提升农民福利是当前中国最基本的政策议程之一。随着城乡一体化进程的不断推进，农民福利状况得以改善，农民福利权在一定程度上得到实现，但是，其中也存在一些不容忽视的问题。
福利包含非经济内容
阿马蒂亚·森认为，社会对教育、养老、医疗保健等基本公共物品的供给状况是个人选择自由度的直接影响因素。享受基本公共物品是每个人的社会权利。城乡一体化战略实施后，农民开始能享受部分社会权利，具体表现为农村实现了义务教育、新型合作医疗、农村养老保险制度和最低生活保障制度。此外，农民还能享受粮食种植补贴、购买农机具补贴等社会权利。虽然农民享受到了一定的社会权利，但城乡之间仍存在较大的社会权利差异或社会福利差异，具体体现在户籍制度、教育制度、社会保障制度等方面。农村在这些方面的低水平福利状况，制约着农民的选择能力及由此产生的选择自由度，不利于农民福利的改善。
基于可行能力理论，福利既是一个经济概念，又是一个超乎经济的概念，它不仅包括经济收入等物质内容，还应包括非经济内容。可见，农民福利所含内容众多，收入水平是其中最重要的方面，而农民的主观感受才是农民福利的最终反映。这种主观感受不仅与收入有关，而且与个人自由程度、社会地位、人际关系、社会公平状态等有关。随着城乡一体化进程的加速和农民生活水平的提高，农民需求发生了明显变化，已经远远超出了衣、食、住、行等基本需求。虽然农民物质福利不断提高，但是在收入差距扩大、社会排斥和相对剥夺感增强的背景下，农民的心理福祉水平反而可能下降。
福利在社会层面和国家层面体现为社会保障。在公民福利上，国家承担着履行公平和承接风险的功能。目前中国国家层面的福利制度存在的问题：一是现行福利制度的资源缺口大，公共服务需求不断增加，但政府的组织规模却不能无限扩张；二是人口结构变化加重了政府的福利负荷，特别是急剧增加的劳动移民对城市社会福利体系造成冲击；三是纵向政府的福利职责不对称，最明显的表现是政府财权“上移”而“事权”下移。
在中国，土地之于农民逐步演变为社会保障的替代品，然而，土地在农民福利供给中作用有限。首先，以家庭为单位的分户经营方式造成农业生产的低效益，制约着土地的保障功能。其次，“生存理性”是多数农民的行动逻辑，这使土地功能难以有效发挥。农民处于产业链发展的最下游，产业的被动化和农村劳动力转移的不确定性，会强化将土地作为生存保障的动机。最后，土地流转将使农民丧失土地的保障功能。
吸收第三部门承担福利供给
在城镇化和城乡一体化所引发的社会结构性变迁背景下，农民福利状况的改善在很大程度上取决于国家的相关政策取向。鉴于此，城乡一体化发展战略应将农民福利作为重要考量，因为其所涉及的制度性安排及由此引发的社会结构性变迁是影响农民福利的重要因素。
1.农民权利内生化。在中国，农民福利的主体性缺乏，根源在于其内生权利的缺乏。由此，政府对农民权利的保护，即是对农民福利的保护。一是保护农民产权，这主要涉及清晰界定农村产权；二是保护农民的政治权利，这主要体现为对农民选举权和乡村管理权的保护，具体措施为保护农民参选村干部的权利，坚决打击拉票、跑关系等行为，为农民直接管理乡村提供制度保障；三是提高农民素质，最有效和最直接的方法是通过对农民进行教育和职业培训以提升其教育水平，进而增强农民的“可行能力”。
2.社会权利平等化。森认为公平不仅包括权利公平、规则公平和收入分配公平，还应包括机会公平和能力公平等，机会公平是实现能力公平的前提条件，而能力公平又是实现社会真正公平的必要保障。在中国，首先要改变福利制度的二元状态。一方面，深化户籍制度改革，使“农民变市民”；另一方面，建立健全农村社会保障福利体系，包括农村养老金保险制度、农村医疗保险制度、农村义务教育制度、农村最低生活保障制度和农业保险制度等多层次、多方位的保障福利体系。其次，加大财政支农力度，调整财政支出结构，提高农村基本公共服务支出比重，缩小城乡基本公共服务差距。最后，要宣传和推广公民平等理念。
3.农民福利多维化。农民福利内涵是多维度的，农民福利不仅包括物质内容，还包括“非物质”信息。收入增长对于提升主观幸福感至关重要，与此同时，非收入因素也需得到高度重视。在发达国家，衡量福利的功能性活动主要包括：居住条件、健康状况、教育和知识、社交、心理状况，有时还要加上劳动力市场状态和家庭经济资源。鉴于此，农民的非经济福利需求，诸如生活方式、健康状况、心理状况、环境状况、自由程度和社会公平状态等均应受到关注。
4.福利供给主体多元化。国家无力独自承担农民福利的供给责任，以家庭为基础的土地保障功能亦呈趋弱态势，唯有多元福利供给主体的有机组合才能实现农民福利的充分供给。将农民福利供给纳入第三部门，可消解农民福利的主体缺位困境，破解“国家保障”和“土地保障”功能有限的困局。一是政府应与第三部门通力合作。政府与第三部门具有截然不同的组织特性和行动逻辑，在农民福利供给中应避免机构的使命偏差，共建合作伙伴关系。二是政府发挥“掌舵者”作用，积极进行制度环境建设，为第三部门的治理营造有利平台，进而由第三部门发挥中介角色，实现福利传递。三是加强对第三部门的有效监管。除了政府的有效监督外，第三部门还应以组织内部的理性化制度设计来进行自我监督，同时，加强以农民参与为基础的社会监督，从而阻断利益的寻租渠道。
注：
本文系江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心研究项目阶段性成果
