随着农村人口老龄化的加剧，人口约束已成为首都现代农业发展的重大瓶颈。当前，在农村，谁来种地怎么种地、谁来养老怎么养老、谁来治理怎么治理的问题日益突出。市农研中心课题组以问题为导向，对京郊农村劳动力老龄化问题进行了调查，提出了应对农村人口老龄化的法治建设视角，重点是破除城乡不平等的制度体系，完善相关公共政策，加快建立城乡一体、平等开放、融合发展的体制机制，切实在法治的框架中推进新农村建设和新型城镇化协调发展，为都市型现代农业、美丽乡村建设和现代农民发展提供可持续的制度保障。
农村人口老龄化是当前和今后我国农村经济社会健康发展面临的突出问题。随着农村人口老龄化问题的加剧，谁来种地怎么种地、谁来养老怎么养老、谁来治理怎么治理的问题已经成为新时期解决“三农”问题的重大课题。作为特大城市北京的郊区，农村劳动力老龄化问题十分明显。2014年5月，我们利用北京市农村经济研究中心农村观察点对北京市农村老年劳动力状况进行了问卷调查，本研究结合2000年和2010年北京人口普查资料，对北京市农村劳动力老龄化的现状、存在的问题、问题产生的原因进行了初步分析，并提出相关政策建议。
一、北京市农村劳动力老龄化现状及存在的问题
1、北京市农村劳动力就业结构多元，老龄化程度相对较低
北京农村作为超大城市郊区，农村劳动力就业结构多元、老龄化程度相对较低。根据2010年全国第六次人口普查数据显示，2010年北京市16岁以上农村常住人口共238.2万人，其中劳动力（在业人口）数量为150.7万人，仅有28.6%从事农林牧渔业。农村劳动力中，45岁以上老年劳动力所占比例为36.6%，60岁以上农村老年劳动力所占比例为4.7%，中位年龄为40.2岁。与全国平均水平相比，北京从事农业的劳动力所占比例低，农村劳动力老龄化程度低。与上海、天津、重庆相比，北京农村劳动力老龄化程度高于上海，但低于天津和重庆（如表1所示）。
北京市农村劳动力就业结构多元，老龄化程度低，其原因主要是北京农村在地理位置上的绝对优势。一是北京近郊（城乡结合部）带有半城市的色彩，是外来务工人员的聚居地，与之配套的衣食住行等服务业发达；二是北京农村可以就近就便承接城市二三产业扩散，吸纳农村剩余劳动力。这两方面特点使得北京农村劳动力不以农业生产为主，而是就地实现向二三产业的转移，许多脱离农业劳动或农业兼业化。另外，年龄结构相对年轻化的外来人口伴随产业转移而不断流入北京农村。
2、北京市农业劳动力以45-60岁为主，面临“无人接班”的难题
北京市农业劳动力老龄化程度不断加深，45岁以下年轻劳动力锐减，45-60岁老年劳动力成为了北京市农业生产的主力。从图1的农业劳动力人口金字塔可以看出，2000-2010年，北京市除55-59岁年龄组的农业劳动力增加外，其他年龄组的农业劳动力均有不同程度的减少，其中45岁以下农业劳动力减幅均超过50%。同时，25岁以下青年人代表着新进入农业行业的劳动力群体，这部分人在农业劳动力中所占比例也从2000年的8.6%下降到2010年的4.3%。具体到农业劳动力老龄化指标上，2010年北京市45岁以上农业老年劳动力所占比例达到60.1%，比2000年提高13.5个百分点；60岁以上农业老年劳动力所占比例为11.1%，比2000年提高3.9个百分点；中位年龄为47.6岁，比2000年增加了7岁。依此态势，北京市农业劳动力老龄化程度将进一步加深，速度可能更快。
与我国其他地区相比，2010年北京市45岁以上农业老年劳动力所占比例比全国平均水平高出13个百分点，农业劳动力的中位年龄比全国平均水平高3.6岁。北京农业劳动力老龄化程度仅低于浙江、江苏、上海和重庆（如表2所示）。
数据来源：国务院人口普查办公室. 北京市2010年人口普查资料[M]. 中国统计出版社，2012；国务院人口普查办公室. 北京市2000年人口普查资料[M]. 中国统计出版社，2002.
由于不同农村存在着经济基础、地理条件、资源禀赋以及人口、文化上的不平衡，在发展过程中获得的机遇和回报并不均等，农村和农业发展的分层分化日益明显。如所调查农村中，怀柔区宝山镇杨树下村常住人口仅有84人且全部是户籍人口，海淀区四季青镇香山村常住人口则达到48000人，其中有40000人是外来人口；怀柔区北房镇大罗山村人均纯收入1200元，而密云县十里堡镇杨新庄村人均纯收入达到3.5万元。
同时，北京市农业劳动力老龄化程度也存在大的地区差别。在北京市农村劳动力综合状况调查的76个村中，有2个村50岁以上农业老年劳动力所占比例低于10%， 12个村50岁以上农业老年劳动力所占比例低于20%，28个村50岁以上农业老年劳动力所占比例超过50%，15个村50岁以上农业老年劳动力所占比例超过60%。其中，昌平区小汤山镇南官庄村50岁以上农业老年劳动力所占比例最低，仅为6.2%；门头沟区王平镇西马各庄村所占比例最高，达到91.9%。
虽然北京市农村劳动力就业结构日趋多元，但老年劳动力仍主要从事农业生产活动。根据2010年北京市人口普查数据显示，北京农村有110.0万45岁以上常住人口，其中有50.0%在业，在业人口中有48.2%从事农业劳动；有40.4万60岁以上老年人，其中有17.6%在业，在业人口中有67.8%从事农业劳动。北京市农村老年劳动力综合状况调查数据也显示，被调查农村老年劳动力中有63.0%是全职农民或以农业为主，兼营它业。
可以说，农村老年劳动力是北京市农业生产的主力，农业劳动也是北京市农村老年劳动力赖以为生的主要工作。但调查发现这部分人口的收入状况不容乐观，既低于北京市农村非农行业老年劳动力收入，也低于北京市农村居民家庭人均纯收入。根据北京市农村老年劳动力综合状况调查数据显示，78.6%的农业老年劳动力收入不到15000元，有29.3%的农业老年劳动力收入不足5000元；相比较来看，农村非农行业老年劳动力的这一比例分别为39.5%和8.1%，远低于农业老年劳动力。从家庭年平均收入来看，2013年农业老年劳动力的家庭年平均收入为24163.5万，非农行业老年劳动力的家庭年平均收入达到38251.1万，而北京市农村居民家庭年平均收入已达到4.5万元左右。从具体收入类别来看，主要与农业老年劳动力的家庭非农职业收入、出租房子或转包土地收入、从集体或农民专业合作组织得到的利息、股息、红利收入低有关（如图2所示）。
另外，60岁以上农业老年劳动力收入状况更差，不到15000元的达到92.6%，其中有38.5%收入不足5000元。
从健康方面看，农业老年劳动力健康状况较差，伴随年龄增加，农业老年劳动力健康状况下降。北京农业劳动力中仅有45.3%的农业老年劳动力自报健康状况良好，而60岁以上农业老年劳动力中，仅有33.6%自报健康状况良好。具体到患慢性病比例上，农业老年劳动力中有38.1%患有高血压，38.0%患有肝胆或膀胱类疾病，18.2%患有关节炎或风湿病，8.3%患有心脏病，8.9%患有呼吸系统疾病；而60岁以上农业老年劳动力中，有41.3%患有高血压，45.4%患有肝胆或膀胱类疾病，26.6%患有关节炎或风湿病，9.2%患有心脏病，10.1%患有呼吸系统疾病（如图3所示）。
6、北京市农村老年劳动力土地流转意愿较强
北京市农村老年劳动力的土地流转比例较低但流转意愿较强。根据北京市农村老年劳动力综合状况调查结果，农村72.0%的老年劳动力家里有土地，绝大部分土地拥有量在3亩以内（占比为57.4%），超过10亩的不足10%（占比为7.4%），平均拥有土地量为4.59亩。有土地的老年劳动力中，有69.5%自己经营，26.0%将土地流转出去，其中14.7%转包给农民专业合作组织，6.4%转包给其他农户，5.0%转包给企业；有69.1%愿意将土地流转出去，30.9%不愿将土地流转出去。愿意流转土地的老年劳动力中，有34.0%已经实现了土地流转，不愿流转土地的老年劳动力中有91.4%自己耕种。从自己耕种土地的老年劳动力角度来看，有40%不愿流转土地。
不愿流转土地的原因可以分为三类：一是以种地收入为生，一方面认为土地流转不如自己耕种收入高，土地流转出去意味着收入减少，另一方面认为自己除了种地不会干别的，土地流转出去自己就失业了；二是仍具有自给自足的小农思想，一方面认为土地是自己的，就要自己耕种，要留给后代，不愿意把自己的土地交给别人，另一方面认为可以锻炼身体，种无污染的粮食蔬菜，自己吃安心，还增加了生活乐趣；三是没有流转途径或土地太少不愿折腾。
7、超过一半农村老年劳动力不愿离开农村，农村养老问题值得关注
北京市农村老年劳动力综合调查结果显示，大多数农村老年劳动力没有城市务工经历（81.6%），即使有过务工经历，也主要从事低端的建筑行业和制造业（分别占36.8%和13.1%），在高城市生活成本、没有合适工作的推力，以及家庭团聚的拉力作用下回到农村。他们到城市定居意愿较低（有60.9%农村老年劳动力表示不愿意到城市定居，其中在农村从事二三产业的老年劳动力不愿到城市定居的比例要高于农业老年劳动力），原因包括城市生活成本高（30.7%）、留恋农村生活（21.4%）、交通空气问题（19.5%）、房价高（19%）等，这一意愿伴随老年人年龄增加呈现进一步减弱的趋势。同时农村老年劳动力的土地流转意愿与城市定居意愿并没有显著相关性，也就是说，即使农村老年劳动力将土地流转出去，也不一定愿意到城市生活。
目前北京市农村老年劳动力面临着经济、生活、精神等方面的养老问题，根据调查，他们的子女数已减少到1-2个子女（占比87.8%），家庭规模的缩小和代际居住距离的增加不可避免的削弱了传统的家庭代际照料。这些老年人或准老年人中，有27.5%的农村老年劳动力对社会化养老服务寄予希望，同时他们中有一部分想到城市生活，也有想要继续生活在农村的，未来该如何安置这些老年人以及如何保障农村社会养老服务供给等问题应受到政府和社会关注。
北京市农业劳动力老龄化程度不断加深，其原因是多方面的，既受公共政策性影响，如城乡二元体制以及计划生育政策等，也有经济发展之必然，主要体现在农业劳动力的非农转移上，其他原因还包括农地收入、传统的“小农”思想，以及土地流转困难等。
1、农村人口低出生率和恶农思想共同导致“农业接班人”流失
首先，北京农村人口低出生率减少了潜在的农业接班人数量。我国从20世纪70年代初大力推行计划生育政策，人口出生率从1969年的34.1‰急剧下降到1979年的17.8‰，同一时期总和生育率从4.5下降到2.8，到20世纪80年代人口出生率稳定在20‰左右，总和生育率稳定在2-3之间，1991年以后我国总和生育率开始低于更替水平（2.1），进入了低生育率时期。根据第六次人口普查数据显示，2010年我国总和生育率已下降到1.2，而北京市则是全国总和生育率最低的地区，仅为0.7。从本次调查结果也发现，北京市农村老年劳动力子女数量平均为1.72个，有3个以上孩子的所占比例仅为2.6%。45-50岁老年劳动力子女数量平均为1.4个，仅有1个子女的所占比例为62.5%，无人有3个以上子女。
其次，恶农思想直接减少了选择进入农业行业的青年人数量。根据2000和2010年北京市人口普查数据推算，2000年约有8万16-24岁青年人口进入农业行业，从事农业生产，而到2010年仅有约2万16-24岁青年人口选择农业作为职业。实际上，由于城乡二元结构的影响，“农民”几乎成为了一种身份象征，收入不稳定、又苦又累且社会地位低下，不光农村青年人向往到城市生活和工作，他们的父母也寄望子女能摆脱这种枯燥的“面朝黄土背朝天”的生活。中国农业大学调研团队的调研对象就表示：“即使农业挣钱，也不愿意从事农业”“会种地也不种地”。
恶农思想的根本原因就在于城乡二元体制禁锢下的城乡差别、工农差别，包括工资收入、生活条件以及社会保障、子女教育、住房等公共服务，也正是这些实质性的差别使人们形成了对农村和农业的刻板印象。
根据配第-克拉克定理，伴随经济发展和人均国民收入水平提高，城镇化进程加快，劳动力将由第一产业依次向第二、三产业转移。转移原因是由于各产业间出现收入的相对差异。1990年代以前城乡二元户籍管理制度严格限制农业户口转为非农业户口、农村人口流入城市，导致农村和农业积蓄大量剩余年轻劳动力。农村人口可以进城流动后，受劳动力市场需求和收入差异吸引，人口流迁日益频繁，农村居民或离土不离乡，或离土又离乡，进入城镇二三产业从事非农就业。但也正是由于农业劳动力的相对过剩，工业部门作为农业剩余劳动力的雇主，在就业市场处于强势地位,在双向选择的过程中有更多的选择权。与老年劳动力相比，身体素质和文化素质都相对较高的青壮年劳动力往往更受青睐，在就业市场中占据优势和主动。
2013年，我国农民工总量达到2.69亿，其中外出农民工1.66亿，本地农民工1.03亿。其中，1980年及以后出生的新生代农民工1.25亿，占农民工总量的46.6%，占1980年及以后出生的农村劳动力的比重为65.5%。根据2000和2010年北京市人口普查数据推算，10年间北京市约有45万农业劳动力实现转移就业，2000年的20-40岁农业劳动力占到40%左右。另外，有超过50%的2000年的20-40岁农业劳动力在10年间实现转移就业。
北京市农业劳动力老龄化的原因还包括青壮年劳动力流失后的老年劳动力的固守性或填补性的农业劳动，这部分老年劳动力或仅是不愿流转自己的土地，或已承包经营别人流转出的土地。主要包括以下三类：第一类是固守农业的老年劳动力，这部分人一般没有外出务工，一直从事农业生产，对土地的感情较深，将农业劳动作为自己谋生的职业。第二类是返乡或退守农业的老年劳动力，这部分人曾经实现过转移就业，但因为就业市场的劣势地位、难以融入城市生活、家庭团聚等原因而重返农村，出于家庭理性和经济利益考虑继续从事农业生产，维持生计。第三类是填补性的老年劳动力，有过去以家务劳动为主的女性老年劳动力，也有外来务农人员。其中，有数据显示，2012年北京市的外来务农人员已经达到12万人（实际人数可能要大于这个数量），有效填补了北京农业劳动力缺口，成为不可取代的务农新群体。
但值得注意的是，北京市农村老年人并没有作为填补性劳动力加入到农业劳动生产中，这与全国其他地区情况不同。2010年北京市农村60岁以上老年人的在业率仅为17.6%，远低于40.1%的全国平均水平。这一是与北京市农村老年人财产性收入和社会保障水平较高有关，二是与北京市农地流转比例高有关（2013年北京市流转土地222.7万亩，流转率为49.9%），三是受北方传统文化中崇老敬老思想影响。
三、对策建议
应对北京农村劳动力老龄化问题，需要我们加强法治建设，以法治建设的新成就积极应对农村人口老龄化新问题。以法治建设应对农村人口老龄化，核心内容就是坚持依宪治国，破除城乡不平等的制度体系，建立城乡一体、开放平等的体制机制，尊重、保障和实现城乡居民的基本权利和自主选择，在法治的框架中推进新农村建设和新型城镇化协调发展。具体建议如下：
1、按照统一公平的现代法治要求，破除城乡二元体制，加快推进城乡一体化
现代法治的基本理念是在全国实行统一、公平、开放的法律制度，尊重、保障和实现城乡居民的基本权利和自主选择。破除城乡二元体制，加快推进城乡发展一体化，是有效应对农村人口老龄化的根本制度保障。2015年4月30日，习近平总书记在主持中共中央政治局第22次集体学习时强调，推进城乡发展一体化的着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化。加快推进城乡发展一体化的核心，就是要改革城乡二元体制，废除城乡不平等的制度安排，建立城乡平等的公共政策，实现城乡居民权利平等。通过城乡一体化改革，一方面使农民不再是一种不平等的户籍身份，而是一种平等的职业身份。另一方面使农业这种职业与其他所有职业一样，平等向全体人员开放，农业不再是传统户籍农民才能从事的封闭性产业，而是所有人都可以选择的现代开放性产业。此外，通过改革，使农业成为有希望的体面产业，使农民成为有尊严的现代劳动者。要围绕上述目标，全面深化包括户籍制度在内的各项改革。按照以人为核心的新型城镇化的要求，加快推进农民工市民化，鼓励和帮助城乡居民带着财产和家庭进行双向流动，自由的选择职业和居所，特别是要重点保护家庭的价值，切实让城乡居民在城乡之间自主追求人生理想和幸福生活。
2、按照创新农业经营主体的要求，加快培养新型职业农民
加快培养新型职业农民是有效应对农村人口老龄化的人力资源保障。“有文化，懂技术，会经营”的新型职业农民是与现代农业的规模化、集约化生产经营相适应的，要加快建立新型职业农民制度。北京市目前的农业劳动力平均年龄大、受教育程度低，科技与创新能力不足，仍属于体力型和传统经验型农民。首先，在稳定现有农业劳动力群体、提高其科学种田技能、营销拓展能力的基础上，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员、返乡农民工的培养培训力度。其次，依托北京市郊区这一特殊位置和有利条件，促进一二三产业整合发展，大力发展休闲农业和乡村旅游业这一郊区农村经济新的增长点，鼓励和帮扶农业劳动力开展多种形式的休闲旅游观光采摘营销模式，切实提高农民的农业就业收入。再次，高度重视外来务农人员的重要作用，非京籍外来务农人员已逐渐成为北京市农业劳动力的重要组成部分，是应对农业劳动力老龄化最直接的重要力量，各级各部门要从现代农业发展的战略高度，妥善解决其农地经营权、基本公共服务等诸多现实问题，维护外来务农人员的基本权益。最后，着力吸引一批拥有农业学科背景、立志农村经济发展的青年农业接班人加入到北京农业行业中来，大力培育“现代农业创客”，为他们加快成长为京郊现代农业的“新农人”创造条件、提供服务，推动新时期互联网＋农业的大发展。
3、按照发展农业适度规模的要求，加快引导农村土地经营权有序流转
加快引导农村土地经营权有序流转可以将分散的土地集中化，这有利于农业从劳动密集型向资金技术密集型转变，是有效应对农村人口老龄化的现代农业保障。从本文调查结果可以看出，北京市农村居民具有较强的土地流转意愿。根据2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，坚持家庭经营的基础性地位，积极培育新型经营主体，发展多种形式的适度规模经营，巩固和完善农村基本经营制度。一要加强农村土地承包经营权流转的管理与服务，为农民的自愿流转土地提供有效的服务指导，尤其应重点帮助有愿意耕种土地的小部分种植大户获得流转土地。二要建立健全土地承包经营权市场，完善农村产权交易，鼓励和规范农民以转包、出租、互换、转让等多种形式流转土地承包经营权。三要建立农民土地流转价格合理增长机制，确保承包农户和经营者的共同利益。四是要把建立健全农业社会化服务体系作为农业适度规模经营的重中之重，克服片面理解和追求农业生产规模的倾向，同时要切实提高农村社会支持政策的针对性，包括为老年农业劳动力提供农业生产实用技术和技能，完善农业生产的产前产中以及产后的生产资料与品种供给服务，建立农业存量劳动力交流信息平台等。
4、按照实现城乡基本公共服务均等化的要求，加快提高农村居民社会保障水平
提高农村居民社会保障水平是实现城乡基本公共服务均等化的重要组成部分，也是有效应对农村人口劳动力老龄化的社会福利保障。从城乡方面来看，目前北京市已经建立了城乡一体的居民养老保险制度和居民大病医疗保险制度，但农村老年人受累积劣势影响，大部分只领取城乡居民老年保障福利养老金，仅大病可以在起付线以上报销部分医疗费用，另外农村居民最低保障标准也要低于城市居民。从行业方面来看，农业这个产业并未建立由职工基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和住房公积金组成的保障制度。当前要着力完善农村人口的社会保障和社会福利，保障农业老年劳动力的收入和健康福祉，提高农村老年人的养老服务水平。一是建立涵盖农业在内的新型社会保障制度，使职业农民能与其他行业就业人员一样享受均等的社会保障待遇。二是进一步完善村级医疗服务，做好农村老年劳动力的慢性病预防与控制，并逐步为农村中老年人提供完善的医疗保健服务。三是鼓励各村级社区根据本村实际情况提供农村养老服务，总结现有农村养老服务模式的特点、适用性及可行性并加以推广，构建以村为中心的老人集中居住模式，鼓励空巢老人到集中居住区集中居住，完善居家养老服务体系，提高养老服务质量和水平。此外，要以服务为导向，大力发展健康养老服务产业。
5、按照留住乡愁的文化理念，尊重老年人的劳动权利和耕种意愿
对于很多农业老年劳动力来说，种地不仅是为了维持生计，它已经成为一种习惯性的劳动，一份对传统生活的追思，一项愉悦身心的锻炼。而实际上，这也是“乡愁”的一种，是乡村的农耕文明在不断被城市的工业文明冲击后的自我保留，体现了老一代人对土地深深地眷恋和依赖，也是农业文明不断延续与发展的重要体现。按照留住乡愁的文化理念，这份固执和留守是应该被包容和尊重的。当农田机械化生产、组织化管理、市场化运营成为一种常态，仍有这样一群愿意面朝黄土背朝天、精耕细作、自给自足的小农，对曾经祖祖辈辈这样生活的炎黄子孙难道不是一笔宝贵的看得见的精神财富吗？对于这部分老年人群体，我们应当理解他们的生活方式，尊重他们的自由选择，提供相应的农业技术支持与公共服务，尽量降低农业老年劳动力的农业劳动强度，维护老年人的劳动权利和耕种意愿，保证他们享有健康幸福的晚年。
6、按照人口可持续发展规律的要求，加快调整完善计划生育政策
长期以来，北京是执行计划生育政策最严格的地区之一。现在，北京也是人口老龄化最严重的城市之一。任何一项公共政策经过长期的严格执行后，都可能产生新的问题，需要与时俱进地进行改革与完善。实行30多年的计划生育政策，加速了人口老龄化，已经使人口结构发生了历史性的重大变化。我们需要实事求是地正视农村人口老龄化严重问题，加快调整计划生育政策。建议在实行“单独二孩”政策的基础上，尽快推行“全面二孩”政策，尊重和保障农村居民的生育权，实现人口的正常繁衍和可持续发展。要制定家庭保护法律法规，基层计生机构要与时俱进地转型为家庭保障机构，全面强化家庭保健服务。
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