授权美国总统有权批准贸易谈判结果。TPA于2007年到期，需要重新修订；如果没有TPA，TPP和TTIP将会面临崩溃的威胁。
近年来两党关于贸易共识裂痕越来越大，导致国会通过的难度系数增加。美国制造业就业机会大幅下滑，而低工资和劳工及环境标准的“外包”国家的企业崛起，导致一些人辩称，美国全球化的开放似乎走得太远了。出于这些担忧，前民主党控制的参议院拒绝考虑TPA延期的立法。疑虑也在共和党内滋生，2014年11月共和党取得国会参众两院的控制权，历来更倾向支持美国贸易议程的共和党，却出现保守派公开反对TPA。一些人认为，授予总统这样的“快车道”权力违宪，而其他人则担心贸易协定会压倒一切国内法规，从而弱化美国的主权。两党的知名议员也表示不会支持TPA，除非贸易协定能解决汇率操纵问题。因此，结果仍然很不明朗。正如对外关系委员会高级研究员爱德华·奥尔登说，这可能成为与许多相关个别国家取得卓有成效谈判的一个重大障碍；外国政府总要担心在他们做出政治上非常艰难的让步之后，美国人在某种程度上又再次改变规则。
自1950年代以来，贸易对美国经济的重要性不断增加，表现为更广泛的全球商业扩张。今天，美国的出口和进口价值超过美国国内生产总值的30%，而比例在战后时期不到10%。这一数字也低于除了日本之外的其他所有发达国家。但是对外贸易，特别是出口在促进美国的增长和就业中起到了重要的作用。根据美国商务部部估计，美国出口额2.3万亿美元，直接增加1170万个就业岗位。此外，超过30万家企业从事商品或服务出口，其中98%为雇员不到500人的中小企业。
一些经济学家认为，TPP和TTIP将对美国经济产生重大的积极影响。理论上，美国制造商在亚洲将面临一个更公平的竞争环境，从而促进美国的出口，而低价竞争引起的进口和生产力的增长将会给消费者带来实惠。彼得森国际经济研究所发布的一项研究显示，TPP将为美国产生780亿美元的年度收入。欧盟委员会（EuropeanCommission）估计，TTIP将每年使得美国贸易增加超过1000亿美元、欧洲增加1520亿美元。
5、问题的关键是什么
TPP和TTIP离获得全面支持还差很远。经济学家、劳工代表和消费者权益团体都表达了其对就业、不平等、国家主权和安全标准影响的担忧。此外，皮尤研究中心发现，尽管经济逐步复苏和对外贸信心的增加，但美国人相信全球化的好处从2000年代初已开始大幅下跌。保罗·克鲁格曼（PaulKrugman）认为，这些“新一代”贸易的好处被夸大了。前财政部长萨默斯（LawrenceSummers）称“贸易和全球化允许高级工人拥有更多收入的机会，以及让普通工人面临更多的竞争，由此增加不平等。另外，有些研究表明，美国制造业的衰落可以部分归因于亚洲进口的增长，这与贸易协定本身无关，而技术创新发挥了更大的作用。”许多美国劳工运动成员认为，贸易自由化造成工人权利和环境标准上的“逐低竞争”。美国劳工-产业联合会主席特鲁克马（RichardTrumka）称贸易协定并不会促进美国的出口，反而会使得跨国公司更容易把资本迁至海外，结果是贸易赤字和工资下降。而奥巴马政府反驳称，其贸易政策将有利于劳动权利法规的监管和执行。
与此同时，民主党和共和党的国会议员威胁要反对TPP和TPA的授权。但奥巴马政府认为，汇率操纵规定可能摧毁贸易谈判；另外，普遍认为实施量化宽松货币政策（QE）将导致一国货币贬值，这可能意味着限制美国政府目前所认为合法的货币政策。量化宽松政策对当前世界经济至关重要，它是美国经济复苏的核心，也是避免日本和欧元区陷入通货紧缩并促进经济增长的救命稻草，且欧日经济复苏反过来又会增加对美国出口的需求。
批评者还担忧过程的透明度和隐含条款对国家主权的影响。广为所知的投资者国家争端解决机制（ISD），被认为会使得国际公司凌驾于当地政府之上。支持者认为ISD并不比以前贸易协定中使用的类似条款有所不同。
最后，大部分反对者主要关注过程的保密性。议员并没有权限获知谈判进展，只能在一个安全的房间里查看文件。这使得国会，以及公众抱怨被排除在审议之外；而实际上这一切应该公开进行。
6、这些议题如何融入更广泛的美国外交政策目标之中
奥巴马政府一直认为，推进美国的全球领导地位和保证基于开放和透明价值观为基础的国际市场，其核心在于TPP和TTIP。支持者认为TPP协定将提高治理标准，包括许多中国的贸易伙伴如马来西亚和越南等国，迫使中国采取更接近国际标准的贸易规则。确保美国企业在亚洲的平等待遇，这将为美国工人创造公平的竞争环境。
从美国的角度来看，关键问题在于东亚一体化将是以美国还是中国为领导。中国政府支持一个独立的地区自由贸易协定，即全面经济伙伴关系（RCEP），这将汇集十六个国家，但不包括美国。一些国家已经表达了类似的担忧，2013年前新加坡领导人李光耀认为，“若没有一个自由贸易协定，韩国、日本、东盟国家和台湾最终将被中国经济一体化，而这是需要避免的结果。”TPP已成为美国在亚洲最大的行动计划，亚洲国家都希望这是美国是否致力于东亚地区的象征。如果失败了，它将被视为美国撤出亚洲。因此，如果TPP处理不当，有可能疏远美国的亚洲盟友。
与欧盟达成协议旨在加强跨大西洋关系。欧洲正挣扎于各种困境之中，包括令人失望的经济增长、高失业率以及欧元区主权债务问题，加上与俄罗斯的对抗给欧洲大陆带来的不稳定因素。彼得森国际经济研究所的创始董事和贸易倡导者弗雷德.伯格斯滕（c.FredBergsten）认为，欧洲的困境愈显得TTIP的必要性，贸易协议将有助于推动羸弱的欧洲国家进行改革。
最终，贸易协定最重要的目标是外交政策和国家安全，这是以前所有美国贸易协定的前提。肯尼迪回合的谈判主要是加强大西洋联盟，而北美自由贸易协定的主要目标是促进形成一个更繁荣的墨西哥，避免在美国南部边境的不稳定。如果借鉴过去，那么国家安全最终将说服国会。
注：
本文原题名为“TheFutureofU.S.TradePolicy”。
本文作者JamesMcBride是职业作家、新闻记者，2013年获得美国国家图书奖，同时也是美国外交协会（CFR）研究中心研究员。
本文于2015年4月刊于CFR官网。
