为实现日本的“经济再生”和“外交再生”，日本首相安倍晋三不仅提出及实施了安倍经济学（大胆的金融政策，积极的财政政策，经济结构改革战略），还提出了积极和平主义的外交政策并努力推进，试图扭转日本在外交特别是领土问题上的不利局面。
安倍政府的政策目标包括：经济再生、灾害复兴、推进安全环境的危机管理。其主要外交课题为：强化日美同盟，改善日中、日韩和日朝关系，以及处置北方领土问题。
在今后相当长的时间内，日本积极和平主义外交政策将成为日本外交的优先方向，具有战略性、长期性和综合性的特征，其推进和实施主要取决于日本的经济和政治安全环境。对此有研究的价值和必要。
一、提出背景及概念
1.国际背景。日本认为，美国“亚太再平衡战略”出台和实施以来朝鲜进行的核试验和导弹发射；中国“进出”海洋活动增加、设定东海防空识别区、中日战机异常接近事件、中国军事发展的高速及不透明；俄罗斯利用力量改变现状（包括2014年3月并吞克里米亚）；以及其他非传统安全威胁（如埃博拉病毒）增加等，令日本周边安全环境严峻，损害了日本的长期利益。
日本方面认为，自冷战结束以来，现今的国际政治格局呈现多极化、“无极化”趋势，这是因美国受财政危机困扰，实力相对下降，出现权力“真空”和“转移”，使得中俄影响力上升所致，从而，日本有必要有强化自身防卫力量，以应对所谓的国际威胁，避免利益受损。
2.国内背景。多年来日本政局不稳定，出现所谓“十年九相”现象；经济已持续二十年“低迷”，消费税增加；2011年3月发生福岛核泄漏事故，之后的事故处理以及环境改善进程延滞；在领土问题上遭遇外交困局，如上种种问题困扰着日本政府。与此同时，日本国民期盼出现强力政治人物、威权政府，以再生日本。在这种背景下，安倍强势出现，不仅迎合了这些需求，获得了国内高支持率，扭转了国会参众两院的不正常现象，也使安倍经济政策和外交政策有出台及实施的可能性。
3.积极和平主义概念。“积极和平主义”这一术语由安倍首相于2013年9月12日在首次讨论国家安全保障战略的专家座谈会上提出，它要求从“基于国际协调的积极和平主义”立场出发，讨论日本的安全保障战略，并在同年9月26日的联合国大会上和10月15日的临时国会演说中再次提及。
在日本新的国家安全保障战略中，积极和平主义明确被作为基本理念。日本的《国家安全保障战略》于2013年12月17日由内阁、国家安全保障会议通过。
积极和平主义是指日本继续坚持走和平国家的道路，作为国际政治经济体系的主要成员，从基于国际协调/合作的积极和平主义立场出发，持续实现日本的国家安全，并为实现亚太区域的和平与安定，国际社会的和平、安定及繁荣，积极做出日本的贡献。
应该说，第二次世界大战后，包括1950年代以来，日本坚持走和平发展道路，着力在政府开发援助（ODA）方面采取措施，为区域（尤其是亚洲和非洲）安全及发展做出了贡献。
1992年以来，日本积极参加联合国维和行动。在1990年代后期提出了“人类安全保障”的概念，并于1998年在联合国设立了“人类安全保障基金”。日本于1992年制定了《协助联合国维持和平活动法》，2001年制定了《反恐特别措施法》，2003年制定了《支援伊拉克重建特别措施法》，2009年制定了《处罚与应对海盗行为法》，这些立法坚持了“专守防卫”的政策。
所以，日本即使在战后和平外交的过程中，也存在采用积极和平主义政策的事例，以应对各种复杂的安全保障环境。
二、实施基础及具体措施
为加强日本的安全保障能力，并强化作为安全保障核心的国家安全保障会议（NSC）的职权，日本提出了积极和平主义的方针，制定了《国家安全保障战略》（NSS）。而为实现上述目标，在安全防卫领域必须以准备和完善必要的武器手段等作为基础。为此，日本重点修正了原《防卫计划大纲》，通过了《防卫装备转移三原则》和解禁集体自卫权的内阁决议。
1．国家安全保障会议。日本依据《国家安全保障会议设置法》（2013年11月27日通过）设立了国家安全保障会议（2013年12月4日）。国家安全保障会议的职权为：在必要时能对国家安全保障问题阐述意见，特别能对内阁总理大臣的咨询事项发表意见和建议；也能对武力攻击事态以及其他紧急事项，向内阁总理大臣做出迅速及合理应对的建议。
国家安全保障会议在审议和讨论国家安全保障事项时，必须遵守《特定秘密保护法》（2013年12月6日制定，2014年12月10日起施行）规定的守秘义务。即除国家安全保障会议的议长、议员以及其他专业经验者外，作为副大臣代行职务者、出席会议的相关人员，以及应对事态专门委员会的委员长和相关经验者等人员，不得向外界或其他人员泄露与履行职务有关的秘密信息。
鉴于《特定秘密保护法》有可能损害国民的知情权和新闻自由权，应对涉及秘密内容的指定工作予以管理，日本政府于2014年10月14日出台《特定秘密保护法的运用基准》。
2．国家安全保障战略。《国家安全保障战略》（2013年12月17日通过）是日本由内阁决议、国家安全保障会议决定的规范国家安全保障政策基本方针的首个文件。该《战略》指出，日本所处的安全保障环境更为严峻，问题更为复杂，为丰富和持续发展和平社会，从长期维护国家利益的角度出发，日本有必要从“积极和平主义”立场出发采取战略性步骤，为区域乃至世界的和平与繁荣做出贡献。
在该文件中，所谓日本的安全环境严峻、问题更为复杂，是指随权力转移或变化以及技术的快速发展，大规模破坏性等武器的扩散及威胁的增加，国际恐怖主义威胁加剧，针对国际公共产品的危险行为增加，人类的安全保障出现困难，全球性经济面临挑战，东北亚安全局势紧张。所以，日本应抓紧出台和完善防卫政策与措施，为此应向国际社会阐释日本国家安全保障政策的国内基础和促进对该保障政策的理解和认识。
为实现《国家安全保障战略》中规定的目标和任务，日本内阁于2013年12月17日修改了原《防卫计划大纲》，于2014年4月1日通过了《防卫装备转移三原则》及其运用指针。
《防卫装备转移三原则》包括三个方面的内容。第一，明确了禁止转移的情况：（1）当防卫装备的转移违反日本缔结的条约和其他国际义务时；（2）当防卫装备的转移违反基于联合国安理会的决议义务时；（3）向争端当事国（发生武力攻击，为维持或恢复国际和平与安全，联合国安理会采取措施的对象国）转移防卫装备。第二，即使同意转移，也应予以限定，并在接受严格审查和公开信息的情况下才同意转移。第三，应确保使用于目的之外及转移至第三国的合理管理。原则上，对方国家将防卫装备使用于目的之外和向第三国转移，必须事先得到日本的同意。
《防卫装备转移三原则》的通过，标志着日本有条件推翻了自1967年以来，日本政府慎重处理“武器出口三原则”的基本见解。原《防卫计划大纲》于2010年12月制定，安倍政府认为，现今日本的安全保障环境已更为严峻，所以应根据《国家安全保障战略》制定新的《防卫计划大纲》。
有关日本今后的防卫力量，新的《防卫计划大纲》规定了通过综合运用各种能力，机动、快速、有效应对各种危机和挑战的“综合机动防卫力量”目标。其主要内容及基本方针为：第一，强化日本自身的努力，包括构筑综合性防卫体制，日本的防卫力量应对向综合机动防卫力量转移；第二，强化日美同盟，包括强化日美同盟的威慑力和应对危机的处理能力，扩大合作领域，切实推进在日美军驻留的政策和措施；第三，积极推进安全保障合作，包括在亚太区域的合作、与其他国家和国际组织等的合作。
3．解禁集体自卫权的内阁决议。2014年7月1日，日本内阁通过了解禁集体自卫权的决议。决议内容主要包括四个方面：
第一，应对未成为武力攻击的侵害活动。日本相关机构应根据其任务和权限，予以紧密合作应对，包括强化日美同盟。
第二，为国际社会的和平与安定做出更大贡献。关于“后方支援及与行使武力的一体化”问题，所谓的“后方支援活动”本身并不是“行使武力”的活动。因为，成为日本支援对象的其他国家的军队，如其“还在进行战斗行为的现场”，则日本不实施支援活动；假如日本实施支援活动的场所成了“进行战斗行为的场所”，则日本应迅速停止或终止正在实施的支援活动。有关国际和平活动中的“武器使用”问题，除了在变成“行使武力”的国际和平活动中“应急警卫”，以及“为履行任务可使用武器”之外，对依据所在国同意而救助日本人等不引起“行使武力”的警察活动，应予以许可，所以应完善相关法律制度。
第三，关于《宪法》第9条规定的被许可行使自卫措施。（1）以往政府对《宪法》第9条解释的基本见解，是为守护国民的生命及和平的生活而得出的伦理上的结论。（2）为维持日本自身的和平与安全，《宪法》第9条并没有禁止采用必要的自卫措施，此基本伦理在《宪法》第9条内今后仍应被维持。（3）并不限于只对日本发生武力攻击，当对与日本有密切关系的国家发生武力攻击且威胁到日本的存在时，为排除这种危险状况，保全国家、守护国民，且没有其他合适手段，日本行使必要的最小限度的武力，应被认为在《宪法》上是容许的。（4）行使武力应包含对他国发生武力攻击在内，所以，在《宪法》上应首次认可防卫日本、没有其他办法而采取的自卫措施。
第四，提出了完善日本国内安保法制的方向及步骤。政府应在上述基本方针下，为坚守国民的生命和保护和平的生活，开始无缝（seamless）应对所有事态的法案制定工作，在进行充分讨论和准备后，向国会提出，并在国会进行审议。
三、推进障碍及问题
不可否认，安倍政府利用国民的高支持率、联合政府在国会两院中的多数，鼓吹所谓中国威胁论，并在美国的容许下，基本完成了安全保障体系，以推进和实现积极和平主义政策目标。但在具体推进上述政策和措施时，依然会遇到一些障碍或问题。主要为：
1．安保决策的透明度与公正性问题。《特定秘密保护法》第1条规定，有必要保密与日本的安全保障有关的情报。应在确立合适体制的基础上，对这些情报予以收集、整理及应用，以求防止泄露，进而确保日本国家及国民的安全。第2条规定，对未公开并与本机关职权有关事项的情报，行政机构或机关大臣如果认为其泄露将严重影响日本的安全保障，则可将特别需要保密的内容指定为特定秘密情报。第4条规定，行政机关大臣所指定的特定秘密内容的有效期为，自指定日起不超过5年；如有必要，则可延长，但不能超过30年；如在显示理由并得到内阁的承认后，则可超过30年，但最多为60年。
鉴于行政机关大臣有可能滥用指定特定秘密情报的职权，应对秘密内容的指定工作予以管理，日本政府于2014年10月14日出台《特定秘密保护法的运用基准》。该基准明确了指定特定秘密的行政机关（19个），并列举了作为指定对象的55个外交和防卫项目。同时规定，《特定秘密保护法》在施行5年后将修改运用基准。
该基准还同意成立独立公文书管理监督委员会，该委员会可要求各机关大臣提出及解除所指定的特定秘密，但大臣们也可予以拒绝。所以，其独立检查职能依然存在低弱的缺陷。
2．解禁集体自卫权内阁决议的主体适格性问题。有关集体自卫权的讨论，源于1960年《日美安全保障条约》修改之时。日本政府在言及《宪法》前言及第13条时指出，为维持自身和平与安全，保全国家，可采取必要的自卫措施，这种措施应限于必要最小的范围，而在行使集体自卫权方面《宪法》并未许可。换言之，在日本《宪法》下，容许行使武力只限于应对日本遭遇急迫、不当的侵略之时；以阻止对他国的武力攻击为内容的所谓行使集体自卫权，在《宪法》上未被容许。这是政府的基本见解。
解禁集体自卫权的内阁决议是在吸纳《安全保障法律基础再构筑恳谈会研究报告》内容基础上做出的。“安全保障法律基础再构筑恳谈会”于2007年5月在安倍第一次担任首相时设立，主要任务为分析日本能否在联合国宪章和《日美安全保障条约》制度下适用集体自卫权问题。该恳谈会2008年6月提交的研究报告在结论部分指出，为使日本能行使集体自卫权及参加联合国集体安全保障措施，应变更《宪法》解释，但对变更《宪法》解释，日本政府只要通过政府认为合适的解释即可，无须修改《宪法》条款。
安倍第二次执政后，于2013年2月重启“安全保障法律基础再构筑恳谈会”，指示其继续研究相关事宜。
由13人组成的该恳谈会经过七次会议讨论，于2014年5月15日提交最终研究报告。该报告在结论中指出，对于个别自卫权的行使，从历次经验看，日本政府并不是通过修改《宪法》，而是通过讨论和审议《宪法》解释加以承认的，所以，容许日本行使集体自卫权，也只要通过政府合适、明确地做出新的《宪法》解释即可，而没有必要通过修改《宪法》条款来完成。
“安全保障法律基础的再构筑恳谈会”认为，日本《宪法》的特质主要为：
第一，维护基本人权（即和平的生存权及生命、自由、幸福追求权）。为维护这些权利，日本不被侵略、维持独立是前提条件，而保持和行使合适的自卫力，对于排除外来的攻击及胁迫是不可缺少的。也就是说，保持和行使自卫力，是日本《宪法》内在、伦理上的最终要求。
第二，实现国民主权。行使国权的政府做出的宪法解释，不能让国民和国家的安全陷于危机。
第三，国际协调主义。《宪法》在前言中指出：“任何国家不应仅专念于自国而无视他国，政治道德法则是普遍性的，依据此法则维持自国的主权，与他国平等相处是各国的责任和义务。”这就是国际协调主义原则。《宪法》第98条规定，日本必须诚实地遵守缔结的条约及确立的国际法规。所以，从《宪法》的国际协调主义精神出发，参加国际性的活动，是日本应积极予以拓展和贡献的领域。
第四，和平主义。这是日本宪法的根本原则之一，今后仍应坚持。
但一直以来，日本的《宪法》解释是由内阁法制局做出的，从而保持了对《宪法》自卫权解释的连续性、稳定性及权威性。
根据《内阁法制局设置法》的规定，内阁法制局的主要职权为：第一，审查提交阁议的法律草案、政令草案及条约案件，附加意见，并向内阁提出；第二，就法律问题向内阁及内阁总理大臣和各省大臣阐述意见。也就是说，内阁法制局做出的关于《宪法》解释的意见，在政府中是作为一种有权的或权威的解释。对《宪法》第9条做出的政府解释，常常源于内阁法制局，就出于此原因。
这次安倍内阁做出的扩大自卫权解释，为今后其他内阁扩大解释开了先例，进而会出现无法控制的局面，也就是说，使内阁具有了任意解释自卫权的权限。从这个意义上说，安倍政府解禁集体自卫权解释的做出，具有主体并不够格的嫌疑。
当然，尽管上述内阁决议决定，日本可在不修改《宪法》、重新解释《宪法》的情形下，依据自卫权行使适度的集体自卫权，但日本仍面临如何区分《联合国宪章》框架内的集体自卫权和个别自卫权的问题。此外，尽管内阁决议适度放宽了集体自卫权的解释，但真正要行使集体自卫权，仍需完善和修正法律。因此，内阁决议中做出的修改完善相关安保法制的决定，更应是我们关注的重点内容。
3．日本修改完善安保法制的基本方向。2014年7月1日通过的日本内阁决议指出，并不限于只对日本发生武力攻击，当对与日本有密切关系的国家发生武力攻击且威胁到日本的存在时，为排除这种危险状况，保全国家、守护国民，且没有其他合适手段，日本行使必要的最小限度的武力，应被认为在《宪法》上是容许的。这可谓日本解禁集体自卫权、制定相关安保法制的基本方向或基本方针。
鉴于当前日本国民及其他国家反对日本的新安保政策，尤其是反对关于集体自卫权的内阁解释，所以，相关安保法制的修订工作将于2015年4月起在国会审议讨论。
可以预见，日本修订安保法制的基本做法，主要为以下三种情形：
第一，制定一部综合性的安保政策法，即将日本的新外交政策、防卫政策、海外活动等内容纳入一部法律。尽管这种方法最为理想和高效，但成功的可能性不大。因为日本依然存在和平的力量，阻力很大。
第二，修改相关安保法制的内容，并单独制定一部海外活动法。考虑到“行使武力”的解释已有适度放宽，所以，应修改先前的限制“使用武力”的部门法规，如自卫队法、警察法，以适应新的基本方针之要求。同时，为体现积极和平主义政策要求，制定一部自卫队可广泛参加海外活动的法律，也是做法之一。
第三，按照各个事态继续单独处理，即根据国际事态的发生和发展，制定单个的特别措施法。这是最容易且也易成功的做法。日本最终采用何种方法修改和完善相关安保法制，主要取决于日本国民的理解和支持，以及各党派之间在国会的较量，所以需要持续关注。
4．日美修订防卫合作指针问题。日本认为，为推进积极和平主义政策的实施，重要的途径之一为强化日美同盟。而日本修改《日美防卫合作指针》（1997年）的建议，不仅得到了美国的认可，而且在日美安全保障协议委员会共同发表的《面向更有力的同盟及共有更大责任的文件》（2013年10月3日）中得到确认。该文件规定，两国同意修改1997年的《日美防卫合作指针》，并指示防卫合作委员会在2014年底完成作业。为此，日美两国于2014年10月8日提交了《修改日美防卫合作指针的中间报告》。
日美修改防卫合作指针并提交中间报告的背景，是为应对所谓的中国快速“进出”海洋、朝鲜的导弹发射、美国重视亚太的战略，以及为实现日本积极和平主义政策服务的。日美修改防卫合作指针的目的是，进一步扩大日本自卫队对美国的全球支援和合作活动，加强自卫队与美军间在空间范围或地域上从“平时”到“有事”的无缝合作，加强两国相关机构或部门之间的无缝合作。但由于在现冲绳新知事的反对下驻日美军的基地搬迁问题依然存在很大难度，应特别关注《日美防卫合作指针》修订后的适用范围，即所谓“周边事态”的范围。
2015年4月27日，日美安全保障协议委员会共同发表“新日美防卫合作指针”。新指针指出了两国合作的一般性框架与政策方向，具体包括加强平时的合作措施，应对日本遭遇的和平与安全威胁，共同应对对其他国家的武力攻击，合作应对日本大规模灾害事件等方面的内容。
换言之，新指针不仅扩大了“有事”的事项合作范围，而且扩大了加强“援助”的空间范围和领域，进一步提升和加强了日美同盟的合作关系。其实施将对世界和区域的和平与安全带来消极影响，必须高度关注。
5．确保实施积极和平主义政策的资金问题。众所周知，实施积极和平主义政策的重要途径之一是，日本加强与其他国家之间的合作，加强与国际组织之间的联系，而进行这些活动必须有一定的资金。安倍经济学面临困难，尤其是消费税增加后连续两季度（2014年4月-9月）经济负增长，这样的局面对日本开展积极和平主义政策将带来一定消极影响。
一直以来，日本加强与其他国家、国际组织的活动，多采用政府开发援助的政策。日本政府开发援助始于1954年，至2014年已持续60年。实施政府开发援助的大纲于1992年首次制定，曾在2003年修订过。考虑到国际形势已发生很大变化，日本政府于2014年3月启动了修改政府开发援助大纲的工作，并于2014年6月26日向外务省提交了修改大纲的建议书。
该建议书的内容主要包括：
第一，政府开发援助大纲改名为“开发合作大纲”。因为，在国际上，开发援助的主体已不限于政府，其他主体（银行、企业、非政府组织等）也成了援助主体，所以仅有政府的主体显然无法满足要求。同时，很多国家的要求并不限于援助，也需要投资，所以仅援助也不能覆盖和满足各种国家的需要。
第二，也可对用于“非军事目的”的军队予以支援。迄今，日本的政府开发援助坚守了“非军事合作”的政策，但近年以来，尤其在发展中国家，一些自然灾害的救助活动多依赖于军队，所以建议提出，应动用军队提供用于“非军事目的”活动的意见，但接受国政府必须做出支援仅用于非军事目的的承诺。
第三，细化开发援助的基准。由于发展中国家的情况多样、要求不一，建议书认为，一直以来采用的依据人均所得判断援助的标准应予以修改。新基准必须与接受国家的实际开发所需相结合，重点解决贫困、医疗疾病、教育、生活水准提升等方面的问题，以便用好有限的资金。
第四，尽力确保财源和获得国民的理解。日本曾设定了国民总收入（GNI）的0.7%用于政府开发援助的国际目标，但近年均未达到这一最低要求，例如，2012年为0.17%，而2013年为0.23%。由于政府开发援助资金源于税收，所以需要得到国民的理解，才能确保甚至扩大援助金额。此外，由于日本经济低迷，如何确保援助的资金，也是应重点考虑的问题。
日本政府在采纳上述建议的基础上，于2015年2月10日在内阁会议上通过了新的开发援助大纲（全称为《开发合作大纲：为和平、繁荣，以及每个人更好的未来》）。在此，“开发合作”的意思是指，以开发发展中国家区域为主要目的，由政府及政府机构实施的国际合作活动。这里的“开发”也包括构筑和平、促进基本人权和人道主义援助等，所以是广义的。
四、结束语
不可否认，日本积极和平主义政策实施不仅需要稳定的环境，而且需要经济的有力支撑。但安倍经济学的效果欠佳，严重制约了实施积极和平主义政策的经济基础。同时，国内反对解禁集体自卫权的呼声较高。在这种情况下，日本安倍政府决定于2014年11月21日解散众议院，重新选举，希望自民党一党独大的优势能继续保持，进而延长政治生命和执政期限。
所以，日本积极和平主义政策的推进和实施也依赖政权的稳定和延续。换言之，日本积极和平主义政策前景依然迷茫，我们必须持续关注。
注：
作者系上海社会科学院日本研究中心研究员，本文核心内容首发于《国际观察》2015年第2期，
