“全面二孩”政策可以看做是从“单独二孩”向“政策放开、自主生育”过渡的政策安排。
作为一个过渡性政策，其在政策执行的尺度上就内生出一些困难。例如一方面，推进“全面二孩”要求缓解对家庭生育的社会经济约束，通过政策配套和社会服务支持家庭生育；在另外一方面，又需要继续限制生育，对不符合政策、或者未得到计划准许的家庭生育行为进行控制，对违反计划生育的家庭，仍然要通过社会抚养费等方式进行惩罚。一方面，“全面二孩”强调“多一点生育”对于国家人口和发展长期均衡是有积极作用的，而在另一方面，“多一点生育”仍然被认为不利于国家人口大局和长远发展。一方面，“全面二孩”强调家庭夫妇具有生育二孩的权利，而另一方面，家庭夫妇的生育权利仍然是有数量限制的。
在这样两面性的生育政策下，基层政府对于生育政策的定位和执行就出现了模糊的意识形态。在一些低生育率和超低生育率的城市地区、在一些劳动力资源已经开始出现紧缺的地区，已经逐步认为“全面二孩”的目的是支持生育和提高生育率；而在一些传统的较高生育率的地区、在一些就业和经济发展水平相对落后的地区，则认为“全面二孩”是强调仍然需要继续控制人口的快速增长和避免人口增长的压力，因此继续坚持“一票否决”和征收违规生育的社会抚养费是必要的。
“全面二孩”政策相对于“独生子女”、“双独二孩”和“单独二孩”，是一个更加开放的生育政策，而相对于“政策放开”和“自主生育”，则是一个相对限制的生育政策。如果我们认为国家当前总和生育率大约是1.54的水平，因此“全面二孩”政策总体上还是一个以提高生育水平为导向的公共政策。
如果我们对“全面二孩”政策的实施效果进行评估，虽然政策施行的效果在2016年10月以后才开始陆续表现出来，我们还需要一些时间才会有更充分的数据来确认“全面二孩”对增加生育的具体影响。但参考“单独二孩”的实施，以及按照国家卫计委预估2016年出生人口是超1750万来判断，政策放松后新增长的补偿性生育比学界同行估算的增加的生育还是要低一些。按照一些同行估算的“全面二孩”后的增加生育，基本是在300万-500万不等，当然还有更高的判断。而从2016年出生人口状况来看，“全面二孩”政策后增加的生育似乎也低于国家卫计委提出的5年中新增1700万的预测。根据我在2014年的文章发表，当时我推算“全面二孩”政策实施后，2015-2020期间每年将新增补偿性生育约150万，即使我现在相对自满地认为这一估算结果勉强比较准确，但是实际新增生育仍然比我当时预想的新增生育水平似乎也略低一些。与“单独二孩”政策一样，“全面二孩”政策实施的生育效果仍然是遇冷的。
“全面二孩”政策实施以后极低的生育水平，也说明人们的生育观念确实是变化了，人们的生育意愿本身是低生育水平了。在长期低生育率文化和社会经济发展的外部环境影响下。“独生子女文化”已经被认为是“现代的”，而且现代性所支持的个人主义进一步强化低生育、乃至不生育的生活方式。
贝克尔所说的生育的成本效益分析能够很好地解释低生育率的现象，例如极高的教育成本、托幼托育的成本，家庭养老的压力，和女性劳动力市场参与率对生育的挤压作用，等等。而“全面二孩”政策后的低生育水平可能还有另外一个原因，就是伊斯特林所说的相对收入假设。考虑到近年来的经济增长放缓、生活成本的迅速提高（特别是住房成本），相对于1950-1970年代出生人口在改革过程中的财富膨胀效应，2010年代后经济增长速度放缓、青年人口财富积累困难，以及对未来发展出现不明确的预期，可能也会进一步削弱人口的生育意愿和生育行为。
对“全面二孩”政策的执行效果进行讨论，与其说其对生育水平有多大的影响，不如说这样的公共政策施行极大地释放了人民群众对生育行为行政管控的不满和压力。我们可以看到，由于实施了“全面二孩”政策，之前那种日益紧张的对生育政策调整的社会压力立刻就得到了释放，社会矛盾得到了缓解，网络上的压力和抗争也显然立刻松弛了下来。这也说明了社会压力是推动改革的动力，通过改革能够更好地满足人民的需求，并构建和谐良好的社会环境。
基本的结论是，“全面二孩”政策以后补偿性的生育增长并没有带来较大幅度的人口出生反弹，而“全面二孩”政策后的出生数量增长对于医疗和公共服务体系的压力也比预想的要更低。生育政策调整后仍然继续保持着人口低生育率，也说明以数量管控为尺度的生育政策本身对国家生育水平的影响已经非常之低，甚至可以说是不存在了。那么国家的计划生育政策就有必要着手考虑取消行政性的生育数量管控，加快为生育政策的全面放开、自主生育进行准备，包括舆论准备、社会抚养费制度执行方向和执行力度的调整，及对相关计划生育法规制度进行调整等等。
随着对于生育数量进行行政调控的计划生育政策和生育数量管控需要逐步退出历史舞台，迫切要求国家的计划生育制度和工作内容加快发展转型。计划生育制度需要从以严格控制人口规模为核心的行政管理制度，逐步转变成为对家庭夫妇的生育进行服务和支持的公共服务体制，包括对青年人口和家庭夫妇提供避孕节育服务以避免“未期望的怀孕”，也包括对希望生育的家庭夫妇、乃至未结婚和婚外的期望生育的人口提供生育和生殖健康的支持。计划生育制度的发展转型还包括需要对家庭生育过程提供托幼托育、早期教育和健康服务，推动家庭发展能力建设。这也就是说，计划生育制度需要从数量控制和行政管制的计划生育转变成为对家庭生育和健康提供支持服务的家庭计划。
“全面二孩”政策实施效果的遇冷，意味着需要继续推动生育政策的改革，也意味着要加快计划生育制度的发展转型，从而能够使国家的生育和家庭公共管理能够更好地保证人口的健康和福利，以及增强对家庭发展能力的支持。
