今年3月份以来，财政部密集发布了一系列地方政府债券发行管理有关规定（以下简称“新规”），推动地方政府债券发行和管理更加规范化、精细化，尤其是明确将安排发行2015年第一批1万亿元债券用于置换部分年内到期的地方政府债务（以下简称置换债券）。这一系列举措既是新预算法框架下加强地方政府债务管理的主动实践，也是对国发〔2014〕43号文的具体落实。由此，地方政府债券将进入新的发展阶段。总体来看，将呈现以下特点：
（一）全部“自发自还”，发行规模创历史新高
2009年至今，我国地方政府债券发行大致经历了三个阶段：一是“代发代还”阶段，由于当时地方政府债券的发行渠道尚未建立，2009年和2010年地方政府债券全部由财政部“代发代还”。二是“自发代还”试点阶段，2011年—2013年，国务院先后批准上海、江苏等6个省市在限额内实施地方政府债券“自发代还”。三是“自发自还”试点阶段，2014年，国务院批准浙江、上海等10个省市试点地方政府债券 “自发自还”，规模为1092亿元。2015年1月1日起实施的新预算法赋予地方政府发行政府债券举借债务的权利，地方政府债券由此进入“自发自还”新阶段。
（二）偿债资金来源明确，债券种类更加丰富
根据“新规”，一般债券以一般公共预算收入还本付息，专项债券以项目对应的政府性基金或专项收入还本付息，偿债资金来源更加明确。
不仅地方政府债券从一般债券扩展至新发行的专项债券，今年起地方政府债券的期限品种也将更加丰富。一般债券将在原有5年、7年和10年期品种基础上，增加1年和3年期品种；专项债券则扩展至1年、2年、3年、5年、7年和10年6个期限品种。同时，不同期限品种债券的发行比例也较之前灵活，以更好地实现融资与项目周期的匹配。
（三）近期发达省份置换债券份额较高，未来置换重心或转至中西部
据审计，截至2013年6月底地方政府负有偿还责任债务中，2015年到期需偿还1．86万亿元，1万亿元置换债券约占其53．8％。财政部将根据2015年到期债务和53．8％的全国统一比例测算第一批分配至各地区的置换债券额度。从实际情况来看，地方政府债务余额与其经济总量往往存在高度的相关性，GDP较高地区的到期债务规模一般也较高，理论上其分配到的置换债券额度也相应较高。
但从全国范围来看，中西部地区一般负债率较高，存在局部风险隐患。后续的存量债务置换中，应完善分配规则，考虑对负债率较高的中西部地区给予更高的置换债券额度，相应调减其新增债券额度。
（四）市场化定价空间待提升，各省债券评级或小幅分化
“新规”要求地方政府债券要按照市场化原则发行，利率需在前5日相同待偿期国债平均收益率基础之上确定。今年5月18日，江苏省率先完成2015年第一批一般债券的发行工作，其中，3年、5年、7年、10年期中标利率与前5日相同待偿期国债的利差均为约2个基点，低于市场预期。这一方面显示出市场对该省经济实力、财政状况的认可，另一方面也表明规范地方政府举债融资方式、缓解地方政府偿债压力是当前地方政府债券发行的第一要务。未来，随着地方政府债券市场的建立与完善，地方政府债券发行利率的市场化定价空间或将进一步提升。
此外，财库〔2015〕68号和财库〔2015〕85号文规定，对一般（专项）债券进行债项的信用评级，并且首次提出在信用评级符号体系中可对AAA级引入“－”符号进行微调。今年，地方政府债券发行主体扩展至所有省级政府，考虑到各省份经济实力、财政状况和债务管理等方面的差异，地方政府债券的信用评级或呈小幅分化态势，发行价格也将逐步呈现一定的差异化。
步入新阶段后，地方政府债券的发展将有助于化解地方政府债务的局部风险，规范和建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制；同时，也将有助于稳增长和实体经济发展，促进多层次资本市场建设。
（一）化解债务风险，构建地方政府可持续的举债融资机制
地方政府债券的“扩容”和规范化发展意义重大。首先，有助于减轻债务负担，优化债务结构，缓解债务风险。同时，债务置换还意味着债务期限的拉长，这将有助于缓解地方政府债务的期限错配风险和还本压力。其次，有利于构建以政府债券为主体的地方政府新型融资机制。国际经验表明，地方政府市场化的融资方式是大势所趋。发行地方政府债券置换存量债务以及地方政府债券的规范发展，是防范系统性和区域性金融风险的有效手段，将推进以政府债券为主体的地方政府可持续的举债融资机制的建立。
（二）产生增量融资，支持稳增长和实体经济发展
从全社会资金供给角度分析，一方面，今年6000亿元债券属于新增债务，可直接用于弥补地方政府赤字和公益性项目支出，助力地方基础设施建设；另一方面，1万亿元的置换债券不仅能为地方政府腾挪出部分资金，而且也能置换出部分信贷、信托、保险等资金，为实体经济提供部分增量融资。在当前经济下行压力较大的背景下，增量资金将对实体经济发展和稳增长发挥积极作用。
（三）对债券市场冲击有限，促进多层次资本市场建设
首先，从供给端看，今年地方政府债券较去年增发约1．4万亿元，其占债券市场发行量的比例将从不足5％升至近20％。地方政府债券供给的大幅增加，可能在一定程度上挤压国债、政策性金融债等利率债的需求，进而导致利率债产品收益率上行。同时，置换债券的发行或导致城投债等高收益信用债供给下降和收益率下行。其次，从需求端看，地方政府债券的发展将增加投资者的投资渠道。此外，地方政府债券的“扩容”和相关制度的完善，将有助于扩展债券市场容量和丰富债券种类，提高直接融资比重，推动多层次资本市场的建设。
三、对策建议
发展地方政府债券和实施地方政府存量债务置换是我国规范地方政府债务管理、改革地方政府融资机制的重要举措。国家政策需要给予必要的配合与支持，并平衡好化解债务和稳增长的关系。
（一）宏观经济政策给予必要配合与支持
货币政策方面，为避免债券市场流动性紧张和债务置换成本过高，《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》已明确可将地方政府债券纳入部分货币政策操作以及商业银行质押贷款的抵（质）押品范围。央行应灵活地运用利率、存款准备金率、再贷款、再贴现以及PSL、MLF、SLF、SLO等工具调节好流动性水平。此外，还可考虑将资产证券化的基础资产扩展至地方政府债券和其收益权，进一步提高地方政府债券的流动性。财政政策方面，对投资地方政府债券取得的利息收入免收企业和个人所得税，将地方政府债券纳入中央和试点地区国库现金管理的抵（质）押品范围，有助于盘活财政存量资金，提高地方政府债券的流动性，进一步激发投资者的积极性。
（二）稳妥推进融资平台公司的平稳转型
地方政府存量债务清理甄别后，要妥善处理剥离后的“地方政府性债务”。下一步，需分类推进融资平台公司的平稳转型，使其实现可持续发展：统筹政府资金等保障融资平台在建项目续建和收尾；通过PPP模式吸引社会资本进入，为融资平台提供资金并提升经营管理水平；推动资质较好的融资平台通过第三方担保抵押、“债贷组合”等方式增信，顺利渡过“断奶期”；鼓励融资平台兼并重组，提高公司整体资信水平；对于有发展潜力但当前经营确实困难的企业，允许其通过债转股化解短期偿债压力；同时，融资平台要积极利用和扩展项目收益债、可续期债券等融资工具，实现可持续发展。
（三）多措并举平衡好化解债务风险与稳增长的关系
在当前经济下行压力较大的背景下，不仅需要妥善处理地方政府存量债务，而且要适度新增债务支持地方经济发展。6000亿元新增债券尚无法满足地方政府经济发展所需资金。为此，一方面，需要通过财政补贴、税收优惠等方式，鼓励社会资本通过PPP等模式进入交通、环保、医疗、养老等领域。另一方面，要盘活财政存量资金，提高财政资金使用效率。此外，还应规范一般转移支付制度，加大对中西部地区的一般转移支付力度。
从长期而言，我国地方政府债券的发展需要财政金融体制改革的保驾护航。如完善做市商制度、提高二级市场流动性、建立和完善地方政府信用评级体系等。同时，要加快推进政府间财政关系改革，特别是中央和地方事权和支出责任的划分、收入的调整，理顺政府间财政关系。
