党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》使用“社会治理”一词来取代“社会管理”的表述，同时，明确了实现国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标之一。中央的重要文献大篇幅地对“治理”进行描述，既凸显了创新社会治理对于当下中国实现民族复兴的重要意义，又为中国学术界和理论界提供了一项重要研究论题——国家治理现代化和创新社会治理的专门研究。其实，无论是实现国家治理现代化还是创新社会治理，最终都无法回避政府作为核心社会治理主体所发挥的作用，因此，相关的研究首先应该立足于对社会治理生态的本质属性及其治理诉求的科学认识，进而落实到政府层面，着重研究政府社会治理中的转型和职能实现问题。
20世纪中期以来，社会的复杂性和不确定性极大地增强，将人类带入了一个全新的社会发展阶段。这一新型阶段所带给人们的直观感受也极具复杂化，诸如危机事件频发、全球化加剧、大数据时代与新媒体应用、虚拟社会、非政府组织参与社会治理，等等。为了深刻地阐释这一新型阶段的基本属性，为人类社会治理良序运行提供保证，社会科学研究必须履行好作为一项“现代计划”[1]所具有的基本职责，即对“社会现实”进行解读、预测，以推进人类的行动。
来自社会学、政治学、管理学等学科的思想家们积极承担起了这项认识新社会和规划社会治理的使命。美国社会学家丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）运用“进化论”和“结构功能主义”对西方国家的社会结构进行剖析时，发现人类正在步入“后工业社会”阶段。查尔斯·汉迪（Charles Handy）认为：人类社会正在经历一个“非理性时代”，几乎所有的社会变化都“不是一个模式的部分；这种不连续性在历史上不时地发生，尽管令人混淆和不安，尤其对那些掌握权力的人”[2]。乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）认为人类社会正步入风险社会阶段，“风险社会的主要特征在于：人类面临着威胁其生存的由社会所制造的风险。我们身处其中的社会充斥着组织化不负责任的态度，尤其令人不安的是，风险的制造者以风险牺牲品为代价来保护自己的利益”[3]17-30。同时他还批评了风险研究的技术取向，指出：对于“风险”（尤其是生态环境危机）的研究，人们往往将之归结于技术层面，忽略社会的因素。实际上，研究风险，必须付之于人文关怀，科学理性和社会理性必须兼顾，因为“没有社会理性的科学理性是空洞的，但没有科学理性的社会理性是盲目的”[3]30。
可见，从不同的视角去窥察人类正在经历的这一新型社会阶段，可以有不同的发现和结论。那么，这些研究结论是否达到了阐释这一新型社会阶段的要求呢？或者说，这些研究发现是否揭示了新型社会阶段的本质属性呢？我们认为答案是否定的。严格意义上，既有的绝大多数研究都停留在对个别现象进行解释的层面，即使有些研究在尝试着运用所属学科的知识对这些现象进行较深层次挖掘，最终也会受制于学科隔阂不能作出全面科学的认知。其实，描绘这一新型社会阶段的基本属性，应该综合运用各个学科的知识，将研究视野落实到“社会治理”中来。按照这一研究要求对新型社会阶段进行窥察，最终将导出走向“合作”的基本结论，或者说，人类社会正在步入的新型社会发展阶段就是“合作的社会”。无论社会治理中出现的消极因素（即危机、风险等挑战社会治理的方面）还是积极因素（具有消弭危机功能方面，如新型社会治理力量的产生等），都提出了人类社会走向“合作”和开展合作治理的诉求。一方面，在全球化加剧的形势下，危机事件日益多样化和跨地域化，因此，危机的治理和风险的规避已经不再是某一个国家的事情，更不是某个国家单枪匹马所能解决的事情，而是需要各个国家或地区携起手来合作展开危机的治理和风险防范工作。另一方面，非政府组织、社区等新型社会治理力量的出现，逐渐承担起了社会治理的职责，在化解社会矛盾、改善社会保障方面作用显著，提出了重塑社会治理格局、与政府等其他社会力量合作治理社会的要求。严格说来，非政府组织等新兴社会治理力量在全球范围内的兴起始于20世纪90年代。萨拉蒙（LesterM.Salamon）在1994年前后曾经专门撰文对这一现象进行了描述，绘制了一幅全球性“结社革命”的景象。根据萨拉蒙的看法，“从北美洲、欧洲和亚洲的发达国家到非洲、拉丁美洲、前苏联集团的发展中国家，人们都在建立各种社团、基金会等机构以提供各种社会服务，促进基层经济发展，遏制环境退化，保护公民权利和追求其他上千种先前未曾被关注抑或留给国家去完成的目标”[4]。关于非政府组织等社会治理力量在全球范围内勃兴的重要意义，萨拉蒙断言：“历史将证明，这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期世界的重要性”[4]。萨拉蒙的论断在当时看来可能会给人造成一种“武断”的印象，甚至会显得非常荒唐，人们可能会更愿意接受利维特（T.Levitt）[5]和埃兹奥尼（Amitai Etzioni）[6]等人的观点，认为非政府组织的出现弥合了公私部门，是公私部门间的“中介”。不过，历史发展的事实却证实了萨拉蒙的论断：非政府组织是作为社会管理力量而登上了社会治理的舞台。这一点已经成为不争的事实。非政府组织等新兴社会治理力量的出现也催生了一项新的合作议题，那就是国家或者政府与其他社会治理力量间的合作问题。
无论是危机治理和风险防范，还是非政府组织等社会治理力量的治理诉求，最终都指向了“合作”。“对于合作来说，合作本身就是目的，人的其他学说都是合作的前提，是为了合作关系的形成和健全所做的历史性准备。……合作所注重的是合作精神内在于合作者的整合力量。”[7]6合作的社会才是新型社会阶段的本质属性，合作社会的建构是我们应当致力于的重要事项。众所周知，一个社会的属性，通常决定着社会治理的具体走向。合作的社会对于社会治理的诉求将依然是“合作导向”的，体现为“合作治理”的形态。区别于工业社会政府一元垄断社会治理权的“集权治理”逻辑，“合作本身就意味着它是差异的共存，而合作治理则以差异性的多元主体共存为前提，同时，合作治理又是催生多元主体的基础力量。……合作治理将是一种完全不同的治理，它与任何形式的集权都是不相容的，它把一切社会因素的平等共在作为合作治理赖以成立的基础”[7]22。因此，合作治理的实现内在包含着一个非常重要的主体性要件，即差异化的主体共存，它是实现合作治理的基础。
从当前社会治理创新实践来看，包括西方发达国家在内的管理型政府似乎并没有做好充足的思想准备，在社会治理手段的选择上依然表现出对控制主义和集权主义的崇尚和迷恋，不愿意改变既有的社会治理节奏，进而导致了人类社会治理严重滞后于社会发展要求的局面。例如，它们依赖于非正式控制、医学控制和法律控制（涵盖了人际关系和群体生活领域、普遍行为领域以及法律和司法系统）[8]对社会进行控制式管理，这些做法不仅没能有效的化解危机，反而制造出了很多“被制造出来的风险”（manufactured risk）[9]。其实，差异化的主体共存落实到社会治理格局的层面就是建立多元社会治理主体合作共治的局面。它的实现将首先取决于政府是否愿意进行角色定位，主动地扮演起服务者而不只是管理者的角色，去引导非政府组织等社会治理力量更加主动地参与到社会治理中来。
二、政府类型从“管理”到“服务”的转变
合作的社会提出合作治理的诉求，合作治理格局的塑造决定着合作的实现。而多元社会力量合作参与治理的格局的形成，将首先依赖于政府的转型。社会的复杂性和社会治理主体的多元化已经开始迫使传统的管理型政府思考转型的问题。在社会治理格局走向“多元化”的情势下，政府应当以什么样的角色参与到社会治理中来呢？或者说，政府应当以什么样的姿态来改变工业化进程中搭建起来的社会治理格局呢？
众所周知，在政府垄断社会治理全部事务的情况下，政府与社会的关系其实是一种“中心”与“边缘”的关系，政府处在广义的社会中心，而社会则处在受到政府管理的边缘。对于这种关系的改变，法国学者卡蓝默（Pierre Calame）提出了“倒置原则”，认为可以“通过不折不扣的倒置机制，原来处于体系中心的被抛到了边缘，而原来处于边缘的现在成了中心”[10]。按照这一原则来改造既有的社会治理“中心—边缘”结构，所得出的结论就是：建构一种“以非政府组织等新兴社会治理力量为中心、政府为边缘”的社会治理格局。在这种情形下，政府应当放任社会治理力量的成长、主动让出其在社会治理体系中的中心地位甚至淡出社会治理格局。这显然是不可能的，也是与合作治理主张差异共存的要求相悖的。从现实来看，在非政府组织兴起后，管理型政府是运用管理主义控制术来对非政府组织等新生社会治理力量进行管控的，是不可能主动向任何其他社会治理力量让出社会治理的中心地位的。即使这种方案得到了落实，最终形成的也将是一种与现有社会治理格局类似的结构，无非是把管理者与被管理者颠倒了过来，并没有终结既有的社会治理格局，显然是无法解决当前社会治理问题的。
在合作治理的意义上认识社会治理主体间的关系，要求从根本上打破存在于既有社会治理格局中的“中心—边缘”结构。因为，作为一种新型的社会治理方式，合作治理并不局限于对政府与其他社会治理主体的强弱对比关系作出重新调整，而是在确认非政府组织等社会治理主体的身份条件下，力争实现多元主体在开展社会治理过程中的平等互动。在这种社会治理多元化格局的形成过程中，政府将不再高高在上，而是会放弃“统治者”或“管理者”的角色扮演，更多地承担起服务社会的角色。政府以服务者的角色定位参与到社会治理中，意味着政府类型实现从“管理”向“服务”的根本转变，在具体的行政模式上需要扬弃“管理行政”转向“服务行政”。
谈到“服务行政”，也许我们会在较早的文献中看到这一表述，根据考证，德国行政法学者厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）在1938年发表的《当作服务主体的行政》的论文中最先使用了“服务行政”（Leistungsverwaltung）[11]。英语世界中的“服务行政”（Service Administration）最早见诸于卡罗尔（James D.Carroll）1975年发表的一篇研究“后工业行政”的文章，他将服务、知识与选择看成是后工业行政的特征因素，认为“后工业行政的第一要素是服务行政。这一要素之所以是后工业的，是因为它不是指向生产或管制生产的过程，而是指向一个人对另一个人的服务”[12]。不过，就“服务行政”的含义指向而言，是需要结合当时背景作出具体的分析。福斯多夫著文的年代正值德国纳粹统治时期，因此，他所提出的“服务行政”更多的包含着要求行政服务于纳粹政治的内涵。卡罗尔虽然努力在“服务行政”与后工业之间建立起某种逻辑联系，但是，在他提出这一概念之后，并没有引起西方理论界太多的关注。这说明，创建服务行政的时代尚未到来，更不用说政府在多元主体共治条件下的服务行政了。
虽然西方学者最早提出了“服务行政”的概念，关于“服务行政”的理论研究在西方国家却并未取得实质性的发展，“服务行政”也根本没有被纳入到政府改革实践的方案之中。20世纪中期，欧美等西方发达国家普遍采用的“管理行政”模式开始暴露出各种弊端。起初，人们希望通过“微调整”的方式来实现管理行政的升级换代，以解决其存在的各种各样的问题，但是类似的努力却屡屡受挫，管理行政的弊端不仅没有得到有效解决反而变得更加多样和更为严重，最终引致了一场全球性的行政改革浪潮。本来，这场全球性行政改革浪潮可以被看作是西方发达国家扬弃管理行政的“时间窗口”，遗憾的是，这些发达国家囿于管理主义思维，并没能清醒地认识到通过“否定”管理行政来建构起一种全新的行政模式才是这场改革的真正出路。结果，对服务行政作出正确诠释的任务落到了中国学者的肩上。事实上，到了20世纪后期，在中国政府致力于机构改革的时候，全球化把非政府组织这一新生社会现象呈现给了中国社会，而且，中国学者敏感地意识到这是政府重新定位的新机遇。正是在这一条件下，中国学者提出了“服务行政模式”的构想。
在近代工业化、城市化的过程中，政府遵循从“统治型”向“管理型”转化的逻辑而建立起了适应现代社会生活的治理机构，大致是在19世纪末20世纪初，西方国家都基本上建立起了管理型政府，形成了较为健全的管理制度与运行机制。从人类社会在现代化的过程中所取得的飞速发展成就来看，管理型政府是适应这个历史阶段的要求的，也是社会治理文明的巨大进步。但是，管理型政府并不意味着人类社会治理的终极形态。因为，在管理型社会治理模式中，管理型政府保有一种凌驾于社会之上的傲慢姿态，对社会发展实施着严格的控制，这种控制行为经常背离社会发展的具体要求，进而不利于实现整个社会的科学发展。在社会管理的问题上，管理型政府基本上是独自承担了所有社会事务的治理，实施着对社会的控制，尽管控制的方式方法在不同的国家有所不同，而对社会实施控制这一点在所有的国家都是一致的。到了20世纪后期，我们看到，一方面，政府把对社会的控制不断地加强，不断地运用新的技术去增强社会控制；另一方面，社会对政府的控制越来越麻木，不断地消极回应政府的控制。特别是20世纪后期以来的社会复杂性迅速增长以及由其提出的合作治理要求，对政府的社会控制提出了挑战，使政府的控制导向难以为继。这样一来，如果政府不对自身作出新的定位，将会带来何种程度的危害，成为一个值得深思的问题。正是在这种情况下，中国学者提出了服务型政府建设的行政改革目标。
“服务型政府”是作为“管理型政府”的替代模式提出来的。作为一种全新的政府模式，它必然会要求在政府与社会之间建立起新型的关系，必然会要求社会治理的结构和属性发生根本性的变革。所以，服务型政府用不同于管理型政府的态度对待非政府组织等新兴社会治理力量。也就是说，服务型政府将不再凌驾于其他社会治理主体之上以终极治理者的姿态出现，而是采用一种引导的方式将这些新兴社会治理力量吸纳到社会治理中来，努力建构起多元社会治理主体合作共治的格局。随着各种各样的社会组织以及社会治理力量都能够直接地在社会治理中发挥起更好的作用，政府的基本任务将会转向提供合作治理的平台建设和制度环境的方面，以引导的方式为非政府组织等社会治理力量提供支持。这样一来，政府将只是社会治理合作体系中的一元，它所拥有的是服务型政府的性质，所扮演的是引导者的角色，所发挥的是引导多元治理主体以合作的方式开展社会治理的功能。
三、服务型政府的引导型职能及其实现
正如农业社会的“统治型政府”被工业化过程中形成的“管理型政府”所取代一样，“管理型政府”将最终被更为先进的“服务型政府”所取代，不过，这一取代的过程将会是渐进的和漫长的。目前，“服务型政府”更多地被看作是一种理念的存在，服务型政府建设在中国的推进尚处于初级探索阶段。关于如何推进服务型政府建设的问题，或许可以从西方发达国家在工业化进程中进行的政府转型来汲取一些经验。在农业社会向工业社会转型的过程中，西方国家通过启蒙运动的政治理论建构对社会治理模式进行了全面设计，其中，政府职能也是理论建构的主题之一。得力于启蒙思想家们的贡献，特别是在自由主义的理论基础上，西方国家在工业化进程中率先建构起了适应于市场经济发展的政府职能，并在这一政府职能的作用下逐步实现了政府从“统治”到“管理”的转变。也就是说，以往破解政府转型的问题，并不是纯粹的聚焦于政府类型本身，而是以“政府职能”作为着力点，通过具有更多实践操作性的政府职能转型来推动政府的转型。因此，管理型政府向服务型政府的转型也应当以政府职能重新定位为着力点。服务型政府建设首先必须扬弃传统的控制者与管理者角色，扮演好服务者和引导者的角色，发挥好广泛存在于实践环节的“引导型职能”。
就引导是一种类型的行为而言，可以说在任何一种政府类型中都存在着“引导”行为。例如，在20世纪，“石油危机”爆发之后，管理型政府出于矫正“政府失灵”的需要，曾经做出了大量的引导行为。不过，这些政府引导的做法因为受到管理主义控制导向的束缚与制约，充其量可以被看作是管理型政府控制行为的补充性因素。与之不同，在服务型政府中，引导不止是一种行为，更是一种职能（即引导型职能），或者说，是服务型政府履行各项职能的基本方式，自然也是服务型政府开展社会管理的基本方式。历史地看，人类社会已经出现了保护型、干预型和引导型等三种类型的政府职能及其模式。就主体归属而言，保护型职能（模式）和干预型职能（模式）都是管理型政府的动态功能形态；引导型职能（模式）扬弃了保护型职能（模式）和干预型职能（模式），是服务型政府的功能实现方式。
“引导型政府职能（模式）是一种面向后工业社会的、自觉的、旨在通过推动服务型政府建设而引导社会实现科学发展的一种全新的政府职能（模式）。”[13]1作为一种新型的政府职能（模式），“引导”是中国政府的实践创新。改革开放以来，中国社会发展的总体进程表现为从计划经济向市场经济的转轨，在计划经济时期，中国政府采用的是“全能型的政府职能（模式）”[不同于“保护型职能（模式）”或“干预型职能（模式）”]。改革开放之后，市场经济在中国自然生成的条件已经消失，再加上受到计划经济时期形成的社会文化环境的影响，中国政府不可能放任市场经济自由发展而只能选择一条政府驱动的道路，通过“在抛弃计划经济体制的同时也重视计划的作用，把计划的制定与执行与经济运行规律联系在一起，并不断地根据中国实际进行探索，从而逐步建立起了引导型政府职能（模式）”[13]序2。
在中国崛起之路中，可以很容易发现“引导型职能（模式）”的实践样态，虽然它们不能代表引导型模式的全貌，但是却都蕴含着政治家们的“引导”智慧和我国政府的自觉创新。例如，改革开放伊始，为了发展经济，我们采取的基本策略是首先通过国家出资兴办一些企业或者政策上支持能够有能力发展的企业进行发展，引导这些企业渡过艰难发展期，从而造就了一种国家型企业引导中国经济发展方向的格局。也正是基于这一原因，易在人们心中形成一种“国家主导经济发展”的错觉。在某种意义上，政府在发展之初可能确实扮演着类似于主导者的角色，但是随着宏观经济环境和经济发展程度进入正常轨道之后，国家扮演的主要是引导者的角色——通过制定一些发展的基本原则，只要在这些原则之内企业可以充分的发挥其主动性。
在构建合作的社会以及推动合作治理实现的历程中，引导型职能（模式）的充分运用有助于吸纳更多的社会治理力量参与到社会治理中来，同时在推进政府从管理到服务的转型方面将会发挥潜移默化却极具实质效果的作用。在社会治理中，引导型职能（模式）所具有的“以前瞻代替回应”、“以服务代替控制”、“培育和发挥社会主体的行动自主性”等治理属性无不回应着“引导”、“服务”与“合作”的治理价值。一是“以前瞻代替回应”指的是政府实现引导的前提要件。引导型职能（模式）的运用首先需要政府具有前瞻性的战略思维，因为只有提前对社会治理生态作出科学分析和对社会治理问题进行科学认知，注重战略、规划等的制定与实施，在多元社会治理主体展开合作治理的过程中，政府才有可能扮演好“引导者”和“服务者”的角色，以实现对社会治理过程的总体引导。二是“以服务代替控制”是政府实现引导的理念要件。随着管理型政府在控制导向和集权导向的治理理念，采取控制导向的做法没能有效化解社会危机和实现好的社会治理，政府对服务导向和合作导向的治理理念的运用显得格外重要。“引导”充分体现服务和合作理念。在社会治理主体多元化格局中，政府不再凌驾于其他社会力量之上，不再坚持“控制导向”的社会治理逻辑，而是通过提供各种服务而与其他社会治理主体开展平等的合作。三是“培育和发挥社会主体的行动自主性”是政府维护健全的合作关系的基本要求。引导是服务型政府开展社会管理的基本方式，但政府与社会主体之间并不是一种引导与被引导的关系，相反，政府与社会主体间的关系是合作式的，引导只是政府参与合作的一种方式。要防止合作关系异化为引导与被引导甚至控制与被控制的关系，服务型政府在引导社会管理的过程中就需要注重培育和发挥社会主体的行动自主性，使社会主体能够成为合作关系中的自主行动者。只有这样，才能不断提高社会主体的合作治理能力，避免出现因为社会主体能力的不足而导致合作治理发生异化的结果。
任何一项职能只有在实践层面得到落实，才能真正地体现出它的价值。服务型政府的引导型职能虽然天然地具有推进服务型政府建设和合作社会建构的特质，然而，“政府引导合作”却不应当仅仅局限于在理念和理论层面上的探讨，而是应该将其落实在“履行”和“实现”的环节。关于政府职能的实现及其方式的学术探讨，国内外学者主要聚焦在对政府行动工具的选择上，尤其是关注政府治理工具或公共政策工具的方面。
其实，“工具”这一概念看似非常简单，对其进行准确的描述是非常困难的。霍格威尔夫（Hoogerwerf）将工具刻画为目标，认为“工具是行动者采用或者在潜在意义上使用可能采用来实现一个或者更多目标的东西”[14]。林格林（Ringeling）将工具看作活动，指出“工具是政策活动的一种集合，它表明了一些类似的特征，关注的是对社会过程的影响和治理”[15]。布鲁金和霍芬在比较上述两位作者给出的定义时，认可将工具刻画为目标的做法，因为只有在抽象的意义上去认识目标，才能更好地将其与工具应用所必需的活动和行为联系起来[16]。笔者赞同从抽象的意义出发来探讨政府职能实现方式，不过，这种探讨应当充分体现出现时代建构合作的社会以及推进合作治理的研究旨归，并且应当注重理论与实践的充分结合，一方面注重对实践环节的政府职能实现方式进行探析，另一方面注重从理论的角度推进政府职能方式的科学化。根据这一要求来窥察我国的服务型政府建设实践，尤其是政府引导型职能的实现，可以发现政府在职能实现方面并不局限于具体工具的选择，而是充分发挥了“引导”的特色。进入新世纪，尤其是党的十八大召开以来，政府引导合作的实现方式逐渐明晰化，主要包含两个步骤（环节）：平台建设和服务支持。
当前，在各级政府或部门的职能实现中，或多或少总能够看到平台建设和服务支持的影子。其中，“浦东引导式社会治理”和教育部“2011计划”可以被看作是较为典型的案例。浦东在社会治理之中所保有的一个基本思路就是：政府不再是大包大揽地管市场、管社会和直接为社会提供公共服务，而是通过政策以及平台建设实现对社会自治的事前引导，通过服务实现了对社会自治的事中和事后支持。例如，政府在各个方面着重于“平台”建设，建立起了政府与社会共用平台，既有效地实现了对市场的运行、社会组织的活动等方面的监管，也有效地调动起社会力量参与到监管体系中来。教育部“2011计划”是提升国家创新体系整体效能的重要战略决策，充分利用高等学校已有的研究基础，汇聚社会多方资源，大力推进高等学校与高等学校、科研院所、行业企业、地方政府以及国际社会的深度融合，探索建立适应于不同需求、形式多样的协同创新模式[17]。推动和引导相结合是“2011计划”实施的重要特点。其中，引导性体现在：（政府）引导所有的高校都要按照“2011计划”的总体精神与要求，紧密结合各自的实际，在不同的层次、以不同的方式，积极推动体制改革，踊跃参与协同创新，不断提升高校的创新能力与质量水平。从“211”工程到“985”工程再到“2011计划”，我国政府一直在为教育发展搭建一些平台，这些平台正在由小至大，体现了平台的汇聚效应原理，同时反映出政府引导多元力量参与教育发展的努力。需要说明的是，无论是平台建设还是服务支持，仅仅是服务型政府履行引导型职能所作出的初步探索，引导型政府职能的实现及其方式是一个复杂的系统。对这一系统进行图绘未来至少应当理清以下内容：政府职能履行方式的概念谱系，类型分析，选择策略，评估和优化。
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