去年，新华社连发了10篇“钱去哪儿了？”的文章，剑指高速公路通行费、停车费、机场建设费、彩票公益金等多项收费，其中多为政府性基金项目，引起各方面高度关注。近年来，我国政府性基金增长很快，以2014年为例，全国政府性基金总额达到54093.38亿元，占当年整个财政收入的40%左右，是除税收之外的政府第二大收入来源。但是，与税收相比，政府性基金在使用管理很不透明，又多涉及水、电、油等民生产品，十分牵动社会神经。
归纳起来，目前社会对于政府性基金主要存在以下几个方面的置疑。一是收取的法理依据不足，有研究者称，在现行45项基金中，有明确征收依据的仅有6项。二是收取的标准不清楚，调整机制缺失。三是政府性基金使用管理信息不透明、不公开。四是历年均有大额结余，这在近年财政收支双双走高、地方政府债务负担沉重的背景下，十分引人注目。从实践上看，现行45项政府性基金中类别复杂，性质迥异，令人眼花缭乱。“什么都有、是‘第二预算’”，一位财政厅长如此说。有鉴如此，对于上述社会发问很难笼统回答。必须要对其分门别类、一一甄别，细加考察和分析，才能找出存在的真正问题，也才能寻找出有效的改进之策。
规范政府性基金必须建立在正确分类的基础之上。在财政学基本原理中，所有政府收入不外乎四种形式：税收、使用者付费、国有资本（资源）收入、债务，通常简称为税、费、租、债。以此为标准，可将我国政府性基金分为以下几类。一是具有“准税收”性质的政府性基金，包括地方教育附加收入、城市公用事业费附加收入、文化事业建设费、城市基础设施配套费等9项。二是具有“租”性质的政府性基金，包括国有土地使用权出让收入和来自于国有企业的收入，如国有土地使用权出让金收入、中央特别国债经营基金、铁路电力资产变现收入、烟草企业上缴专项收入等10项。三是具有“使用者付费”性质的政府性基金，包括船舶港务费、长江口航道维护收入、无线电频道占用费收入、核电站乏燃料处理处置基金、废弃电器电子产品处理基金等11项。四是具有“价格”性质的收入，即主要通过加到电价、票价等价格中所产生的收入，包括农网还贷资金、铁路建设基金、民航发展基金、国家重大水利工程建设基金等10项。五是其它，如船舶油污损害赔偿基金收入、政府住房基金收入等，共计5 项。
将具有“准税收”性质的政府性基金调入一般公共预算。地方教育附加、城市公用事业费附加等政府性基金主要是用于了文化、教育、公益等方面，具有显著的公共性。理论和实务部门对此的共识是，这些支出应当由公共预算承担，相关收入自然也应当纳入公共预算。此举一方面可以从制度上保证相关行业、领域的正当资金需要，另一方面有利于消除这些基金的部门背景，达到规范政府收入秩序、严格财经纪律的目的。前不久，财政部已将11项类似基金调入了一般公共预算，就是适时应势所做出的必要调整。需要特别指出的是，在将这些基金调入公共预算的同时，必须统筹考虑这些收入与原来附加其上的母税之间的协调程度，保证在转入公共财政之后，不新增加社会负担。
将具有“租”性质的政府性基金纳入一般公共预算。政府性基金中的“租”，主要是基于我国土地国有制下背景下土地使用权转让、出租形成的收入，以及部分国有企业改制、上交等形成的收入。理论上讲，这些收入与现有国有资本经营预算所涉及的收入性质是相同的。鉴于其“国有”性质，这类基金也应适时并入一般公共预算。特别是考虑到土地出让的净收入并不高、且现有土地出让金已有相当部分用于一般公共支出的情况，就更是如此。
清理整顿“使用者付费”性质的政府性基金。总体而言，目前政府性基金中的“使用者付费”项目，除了一小部分过时陈旧之外，大部分征收的必要性、合理性还是比较明显的，特别是近年来新增的无线电频道占用费收入、废弃电器电子产品处理基金、核电站乏燃料处理处置基金等。对此，应当具体问题具体分析。一是对一些收费时间过长、收费理由基本消失的基金，应当马上取消，典型的如散装水泥专项资金、新型墙体材料专项基金等。二是对应当保留的基金项目，要建立收费项目的核定、收费标准的定期评估与调整机制，以保证收费符合实际。三是加大信息公开力度，保证这类基金的专款专用性质，如有结余，要么降低收费标准，要么调入当年结余，由财政部门统筹安排使用。
建立、完善公共定价机制，明晰化国家重大工程项目的成本补偿机制。政府性基金中具有“价格”性质的部分，所占的资金比重大，社会关注度高，管理上确有诸多需要深挖、改进之处。表面上，这类政府性基金是加价收入，实质上是国家层面重大基础设施建设项目的成本补偿问题。长期以来，我国类似于南水北调、民航、铁路等重大工程建设项目的资金来源，主要是财政支出和银行贷款，缺口部分通过设施投入使用后的加价收入进行弥补。项目建成后的营运、管理、维护等日常支出，既有来自价格收入部分、也有国家财政补贴的部分，相互之间的数量关系比较含混，难以明白表述。究其实质而言，这实际上是公共事业的定价机制不健全、不科学的表现之一。鉴于我国公共企业众多、公共事业量大面广，且随公私合作机制（PPP）的推广应用，可以预计，未来有更多与公共定价有关的议题走上舆论前台。因此，应当逐渐完善我国的公共定价机制。具体而言，要明晰化国家重大工程建设项目的成本补偿机制。建设成本这一部分，要将国家投资之外的贷款或债务部分作为收费定价的“天花板”因素，建立债务与价格之间的准确的数量关系并定期进行调整，由此可望建立一个收费与成本之间随时间、余额甚至物价变化而动态调整的机制。针对重大建设项目建成后的营运、维护部分的支出，要按实际发生计入成本，据实定价，明白公示。与此同时，还要通过一系列制度建设，保证成本信息的真实可靠、公开透明。
以破除政府性基金的“收、支、用、管”一体化为核心，建立健全政府性基金的管理机制。必须指出，当前我国政府性基金之所以面临各种社会抱怨，除了“使用者付费”、“价格”的制定标准等技术性问题的不规范、不科学之外，更重要的问题存在于“收、支、用、管”一体化所致的严重管理问题与公信力丧失，这也是当前社会对政府性基金言论纷纷的主要成因。在现行财政管理制度下，政府性基金采用的是“列收列支”的方式，由相关部门负责征收、使用和管理，即收、支、用、管高度集中于某一部门。由于缺乏各环节之间的制衡，造成许多不良后果。一是价格只升不降，甚至在出现大量结余时也是如此，因为主管部门自身绝无可能主动降价。二是由于缺乏部门之间相互制衡，支出信息很难公开，即使迫于外力公开，其信息的可靠性也十分存疑。三是与财政部门之间形成不对称博弈，若有资金缺口，要由财政补贴来托底，若有结余，则是部门蛋糕，财政无从置喙。反观世界上一些发达国家，对于民航、交通、水利工程等重大基础设施项目，一方面坚持了国家支持和投入的基本原则，另一方面则主要是通过规范的税收、收费来保证债务偿还和营运、维护的资金需要。税务部门负责取得收入，财政部门负责安排支出，项目管理部门只负责“管”和“用”，从而形成了适度分离、相互制衡的机制。另外，这些改造公共职能的企业属于“公共企业”，其财务信息全部公开，社会公信力很强。在我国，由于种种原因，很多承担公共职能的公共企业，其管理与信息并未“公共”，成本费用信息高度保密，收费只上升不下降，引起社会不满。因此，应当认真学习借鉴国际经验，以破除政府性基金的“收、支、用、管”一体化为核心，建立健全政府性基金的管理机制，积极推进公共企业的信息公开，完善公共定价机制，推动政府理财体系的科学化和现代化，为建设国家治理体系和治理能力做出贡献。
