1 纽约贫民区的形成与早期治理
19世纪美国工业化的迅猛发展，造就了空前广泛的就业机会。大批欧洲移民和农村人口的到来，与之相伴的是城市的大规模兴起与人口快速城市化。美国人口总数在19世纪内增长了12倍，而城市人口增长了87倍[1]。1840年纽约市人口总数为31.2万，1900年时已激增至343.7万[2]。
为了满足新增人口在城市的居住需求，1933年纽约市内建起了第一栋廉租公寓(Tenement House)。这种公寓设施简陋，卫生消防条件极差，每年都有数以千计的人因各种传染病或火灾而被夺去生命。为了容纳更多的租户，房东常常将狭小简陋的住宅再分割成多个单元出租。1890年美国每套住宅的平均居住人数5.45人，而纽约市高达18.52人[3]。
1901年纽约旧式廉租公寓楼已达8.2万座，居民总数高达150万人，占纽约人口总数的近一半[4]。激增的贫困人口加上恶劣的居住条件，导致贫民区大肆蔓延。纽约记者雅各布·里斯在《另一半人怎样生活》中指出；“要么是我们扫除贫民窟，要么是贫民窟吞噬我们，非此即彼。[5]”城市问题日益上升为全国性的重要问题，终于在19世纪90年代形成了声势浩大的城市改革运动。
纽约市早在1867年就通过第一部地方性住房法规《廉租房法》(The Tenement House Act)，法律对廉租房建设提出了具体要求，这是美国地方政府对住房建设干预的起点。纽约州也分别在1879年和1901年两次颁布《廉租房法》，法律要求新建的私有廉租房必须在楼房之间保留一定空间，以满足最起码的通风与采光要求。但由于这一时期政府腐败，执法不力，相关住房法规并没得到有效落实，不符合标准的旧式廉租房依然大量存在。
面对不断恶化的内城居住环境，纽约市的民间机构发起了社会改良运动，做出了治理贫民区的大胆尝试。改革者们创办了“格林维茨会馆”和“亨利会馆”等文化与教育福利机构。他们希望借此帮助贫民区居民提高文化水平，增强生活自立能力，缩小社会贫富阶层之间的鸿沟。尽管改革者们所做的工作对解决整个社会中两极分化的问题而言，不啻杯水车薪，但重要的是它开创了社会改良的实验，启发和教育了社会公众，对当时和以后的社会改革都产生了有力的推动作用。
2 罗斯福新政背景下的贫民区治理
建设优质的住房一直被认为是早期贫民区治理的关键因素。20世纪20年代纽约贫民区清理与住房建设的主力是限利公司(The Limited Dividend Corporation)。1926年，纽约州率先颁布了《州限利住房公司法》(The New York State Limited Dividend Housing Corporations Law of 1926)。该法规定贫民区的清理和住房建设将由私人企业承担，企业的投资收益率被限制在6%以内。住房局负责划定建设地址和控制房屋租金。1927年，当联合住房(Amalgamated House)项目建成时，《纽约时报》曾评论说；“这是纽约市最好和最大的廉租房工程。公寓租金低廉，同时拥有良好的周围环境。”[6]
1929年美国爆发了严重的经济危机，纽约住房市场同样受到大萧条的沉重打击。1931年10月至次年6月间，有18.6万户家庭因付不起房租及贷款而被赶出家门。萧条使无数人无家可归，但住房空置率却达到历史最高点。1933年有约20%的旧公寓无人租住[7]。
为了应对危机，美国政府的住房政策开始发生重大变化，即由市场主导转为政府直接干预。在“新政”政策实施背景下，政府开始了大规模的公有住房建设。1934年1月，纽约州通过了允许纽约市政府直接参与住房建设的提案。同年纽约州颁布了市住房管理部门法(The Municipal Housing Authorities Law)。根据法律规定，市政当局出于公共利益可以征用私人土地。依靠联邦资金和法律保障，纽约市贫民区的大规模清理和重建迎来了新契机。
20世纪30年代纽约市针对贫民区治理实施了三大改建工程。即威廉斯堡住宅工程(Williamsburg Houses)、哈莱姆河住宅工程(Harlem River Houses)、弗斯特住宅工程(First Houses)，这三项工程均属于纽约市建设的首批公有住房。其中威廉斯堡住房工程规模最大，工程项目涉及搬迁家庭1 279户，拆除旧公寓2000多套[8]。哈莱姆河住房工程是在当时隔离制度背景下专为黑人建设的。弗斯特住房工程是第一个由地方政府自行出资建设的公共住房工程，该工程的特点是新建筑在规模和外观设计风格上与周边旧住房保持了一致。《笔尖》(Pencil Points)杂志曾对威廉斯堡工程评价称“其比昂贵的公园大道住宅更令人愉快，工程土地得到了合理利用，环境与住宅相得益彰，社区创造了和谐的氛围，使小孩能快乐地成长，同时社区还带来了民主和进步的新观念，这些都非金钱能换到的。”[9]
1934～1941年间，纽约市新建住房55465套，公有住房就占23.4%。1934～1938年间，新建公有住房更是占到新建住房总数的35%[10]。这一时期政府建造的公共住房有如下特点：一是设计水准和工程质量高。当时从联邦到地方政府都对房屋质量提出了很高的要求，房屋格局与质量均仿照私房建设[11]。二是社区服务和公共设施完善。小区一般都配套建设了超市、幼儿园、运动场馆等。三是由于不同阶层在城市更新改造中的利益冲突，造成规划选址时分歧较大。如地产开发商和地产银行家主张在原址上，开发建设高密度的公共住房，藉此带来地产升值和增加税收。而住房局和城市规划官员主张公共住房建设应进行低密度开发或建在郊区，以分散和缓解内城的人口压力，解决内城交通拥挤等问题。上述两种不同观点经常导致工程延期，甚至使个别公共住房的建设计划被取消。四是纽约市在公共住房租户选择上，存在着严重的种族隔离和对低收入者的排斥现象。例如，有2545套住房的雷德·胡克住宅区，仅有两户黑人居民，有1622套住房的威斯堡住宅区，仅有一户黑人家庭。此外，住房局要求申请住房家庭月收入达到100美元，而这个工资标准是1935年全美各级地方政府及教育部门全日制雇员的月平均工资，同期制造业工人的工资则远低于此数[12]。但相较私人住房市场，公共住房的房租还是便宜了很多。
20世纪30年代纽约贫民区出现的另一大特点是黑人、拉美裔等少数族裔聚居区的形成。1900年以前，绝大部分美国黑人生活在南方地区。1910～1930年，有约200万黑人离开南方涌入北方大城市，史称“第一次黑人大迁徙”。除了寻求工作外，他们遇到的首要问题就是居住问题。由于当时社会实行的种族隔离制度，造成能够接纳黑人的居住区越来越少，进而导致了城市中黑人聚居区的产生。
3 纽约市的城市更新运动
“二战”以后，由于郊区化的迅猛发展，城市中产阶层人口大量外迁，加重了内城衰败问题。此外当时大量军人复员，城市住房严重短缺，最终促使美国政府在1949年出台了有关城市更新改造的住房法，并开始较战前规模更大的公有住房建设。
在全国城市更新运动的背景下，纽约市也开始了对贫民区的新一轮治理。1948年12月，纽约市贫民区清理委员会对全市进行全面调查后，发现有9千英亩的贫民区迫切需要改造。迫于当时政府资金有限，委员会主席摩西斯认为解决问题的唯一办法就是公私合作。摩西斯坦言；“如果这失败了，我们就必须只能承认这样的结论，大规模的贫民区清理必须完全依靠公共住房和公共基金”[13]。
这一时期纽约市政府对贫民区的清理和改建，通常先由委员会提出清理规划方案。方案通过后，市政府将征收提案书中的土地，并以低于土地评估成本的价格出售给开发商，由开发商负责清理建设和安置原址上的住户。由于原址住户和某些政治代表的反对，或出于资金问题，这一过程并非总能顺利进行，很多工程在规划宣传阶段就夭折了。如1950年的莫宁赛德—曼哈顿维尔工程(The Morningside-Manhattanville)。该项目涵盖六个街区，原址拥有1.2万居民，其中绝大部分是黑人和波多黎各人。当地居民认为该工程发展规划忽视了低收入居民的住房需求，并强烈怀疑听证会的公正性，他们自发组成了“拯救我们的家委员会”(Committee to Save Our Homes)以抵制改建，最终引起国会对该项目的调查。尽管质疑纽约城市更新做法的声音从未间断过，但到20世纪50年代末，纽约仍有全美最高效和成功的住房工程项目。这一时期纽约市开工建设了23项贫民区更新工程，新建公寓3.7万套[14]。
1959年联邦政府提出社区更新计划(The Community Renewal Program)，目的在为贫困社区的综合规划提供资金。因为“芝加哥学派”的城市理论认为；城市空间布局如同一个“生态系统”，大量中产阶级家庭从城市中心移到郊区，造成市内空间大量空置，新的移民或社会弱势人群就会在内城聚居，尽管不断加快城市住房更新，仍然无法阻挡内城的衰落。
为了实现贫民社区的整体复兴。纽约市政府为当地贫民社区的更新发展做了新的规划。新规划将贫民社区的复兴行动直接对准那些生活在最贫穷地区的弱势群体。这是贫民区治理政策的一次重大转变，“表示市政府对城市改造重新做出了根本性认识，该把谁放在最需要利用城市资源的首要目标上”[15]。在规划中表示贫民区居民除了需要得体的住房外，还迫切需要教育、工作技能培训、社会服务、医疗保健等服务。
新规划还将待开发地区巨大的传统空间与小规模的阶段性开发相结合。通过小范围细致的规划和建设，实现贫民区安置与重建的有序进行，以逐步实现治理目标。之前纽约市的大型更新工程规模没有少于12英亩的，工程完成时间都超过8年。漫长的重建过程容易使当地居民丧失信心，而小规模的逐步治理可以依据地方财政状况，不断做出切合实际的调整和完善，居民回迁也不必经历漫长等待。在新规划实施过程中，纽约政府还尽力避免因居住区改造带来的邻里关系破坏。1968年美国政府依据城市治理的新情况，通过了社区发展计划(Neighborhood Development Programs)，为地方加大小规模开发的实施力度提供资金援助。
新规划中将廉租房的建设位置分散于中等收入地区，这些地区已经拥有相对完备的社区设施和市政服务，来自贫困地区的安置家庭可以迅速享受这里的设施和服务。纽约市的这一做法，后来再次成为联邦政府推广的范例。1968年的市民骚乱使联邦政府意识到必须积极鼓励和帮助少数族裔人群分散居住，融入其他白人社区，当时纽约市政府规划了13处混合居住区。
新规划中还有一项关键创新是对传统街区实施保护性更新。纽约城市规划委员会认为；“街区状况在快速下滑，如果变化速度仍然加快的话，传统邻里关系和结构将被破坏殆尽。如今情况最糟糕的贫民区，曾经都是一些邻里关系稳定的地区，如果不加以有效治理，这种情况将不断在其他地区被复制，恶性循环即将到来。每幢楼房都将破败不堪，治安事件上升，噩梦将变成现实，建筑疏于维护，旧的邻里关系瓦解，在新住户扎根该地前，原有住户因担心该地变成贫民区而不断向外逃离”[16]。因此，城市规划委员会提出，应该指定部分城市住房和更新资金专门用于地区保护性更新和复兴。
新规划中还特别强调了建筑设计的重要性。1967年曾有一篇《市长的任务是关注城市设计》的报道；纽约补贴性住房和城市更新住房建设中一个最根本问题在于，尽管建筑规模巨大，包含了连绵成片的楼群，但没有产生邻里关系。与之相反还剥离原有的邻里关系。建筑的最初设计是优美的，但最终的效果却令人难以忍受[17]。
关注设计所带来的最成功的例子是曼哈顿区的东市中心广场(East Midtown Plaza)。按照《美国大城市的死与生》作者简·雅各布斯的理念，东市中心广场对土地进行混合利用，通过一楼商户“对街道的注视”，为街区提供了更大的安全保障，新建筑围绕街区中段的一座教堂而建设，使其与原有建筑协调统一。
4 纽约市的社区保护计划
1974年联邦政府创设了社区发展基金(Community Development Block Grant，简称CDBG)[18]。申请资金的地方政府按照要求，必须保证将该资金的70%主要用于资助中低收入阶层的项目，包括为社区居民创造新的工作机会、修缮住房或人行道、新建社区中心等。
在纽约市社区复兴的过程中，最值得一提的是社区发展协会(Community Development Corporations，简称CDCs)。在这些非盈利组织的帮助下，纽约市实施了全美最大、最成功的市属住房修缮工程，工程历时超过10年，总共修缮了超过12.5万套住房。到20世纪70年代，城市中近200个协会还承担着维护10万套住房的责任，其数量超过了公共住房的半数。
以华盛顿高地社区的保护为例，1970年该地区人口超过18.7万，其中15%是黑人，9%是拉美裔人，11%的人口依靠社会福利生活，贫困率高于城市平均水品。当华盛顿高地社区被列入社区保护地区时，纽约市政府为其复兴提供了社区发展资金。到1978年时，该地区1500套公寓住房通过各种抵押援助计划完成了修缮，9300套公寓住房通过房东维修协议完成了升级，4000套公寓住房从J-51项目①的税收减免中获益。全国没有任何城市的社区复兴计划如同华盛顿高地这样吸引了如此多的私人投资[20]。这使得这个原本陈旧的社区面貌焕然一新。到1993年，社区发展协会和纽约市政府为7064套公寓住房的维修提供了总额9220万的联合抵押贷款，超过405栋建筑的13898套住房通过各种公共计划获得了修缮[21]。
纽约市政府意识到不能再像过去那样，只是单纯的迁移贫民。从贫民区外迁的居民，无论他们住在哪，依然会面对相同的问题；教育、技能、工作经验等严重不足，因此在就业市场中缺乏竞争力。只有通过房地产所有者、政府政策和金融机制的共同努力，才能有效维护现存住房和传统社区。纽约市社区保护方法成功之处在于减少了政府行动，修缮由现存的房主或租户实施，经费来自于银行贷款和减税，没有政府的直接参与，没有华丽的再建设方案，仅仅是刺激和激励。美国城市规划专家曾对纽约市社区保护评价说；“纽约市社区保护的成功经验应该成为整个联邦的新住房立法。它昭示着修缮抵押保险计划对城市的发展和影响，已经到了如同联邦住房管理局对郊区的影响一样的时候了，到了税收刺激方案仿照纽约市J-51方案的时候，到了社区立法保护在美国每个城市地区施行的时候了[22]。”
5 纽约黑人聚居区的现状和治理
经过社区改造计划的治理，纽约市大部分贫民区的状况在20世纪70年代后都有了明显改善。如今南布朗科斯区核心部分已经获得了重建，人口水平已经稳定。社区的复兴吸引了大批中产阶级人士入住，住户不仅有黑人，还有白人和拉丁裔人，原来发展危厄的街区蜕变成充满活力的街区。
但从整体来看，纽约市的发展仍是不平衡的。相对贫困的情况依然存在而且更糟。城市中1、4的人口生活在贫困线之下，这是整个纽约州的两倍。造成贫富差距进一步扩大的一个主要原因就是种族隔离。整个大都市区90%的黑人都集中在纽约，纽约市黑人与拉美裔人口约占全市人口总数的一半，占贫困人口总数的七成以上。几乎所有的黑人和拉丁裔街区与其他地区相比贫困比例都更高。位于哈莱姆中心地带的129街区在曾被《纽约时报》称为“另一个美国”，以此来形容那里的贫困和封闭。1990年该地的中等水平收入是19169美元，而纽约全市中等收入的平均水平是41415美元[22]。长期的种族主义一直严重阻碍黑人和拉美裔移民迁出他们隔离的街区。
为了应对这一复杂情况，纽约市对少数族裔聚居区治理采取了如下措施；
首先是争取多方合作，共同开发治理。这需要政府、开发商和社区组织的联手合作。以哈莱姆129街区的改造方案为例。从1994年起，纽约市政府开始将该地区“市产”房屋以优惠价卖给私人或开发商。近三分之二的房产按优惠价卖给低收入者，其余的按市场价出售。购买房屋的开发商需对房屋进行修缮和管理，原租户在房屋修缮完毕后可以继续返回租住。开发商还必须保证把四分之三的公寓租给低收入者15年。纽约市政府因此卸掉了维修的负担，使开发商和个人加入到了整个街区的改造中。
其次是强调社区的综合治理，而不是简单的住房修复。从20世纪60年代起，在如何解决城市贫民区的问题上，美国国内一直有两种意见；一种意见是以“地方”为本(Place-based)，其强调重点改善内城和偏僻地区的居住环境和住房，主张在内城和高度贫困地区实行居住和工作机会的结合；另一种意见是以“人”为本(People-based)，其强调对个人的直接救助，鼓励人们向更好的地方流动。事实证明，单纯强调“地方”或“人”都是失败的，芝加哥市长理查德·戴利就表示，“市政府不仅要修建更好的住房，而且要提供配套设施，人们需要的是教育、工作、就业培训，这是社会重建的基础”，因此只有两者的结合才是解决黑人聚居区问题的有效途径。
再者在社区改造中，充分发挥非营利性社区组织的作用。非营利性社区组织参与社区改造最早出现于20世纪60年代，到80年代时全美约有1500-2000个类似组织。它们与政府和私人基金会等合作，在内城贫穷社区尤其是少数族裔社区改造方面功不可没，累计为低收入家庭修缮了12.5万套住宅，开发了1640万平方英尺土地用于修建商业用房、写字楼和工业园等，创造了近9万个就业机会。如成立于1988年阿比斯西尼亚开发公司，该公司是一家非营利性社区组织，由黑人宗教组织阿比斯西尼亚浸礼教会发起，其目的是复兴哈莱姆，使之再度成为黑人文化之都。
最重要的还是提倡居住区内种族和阶层的融合，这才是打破少数族裔聚居区封闭状况的关键所在。在哈莱姆的改造中，纽约市政府通过各种途径招徕中产阶级住户。中产阶级人士回归城市中心区居住，也有他们的实际考虑，如房价相对便宜、节省交通时间等。目前从整体看，美国社会的种族关系趋于缓和，这与在一个社区里营造多种族、混和收入的环境有一定的关系。1958年时只有55%的白人不会因隔壁邻居是黑人而搬走，到了1978年这个数字上升到85%。但从整体情况看，实现居住区的种族融合还停留在初始阶段，毕竟习惯势力还是极其顽固的。2000年美国人口普查资料显示，居住区的种族隔离程度，尤其是在白人与黑人之间，在城市和郊区都是很高的，与1990年人口普查时的情况相比，几乎没有什么变化。
6 结论
在纽约贫民区治理的历程中，有几个重要因素发生了根本的转变。一是治理主体的变化。最初的贫民区治理都是纯市场化运作，贫民区的改造从规划到建设都由私人企业完成。企业的逐利性致使改造中出现很多弊端。后来治理的主体变为政府部门，但财政资金问题往往成为治理顺利开展的制约因素。为了避免之前存在的此类问题，纽约1970年代后的贫民区治理基本都是政府、企业、非政府组织、当地居民等多方共同合作参与的。
二是治理方式的变化。在早期贫民区治理中，住房建设和贫困人口外迁一直是贫民区治理的主要方式。贫民区治理基本都重复着“拆除一重建”的模式。虽然新建住宅在一定程度上解决了贫困人口的居住问题，但居民的贫困状况并没有得到根本改善，特别是一些少数族裔聚居区。增加贫民区居民的流动性还可能产生将贫困扩散到邻近地区的负面效果。因为贫民往往倾向于做近距离的移动，选择迁移到相似于原居住区的临近地区。有鉴于此，纽约政府将治理方式从重建和搬迁转变为对传统社区的保护性更新，必要的房屋修缮，保持原有的邻里关系，对社区文化进行保护，加强贫民区居民的教育和技能培训。
最重要的是治理思路的转变。纽约贫民区问题归根到底就是经济发展问题和种族主义问题。因为美国经济每增长一个点，就能减少200万的贫困人口。而种族主义是迫使黑人和拉美裔等少数族裔居民隔离居住的重要因素。光靠任何一项政策或措施都无法从根本上解决贫民区问题。只有在经济发展的同时，不断推进居住区内的种族和阶层融合，才能根本扭转贫民区的状况。
目前，中国正进入城镇化发展的快车道，城乡二元体制的社会模式正在逐步改变。伴随着户籍制度的取消，势必会有大量农业人口进入城市发展。新增城市人口的住房问题，低收入人群聚集产生的管理问题，城市发展涉及的旧城改造、城中村改造、棚户区治理等问题也在不断出现，这些都将成为影响城市未来管理和发展的重要因素，因此都值得从纽约市城市治理中汲取经验和教训。
注释：
①J-51项目是纽约市率先在美国设立的地产税刺激项目，该项目将税金集中用于鼓励维护和修缮现存住房，该计划其实早在1955年就已启动。
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