财政是国家治理的基础和重要支柱，财政政策必须服务于国家治理目标。经济新常态下，财政一方面要主动适应，因为其符合经济发展的一般规律；另一方面，财政也不能完全被动接受，而应该在正确形势判断的基础上，充分发挥财政的职能作用，对症下药，通过改革和科学的政策干预，引导和促进经济平稳运行在合理区间。
一、经济中高速常态增长下仍需要稳增长
一种经济状态成为常态，一定是合乎规律的状态。近年来，我国经济由持续30多年的高速增长转入中高速增长，是我国发展进入中高等收入阶段后的阶段性特征，是客观经济规律使然，片面追求高速度已无经济规律依据，唯有强调质量和效益，追求实实在在、没有水分的增长。但也应注意，在一定时期内，GDP增长速度也不能太低，否则也会带来一系列问题：一是会影响居民收入的增长和人民生活水平的提高。GDP是提高和改善人民生活的物质基础，如果没有GDP“蛋糕”的适度做大，也就没有“蛋糕”可分了，更谈不上生活水平提高了。二是会对财政收入产生直接影响。2014年，随着经济增速的放缓，我国财政收入大幅度下滑，部分地区没有完成全年预算任务，财政收支矛盾异常尖锐，财政风险明显加剧。三是会直接影响企业的宏观经营环境。较低的GDP增长速度，从需求面表现为市场需求疲软、社会购买力不足，从而影响企业的生产和销售，进而影响就业的扩大。
在我国现阶段，发展仍是第一要务，尤其对中西部地区更是如此。没有一定的GDP增长，改善民生将无从谈起。作为一种简单、直观、易核算的经济发展指标，GDP增长在新常态下仍然有重要意义，保持经济的适度平稳增长是极其必要的。当前，我国经济增长率虽然处于合理区间，但离潜在增长率下限已很近。考虑到决定下限的因素即比较充分的就业，当前应采取有效调控措施，促使经济增长率止跌企稳，防止经济增长速度跌出合理区间。因此，我国经济增长的“下限保卫战”不仅要打，而且要打好；既要着眼眼前适度干预，更要着眼长远，建立稳增长的长效机制。
二、积极财政政策应着力支持稳投资、促创新、惠民生
结合经济新常态下的新特点和新趋势，当前和今后一个时期，积极财政政策应重点从以下三个方面着力。
（一）稳增长仍需要稳投资，既不能去老路也不能矫枉过正
对于稳增长，要克服两种错误倾向。一种较普遍的观点认为，政府不应再出台任何鼓励投资措施以刺激经济增长，因为一旦政府重启投资计划，就会回到过分依靠投资带动经济增长的老路，不利于当前正在深入推进的经济结构调整和发展方式转变。应该说，这种认识吸取了当前部分行业产能过剩的深刻教训，看到了盲目的政府投资容易导致效率低下等弊端。但因此而全面否定投资的作用，否定政府适度引导参与投资，特别是加大民生领域、基础设施领域投资的合理性，是从一个极端走向另一个极端，犯了矫枉过正的错误。
对于我国这样一个仍处于发展中阶段，且发展不平衡的经济体来说，需要投资、消费、出口等驱动力的有机平衡，过于倚重或彻底放弃其中任何一种动力都不可取。特别是在经济下行压力加大的情况下，政府按照“稳增长、调结构、促改革”的方向适度加大引导投资力度，显得必须而紧迫。首先，我国还需要一段较长时间的城镇化过程，城镇化的发展，特别是城镇化质量的进一步提高，都还需要适度的投资。同时，转方式、调结构、惠民生，不是说说而已，也需要一定的投资，包括企业加强技术创新、发展战略性新兴产业、节能减排、环境治理、发展现代农业、加强科教文卫等基础设施建设和保障房等民生工程建设等。因此，我们要重消费，但也不可忽视投资，一定量适度的投资，仍然是一定时期内我国经济增长的重要动力。
新一轮稳投资的方向和重点，要根据中国经济发展的实际、调整经济结构的方向和人民生产生活需求的实际来确定，绝不能走上既往投资决策大多涉及具体工业产业项目的老路。具体来说，投资地域主要应面向中西部、农村及贫困地区；投资方向主要是城市管网、中西部公路铁路、水利水电、污水和生活垃圾处理再生利用设施、生态文明建设等方面；具体产业主要应围绕与居民生活、服务、就业等相关的第三产业，如养老服务业、信息消费业等。这样的投资不仅不会造成工业产能的过剩，反而会为经济持续健康发展奠定基础；既可以稳增长，也有利于推进经济结构调整的深入进行。
（二）增加财政科技投入，提升自主创新能力
首先，要进一步加大财政对科技的投入，重点支持基础研究、前沿技术研究等，推动国家重点实验室以及科研机构、大学科研力量的建设，增强原始创新能力，促进产业结构优化升级。其次， “前移”财政投入，切实加大对接近产业化的科技成果的政策支持力度。加强政府采购立法，落实政府支持性采购政策，加强“首购”、“订购”制度的落实力度，优先支持本国产品。加大科技成果产业化专项补助资金、低利息资金和政府风险投资对产业化项目成长期、创业期的资金支持力度。对同一个科研项目，越接近产业化，给予的资金总量和比例越高，重点帮助企业走完产业化“最后一公里”的路程。再者，加大对企业科技成果产业化的支持力度。通过财政担保、财政贴息、固定资产折旧、企业创新基金、创业资助等方式加大企业科研支持力度，提高中小企业在科研经费分配中的比重。设立财政科技引导基金，对参与促进科技产业化的社会资金给予配套，发挥“四两拨千斤”的作用。最后，完善科技经费管理制度，建立问责机制，加强经费管理的监督，大力加强对科研单位的审计。
（三）更加关注和改善民生，为稳增长提供强大动力
稳增长与社会稳定息息相关。在新常态下，财政要把惠民生作为政策着力点之一，进一步调整和优化财政支出结构，集中财力保障和改善民生，为稳增长提供新动力。首先，要按照统筹经济社会发展的要求，科学确定财政支出的范围和结构，缩减用于行政管理的政府投资与消费支出，加大对以民生为主的社会建设的财政投入。同时，要按照统筹城乡发展的要求，加大对“三农”的财政投入，增加中央财政对农村教育、医疗、社会保障和基础设施的补助力度，切实缩小城乡基本公共服务差距。另外，考虑到社会转型期居民收入差距拉大的现实，要继续完善有利于社会弱势群体的财政投入机制，通过加强对教育、健康等人力资本的投入，为弱势人群向上流动创造条件。
三、以税制改革促消费、调结构、稳增长
税收是国家实施宏观经济调控的重要经济杠杆，税收制度和税收政策是缩小收入差距、扩大内需、调整产业结构、促进经济转型的有力手段。特别是在当前经济增速下滑的背景下，政府应充分发挥税收的经济调节作用，通过税收制度改革调整经济结构，缩小收入差距，推进消费扩大和升级，稳定经济增长。具体来看，新一轮税制改革应重点从以下两大领域着力。
（一）生产和流通领域。通过结构性税收政策调整产业和产品结构，生产更多有市场、有前景、老百姓喜欢的产品，促进消费扩大和升级。一是改革增值税。加快推进营改增，力争2015年实现增值税对货物和服务的全覆盖。并适度降低增值税基本税率水平，简并优惠税率档次，规范税制，促进行业间公平竞争。二是改革资源税。加快推进从价计征改革，扩大资源税征收范围，逐步将水、森林、草原、湿地、滩涂等资源一一纳入。三是开征独立的环境税。将目前与环境保护有关的收费项目改为税收，逐步将适用范围扩大到更多排放量大的污染物，在全国一次性推广，税率设定遵循“先低后高”的原则。
（二）消费领域。通过税收制度改革，调节收入分配，缩小分配差距，提高居民的边际消费倾向，支持引导住、行为主的消费结构升级，扩大消费需求，稳定经济增长。一是改革消费税。将已成为日常生活用品的消费品剔除（如护肤护发品），将污染重产品（如电池）、能耗大产品（如大排量轿车）以及奢侈消费品（如私人潜艇、私人飞机）纳入征收范围；对重污染、高耗能、高档奢侈品实行高税率，对节能和环保产品实行低税率或免税；对烟草、成品油仍保留生产环节征税，将其他品目（如奢侈品）的征收环节后移到消费环节。二是改革个人所得税，扩大覆盖面。建立综合和分类相结合的纳税制度，除资本利得外，先易后难，将个人各类收入均纳入综合课税范围；下调综合所得的最高边际税率，减少税率档次；以家庭为纳税单位，建立差别化费用扣除制度。三是加快立法，适时推进房地产税改革。
四、建立新型央地财政关系，调动央地共同稳增长的积极性
在新形势下，建立健全新型央地财政关系的总体原则是：中央适度上收事权，减少职责共担，尽可能减少共享税；赋予地方政府相应的财权，以满足其承担事权的需要。
（一）调整央地事权划分范围
中央与地方政府间的事权划分改革，重点在于中央政府应在认真履行好自身明确事权的基础上，适度上收一部分事权。具体改革要点如下：
第一，中央要认真履行好自身职责。根据公共产品层次性和受益性原则，国家主权性和安全性公共产品的提供，包括外交、国防、海关、空间开发和海域海洋使用管理等，属于中央政府事权范围，应完全由中央政府负责。中央政府本级独立承担的职责力争做到自己完成，少用共同承担的方式，按照区域或者行政级次建立自己的垂直派出机构，负责直接支出和委托支出的监督。
第二，将基本公共服务兜底类事权上收至中央。根据政府间事权划分的原则，首先应该上收中央的事权是基本公共服务下限兜底类事权，主要包括基础教育（九年义务教育）、基本医疗、基本养老、基本住房、基本公共卫生、城乡居民最低生活保障等“六类基本公共服务”。究其原因，主要在于：一方面基本公共服务关乎整个社会的公平性，关乎人的权利平等，也关系到劳动力的全国性自由流动；另一方面，地方政府在基本公共服务提供方面通常缺乏充分的内在激励。
当然，这并不是要完全否定地方政府在这方面的责任和能动作用，在体制安排中，可考虑由中央保障基本公共服务的下限标准，在此基础之上的改善型服务由地方政府负责筹资并组织提供，地方政府通过“锦上添花”来增强该地区对人力资本、技术等生产要素的吸引力。具体可划分以下两类，适度区别对待：一是养老保险、最低生活保障、失业保险、廉租房租金补贴、社会抚恤等资金保障类基本公共服务事权和支出责任应由中央政府负责；二是基础教育、公共卫生、低于成本的基本医疗服务等事权，可采取中央和地方共担的方式，由中央出资委托地方组织实施。
第三，资源环境类事权应上收中央。我国当前资源环境保护事权仍然以地方承担和管理为主，而资源环境保护通常与地方经济发展存在一定的冲突，让地方政府自己的“左手”管好自己的“右手”，显然是不现实的。近年来，中央设立了多项环保专项资金，希望以此来督促地方政府重视并加强这方面的责任，但实际效果却很不理想，比如中央专项资金支持建设的污水处理厂只有在中央检查组下来检查时才运行，平日里基本处于闲置状态。因此，应考虑将资源环境保护事权上划，包括跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、全国性环境保护等具有全国性和大区域影响的环境事务，应由中央来承担和管理，以增强环境事权管理的统筹性和一体化效应。
第四，基本生存条件类事权应由中央负责。人类基本生存条件主要包括饮水、大气、食品药品的安全。众所周知，人类要生存，就必须吃饭、喝水、呼吸，有病就需要吃药，保证饮水、大气和食品药品的安全是人类最基本的生存条件。因此，这类事权应上收中央，由中央统一承担和管理，以避免发生问题。
（二）赋予地方政府相应的财权
构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制，是公共财政体制改革的关键。在上收部分事权的同时，中央应向地方政府适度下放部分财权，包括必要的税种选择权和一定的税收政策制定权，乃至允许地方政府依照法定程序自主开辟地方税种和税源，筹集适量的用于履行事权的资金。当然，作为权力制约，中央应具有地方税收法律法规和政策的审批权。
同时，中央要借鉴国际经验，进一步规范中央与地方政府间的收入划分办法，保证地方政府（特别是基层政府）都拥有主体税种，以确保中央有能力调控总体经济形势、地方政府有财力实现分级预算自求平衡。特别是随着营改增即将全面到位，作为地方税主要税种的营业税将退出历史舞台，重构地方税体系显得尤为迫切。从总体上看，应努力使税基划分合理化，酌情减少共享税。具体而言，中央政府为履行宏观调控职能，应当掌握有利于维护统一市场、流动性强、不宜分割、具有收入再分配和宏观经济“稳定器”功能的税种，如个人所得税；有利于贯彻产业政策的税种，如消费税；以及与国家主权相关联的税种，如关税。地方政府为履行提供区域性公共产品和优化辖区投资环境的职能，应当掌握流动性弱、具有信息优势和征管优势、能与履行职能形成良性循环的税种，如不动产税等。按照新一轮税收制度改革的方向和总体思路，地方税主要税种可考虑重点由房地产税和资源税构成。
（三）构建规范的央地政府间转移支付制度
结合央地事权划分改革，我国现行转移支付制度应作如下调整：第一，减少转移支付事项和总规模。第二，优化转移支付结构。减少专项转移支付比重，提高一般性转移支付比重，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度体系。第三，规范并减少专项转移支付。对现有专项转移支付项目进行进一步清理、整合，压缩规模，最大限度地降低专项转移支付对地方政府的配套要求，主要用于地方重点公共基础设施补助以及重大灾害救助和突发事件、老少边穷特别补助等。第四，进一步完善现行因素法转移支付，采用客观的量化公式和能够反映各地客观实际的统计指标，针对各地区不同的主体功能，把对于农业区域、生态区域的转移支付支持进一步制度化、规范化。
（四）切实实现央地财政关系法治化
从目前来看，我国政府间财政关系的调整基本上都是根据中央的“决定”和“通知”等向下传达并加以执行，缺乏必要的法律规范。实践证明，政府间财政分配关系的调整，特别是政府间事权和支出责任的划分应以法律保障为基础，否则高层级政府可以单方面改变低层级政府事权和支出责任配置，最终导致政府间支出责任层层下放，事权与支出责任脱节，明确事权改革流于形式。因此，要进一步加强财政法制建设，尽快实现财税体制改革的法治化。根据我国的实际国情，可考虑制定《政府间财政关系法》，在法治基础上形成新型的权利义务关系，不断以法律形式将改革形成的中央与地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构等明确下来，形成中央与地方政府之间法定的权力利益关系，从而将央地财政关系纳入法治化轨道。
