为推动现代国库管理制度改革研究,《财政研究》编辑部于2015年7月21日召开现代国库管理制度研讨会。
财政科学研究所白景明副所长主持会议，刘尚希所长作总结发言。来自财政部财政科学研究所、中国社科院财经战略研究院、北京大学、中国人民大学、厦门大学、中央财经大学、上海财经大学、中南财经政法大学、东北财经大学、首都经贸大学等高校和科研院所的财政专家参加了会议。
会上，与会专家就我国国库管理改革的实践总结与展望进行了深入探讨，并围绕《预算法实施条例修改草案征求意见稿》涉及国库管理业务相关条款的修改建议，对现代国库管理制度中一些重大问题进行了热烈讨论，会议主要观点如下：
财科所专家指出，本世纪初的财政改革将财政管理制度改革作为重点，推出部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线等等。当前财政国库管理制度改革的目标是建立现代国库制度。
2001年，国务院批准了财政部和人民银行两家联合上报的财政国库管理制度改革方案，推进财政国库管理制度改革，建立国库集中收付制度为主要内容的现代国库制度。
经过10多年的不断推进，目前国库集中支付制度已基本实现在县级以上预算单位和有条件的乡级预算单位的全覆盖，资金支付范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。截至2014年底，中央172个部门、近1.6万个基层预算单位,地方58万多个预算单位实施了国库集中支付制度改革，建立了预算执行动态监控机制。
一是显著提高了财政资金运行效率，被外界喻为一场“财政革命”。
二是显著提高了财政资金运行安全性，有效解决了传统方式下资金被截留、挤占、挪用等问题。
三是显著提高了财政资金运行信息反馈速度和质量，财政支付资金运行信息的真实性、准确性和及时性有了可靠保障。
四是通过预算执行动态监控机制为财政部门安上了“千里眼”，实现了对预算执行的全程、实时、明细、智能监控，使财政资金运行全过程透明化。
财科所专家还指出，我国国库集中支付制度改革的成功经验得到了国际社会的高度认可。
2013年，国际货币基金组织（IMF）财政事务部专程来华考察我国财政国库管理制度改革情况，并给予高度评价：“过去十年，中国国库集中收付制度改革的规模和范围都非常庞大，而且非常成功；国库集中收付制度改革大大加强了政府收支流程的整合和效率，同时也加强了对预算执行的控制和监督；中国财政国库管理在未来几年将很快达到OECD国家先进水平。”
世界银行也将我国国库集中支付制度改革具体做法列入其案例库，向发展中国家推介。他们认为我们这套制度的优势在于成本比较低，而且充分运用了市场资源。
其他与会专家充分肯定了2001年以来我国财政国库管理制度改革取得的成效。来自上海财经大学的马国贤教授认为，国库集中收付制度从现在来看，有助于防止腐败，有助于建立统一的强有力的政府。
厦门大学研究生院副院长陈工教授认为，经过十几年的建设，我国国库管理制度已经初步具备了现代化国库管理制度的基本框架。
从国库集中收付、国库单一账户、国库现金管理、预算执行动态监控机制、财政库底目标余额管理到债务管理制度的建立，意味着现代化制度的初步形成。特别是预算法的实施，意味着法治性的强化。
现代化特征的主要表现在于：（1）合法合规性；(2)透明性；(3)责任性；(4)法治；(5)回应；(6)有效。2000年以来的国库管理改革就是一直朝着这个方向前进的。目前总体的基本框架已经形成，下一步的改革应着重于细节上的完善与优化。
二、财政国库管理制度改革重在实现国家治理现代化、建立现代财政制度
关于下一步财政国库管理制度改革，专家普遍认为，新《预算法》对进一步深化财政国库改革提出了更高层面的要求，应在实现国家治理现代化、建立现代财政制度的背景下整体构建和完善现代财政国库管理制度。
财政部财政科学研究所所长刘尚希研究员提出，推动财政改革是要建立一个完整的现代财政制度，实行全口径的预算。千万不要因为社会舆论和部门之争而使现代财政制度变成碎片化，如果在这些问题上还存在一些糊涂的认识，被社会一些错误的观点牵着鼻子走的话，有可能导致现代财政制度以碎片化的方式推进，那就不是滞后的问题，而是很有可能导致倒退。这是非常危险的一件事情。
中国社科院财经战略研究院院长高培勇研究员认为，国库管理制度改革站位要高，要从更高层次，从现代国家治理的层次上把国库管理体制模式勾画出来。现代国家治理条件下的国库管理应紧紧围绕现代财政制度“全面规范，公开透明”的基本要求来展开。
从长远看，国库管理制度改革要在完整预算体系的架构下考虑。新预算法讲的是政府预算，范围拓展到四个预算，但其内容主要讲的是公共预算,其他三个预算都是大而化之，笼统的，原则性的，没有具体操作规范。相当于底下的内容只是一根柱子，不是四根柱子。
未来推进国库管理制度改革是什么样的视野值得我们深思，比如政府基金预算怎么改？从近期看，国库管理制度改革要考虑国库现金管理问题。财政结余资金是当前急迫要解决的问题。公共预算中有结余资金，非一般公共预算中也有大量的结余资金。不管公共预算还是非公共预算，最大的问题就在于资金被分割掉了，不是统筹安排的。
财政部财政科学研究所副所长白景明研究员提出，现在国库改革进入了深水区。国库的运作，从账户设置到集中支付体系是一个完整的制度框架，只有把握了这个制度框架，才能对现行国库制度做出比较客观、正确的评价。
中国社科院财经战略研究院财政室主任杨志勇研究员认为，财政改革是财政功能回归财政部门的过程。财政是国家治理的基础和重要支柱。按此定位要求，现行财政制度还需要进一步完善。制度完善过程肯定会改变现有的制度安排。
从形式上看，这会表现为财政部门的集权。但从实质上看，这只是财政功能的回归。举凡政府收支、资产和负债管理都属于财政管理范畴，由财政部门来统筹管理，是财政在国家治理现代化中发挥作用的必然要求。改革不是财政部门的集权，而是财政功能的回归。
同时，财政部门信息也要尽可能做到公开透明，并置于审计、人大和社会监督之下。财政管理与其他政府部门的专业管理并行不悖，专业分工才能进一步提高政府效率。简单地将财政功能回归视为财政集权，看作监督功能的削弱，是不符合实际的。
厦门大学研究生院副院长陈工教授认为，国库管理改革要实现业务流程的规范和统一。应科学设计国库收支业务流程，提高国库收入入库效率；要强化国库管理的透明度。
国库部门要及时报道并定期整理财政收支执行的情况及绩效并向社会公开，接受公众的监督；要完善国库电子信息化，要强化互联互通。通过大力发展科学高效的电子信息网络，为财政、征收机关、中央银行、代理银行、各监督机关及部门之间的信息畅通交流服务。
中央财经大学肖鹏教授认为，在战略层面，我们要研究国家治理体系现代化背景下现代国库制度是什么，理论上是什么，现代国库治理的框架、路径是怎样的，怎么管，要把这个问题解释清楚。
杨志勇研究员认为，要注意防止一些错误提法影响国库管理的现代化。例如，一个部门管理不如两个部门管理，因为缺少了制衡。实际上，一个部门管理的效率，加上公开透明的信息，以及合适的外部监督，效率不见得就低于两个部门。
三、现代国库管理制度中一些重大问题
新《预算法》进一步确立了国库集中支付制度的法律地位。新《预算法》第61条规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。”这是对我国多年来财政国库集中支付改革成果的肯定。会上，与会专家结合对《预算法实施条例修改草案征求意见稿》其他涉及国库管理业务相关条款的修改建议，探讨了对现代国库管理制度中一些重大问题的认识和思考。
（一）要准确理解“经理国库”的含义
预算法规定经理国库，还规定除财政部门之外任何部门没有库款动用权。目前社会公众对“经理国库”存在着一些模糊认识。应该在《预算法实施条例》中清晰界定“经理国库”，以避免对“经理国库”的过度解读和歧义理解。
预算法还规定国家实行国库集中收付制度，要完善国库现金管理。这些和“经理”国库实际上都是密切关联。预算法里有了这些条款，《实施条例》需要把这些条款的精神予以具体体现。
财政部科研所副所长白景明研究员指出，把“经理”国库理解为全面管理财政资金极易在实践中造成人民银行深度掌控预算执行。倘如此，预算执行就成为两个部门共管格局，这会直接加大预算执行难度，造成因部门职能不清而延缓预算执行情况，反而增加财政资金沉淀量。
中国人民大学朱青教授认为，“经理”是“经手办理”，财政部给人民银行指令，人民银行确实经手了。如果理解成人民银行经营国库，那和“经理”国库就不是一个概念了。
中南财经政法大学王金秀教授认为，“代理”的提法更加规范。“经理”的提法感觉权力可能会大一点儿，但“代理”的提法更加规范一些。比如我们通常讲委托代理制，而没有哪个说是委托经理制。我也看到有关背景材料，各个国家的国库运行方式都是“代理国库”的表述。无论从理论角度来看，还是从国外的角度来看，我个人觉得假如要回归一点，“代理”似乎要更加合乎规范。
上海财经大学马国贤教授认为，如何理解国库经理问题其实很简单。首先，国库的钱是纳税人的钱，是政府的钱，没有人有权去经营它。所以，不能把国库经理理解成经营管理。
其次，在国库问题上，银行起什么作用？人民银行起一个受托人的作用，管钱的受托人。就是政府把钱存在人民银行，人民银行要负责每天把账结清楚。有句话叫受人之托，忠人之事，这是国务院的委托。如果委托人没有尽到受托责任，可以更换代理人。要建立可以更换代理人的机制。
再次，人民银行没有权利把政府的钱当自己资产，也不应当利用反腐败、紧缩信贷等名义干涉财政资金的用途，财政给各部门的钱都是干事情的，绩效好不好不是银行能解决得了的。如果银行发现有腐败嫌疑，可以向中纪委举报，但是银行没有权利限制款项的使用。
中国社科院财经战略研究院院长高培勇研究员认为，在讨论过程中，不能拘泥于国库谈国库，那是永远也说不清的。要重点讨论两个问题，第一个是国家治理现代化条件下的现代国库应该怎样操作，我们要朝这个标准努力，尽管目前有距离，但是不偏离就行了。
第二个问题是宏观经济政策的协调配合，为了实现宏观调控，特别是在目前的形势下，稳增长这么大的压力，在国库实现宏观调控意图方面问题的症结在哪儿，如果央行提的办法不利于实现稳增长的调控意图，应该如何协调？放到这两个线索上说就能把问题讲清楚。
财政部财政科学研究所所长刘尚希研究员认为，人民银行对财政的所谓监督实际上是不存在的。人民银行对一些要素进行合规性审核是责任，不是权力。如果没有很好地进行审核，是人民银行的失职，那应该问责。把这种责任当成一种权力、当成一种监督本身更是一个错误。
中国社科院财经战略研究院财政室主任杨志勇研究员认为，国库管理制度改革的成就需要用法律的形式固定下来。社会上所谓国库“经理”与“代理”之争只是问题的表面。作为国库的中国人民银行，其内部运作，肯定是自己做主的，但与财政部门之间的关系，就不宜称“经理”，而只能是“代理”。国库“经理”是在特定条件下提出的，并不符合当前实际，也与国际潮流不符合。
国库集中收付制度改革以来，财政国库管理现代化步伐较快，这一成就已为国际货币基金组织所肯定。更重要的是改革适合国情，国库管理制度改革必须以提高财政资金使用效率为导向。新预算法出于多方考虑，未能体现委托国库制的理念，留下了进一步修改的空间。但是，新预算法强调了各级国库库款支配权归属各级财政部门，直指问题的关键——到底是哪个部门有库款的支配权。
中南财经政法大学财政学院院长陈志勇教授认为，央行对国库的管理始终就是代理制。理由如下：
一是国库管理只不过是预算管理当中的一个红线，主要是服务于预算的执行和收支，因为预算的安排已经有一个整体的框架。国库要服务于预算的执行，不能偏离法定预算。具体的执行是由财政部门负责，具体的经办管理还是财政部门，包括资金的安排也是由财政安排，不是由央行来安排的，肯定是财政的事儿，央行只不过是受托代理国库业务而已。
二是预算法本身就明确规定库款的支配权属于本级政府财政部门，边际很清楚，只有财政部门才能动用库款，其他部门是不能动的。有一个观点认为实施条例征求意见稿违背了上位法，其实不存在违背上位法的问题。
三是从各国经验看，国库的钱、财政代管的钱放在什么地方是可以有选择的，不是非要放在央行不可，但一般都委托在央行。很多国家的地方政府现在还是存款制，财政的钱就存放在商业银行。有少部分国家实行独立国库制，这也是一种选择。还有一种所谓混合制，如美国，不是全部委托给联邦储备银行。所以，财政存款理论上不是非要放在央行不可，我们放在央行的道理当然也很简单，比较方便。
四是“经理”是个伪命题，容易引起一些歧义。关于“经理”一词，确实是语义不清。“经营管理”的解释是无稽之谈，央行经营管理库款完全是没道理、不可能的。可以把“经理”理解为经办、代理，这跟我们讲的国库代理制没有什么区别。实际上就是代理制，央行就是一个代理人，而不是一个经营管理者。
五是经理国库库款不是央行的职责。按照《中国人民银行法》的规定，央行就是制定和执行货币政策，维护金融稳定，提供金融服务。人民银行所提供的金融服务包括国库业务，提供金融服务是人民银行服务的项目、内容。央行的主要职责不是来经理国库库款的。央行对财政监督没有充分法律依据。目前对财政有充分法律依据、严谨规范的监督权的是人大和审计部门。更广义的还有媒体监督、公众监督。
六是分税制实施以后更谈不上经理，完全是代理。因为央行是垂直管理的中央机构。我国实行一级政府、一级预算的分级财政，央行分支机构不能直接经理地方国库业务。站在地方的角度看，央行分支机构经理地方国库业务是一种越位。
此外，就政府主账户开户银行的问题，与会专家提出了不同的看法。上海财经大学马国贤教授提出，今后可以考虑政府建立自己的银行，而不是依托哪家银行。
（二）央行经理国库业务应当接受财政部的指导和监督，而不是对财政部门进行监督
由于对“经理国库”含义的误读，引发对国库业务监管职责的争论。
与会专家认为，2001年的财政国库管理制度改革方案对财政和人民银行的监管职责做了非常明确的界定，财政部门在接受审计和人大监督的同时，要加强对预算单位资金使用的监督。
人民银行国库部门要加强对代理财政支付清算业务的商业银行的监督。国库业务应当接受财政部门的指导和监督。
一是现行《预算法实施条例》明确规定“中央国库业务应当接受财政部的指导和监督，对中央财政负责。地方国库业务应当接受本级政府财政部门的指导和监督，对地方财政负责”。
二是新《预算法》明确规定“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”。
三是《财政部主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发〔2008〕65号）明确规定财政部具有“指导和监督中央国库业务”的职责。此次预算法实施条例征求意见稿里写了“央行经理国库业务应当接受财政部的指导和监督”，这个表述来自于原来的条例。
财政部财政科学研究所所长刘尚希研究员认为，人民银行对财政的所谓监督实际上是不存在的。人民银行对一些要素进行合规性审核是责任，不是权力。如果没有很好地进行审核，是人民银行的失职，那应该问责。把这种责任当成一种权力、当成一种监督本身更是一个错误。
中国人民大学朱青教授认为，在国外央行不可能监督财政。人民银行只不过是经手代理（经理）国库业务，就是过一下手，不存在监督的问题。
上海财经大学马国贤教授也认为，广义的监督和制度的监督不是一回事儿，从制度上讲银行没有监督财政的权力。
中南财经政法大学财政学院院长陈志勇教授认为，要说人民银行有监督权力的话，也就是合规性的审核监督，看所有的要件是不是齐的，如果要件齐备就必须执行。就像出纳一样，报销时要看报销依据是不是充分，依据充分就必须给报销。
厦门大学研究生院副院长陈工教授认为，要建立严格的责任机制和完善的监管体系。
一是建立分工明确、相互制约的监督审计控制系统。经济合作与发展组织国家（简称OECD国家）一般都设立了专门的审计监督机构对国库资金的管理运作过程实施严格的监督控制，形成了严密的监督体系，我国也可考虑设立专门的监督审计机构隶属于人大的财经委。
二是依法规定不同责任人在国库资金运作管理中的责任。对支出决策人、政府会计、财政监察专员等在有关国库资金的使用、支付和监督过程中的权利和责任都有明确规定，并用规范的监督程序和严厉的制裁措施，来有力地保证责任的执行和权利的实现，由此建立起分工明确的国库资金责任体系。
中央财经大学肖鹏教授认为，从业务层面看，当时“经理”的表述是在以前分散支付模式下钱都是走人民银行体系下去的背景下提出的。实行国库集中收付制度之后，预算单位的账户设在商业银行，人民银行对资金拨付的监控大大弱化。
财政直接支付和授权支付两种模式下虽然财政部门通过实时动态监控可以发现问题，但是这个钱还是要拨出去的，至于拨出去有没有问题后面跟着审计、专员办的检查，人民银行只是一个事后的清算批发。从法律层面看，人民银行法、预算法关于人民银行在国库业务中的职能，有收纳、划分、报解、退付等，并没有涉及到对预算执行的监督，这个权限是没有的，现在都讲依法治国，一定要有法律上的依据。
美国的财政部有商务部一部分职能，还有海关总署的一部分职能，财政部作为内阁序列，是一个核心预算机构。我们现在也可以研究一下各国财政部门的职能、权限，这涉及到财政部和人民银行之间的职能定位、职能分工、互相监督等。
东北财经大学财政系崔惠玉教授认为，在目前局势之下，把财政的职能界定清晰，做大做强财政职能是必然的。对于财政、央行、发改委等部门到底要履行哪些职能，应该在国务院的层面上进行充分的界定。
陈工教授认为，要明确划分财政部与中央银行之间的权责，理顺国库管理体制。这里涉及到“经理”与“代理”之争。
目前预算法已经沿用了“经理”一词。由于中文词意太丰富，可以有太多的理解和认识。所以，应在《预算法实施条例》中明确规定各自具体的职责与权限。
从目前世界各国的国库管理制度来看，大多数国家是委托国库制，在这些国家国库业务都是委托央行来代理的，但并没有经理。
经理应是国库司的职责与权限，央行主要是按财政的指令来执行，并相应进行收支核算，同时也需进行监管，但其监管应主要是商业银行在代理过程中的业务活动是否违规，是否挪用、截留、挤占等。同时也有义务对国库业务活动中的问题进行反映，并对决策提供服务。
央行如何对财政活动进行监督与约束，其监管依据、监管能力都是不足的。监管机构应是人大或审计机构。中央银行在国库活动中的职责就是负责政府账户的管理，并办理实际的收支和国债管理，充当财政资金的代理人角色，这就是定位于经理国库。
人大的职责，对政府预算和财政收支进行全方位的参与和监督；财政也发挥监督的作用，直接参与国库的支出审查和财政资金使用情况的审查，侧重于对财政资金使用的事后监督。审计部门的职责，在事中和事后发挥监督和审计作用，着重于对财政资金使用情况的事后监督。
陈工教授提到，中国台湾的国库制度在国库主管机关与代理机关的权利义务关系方面是通过合同形式来规定的。
中央银行代理国库，所收纳的现金及到期的票据、证券都以存款方式处理，其与国库双方的权利义务，除受法律特定限定之外，以合同约定，其合同应经“行政院”的核准。
该合同主要内容包括：1.国库机构名称与业务范围。2.中央银行经收“中央政府”及其各机关的现金、到期票据及证券等，应按国库存款或机关专户存款方式，分别存管。3.国库存款不足支付时，中央银行临时垫借的规定。4.中央银行及其转委托的代库机关办理库务，不收取手续费。5.有存款计息与不计息的规定。
国库现金管理是指财政部门为提高财政资金效益、降低财政筹资成本，运用金融工具有效运作财政库款的管理活动。
新《预算法》以及国务院2014年下发的《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）第一次写入国库现金管理内容，明确要求“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额”，为实施国库现金管理提供了法律和制度依据。
自2006年以来，中央和地方国库现金管理取得一定进展，但国库现金管理还面临操作规模小、沟通协调难度大、改革难以深化等难点问题。与会专家认为，现代国库管理制度的选择应该有利于国库现金管理，财政部门与央行在宏观调控方面应有协调。
中国社科院财经战略研究院院长高培勇研究员认为，实现中央政府决策层的宏观调控，需要财政政策、货币政策之间更好的协调配合。目前，财政政策、货币政策之间的协调配合，的确存在一些问题，央行管总量，财政管结构，但是总量和结构之间怎么协调，国库只是其中的一个通道，但不是主要的。
财政、银行间的协调配合，是扩张，是紧缩，扩张到什么程度，紧缩到何种地步，怎么实现，国库应该做什么事情，如何有助于实现中央政府决策层的宏观调控，哪些方面能够实现我们所说的货币政策的独立性，我们需要研究这个层面的问题，在这方面做文章。
在不改变资金使用权的条件下，三万亿的库底资金哪怕减少一万亿，都对现在的财政风险、稳增长是极大的贡献。当然从长远角度来讲，库底资金规模过大的局面是要改变的。
中国社科院财经战略研究院杨志勇研究员认为，现代国库管理制度的选择应该有利于国库现金管理。
现代国库早已不是初期的实体国库概念。国库管理的现代化要求财政资金效率的最大化。大量库款未能充分实现国库现金管理，是巨大的财政资金浪费，与当前国家强调的盘活存量财政资金要求相悖，亟待改变。仅仅是活期存款改定期，就可能带来巨额财政资金增量。这对于解决当前财政问题是有帮助的。
更重要的是，这应该成为一种常态。现代国库管理应尽可能减少资金沉淀，只要能够满足正常的财政支出需要即可。
杨志勇研究员认为，国库现金管理意味着货币政策运作环境的变化，货币政策应在此约束下选择合理的工具和运作方式。
国库现金管理可能导致货币从中央银行的大进大出，直接影响货币政策的实施。中央银行只能适应这种状况，以确保货币政策的相对独立性。如因此货币政策独立性问题无法解决，建立独立的国库也未尝不可。此间，财政部门与央行有协调，但主要是信息沟通上的协调。
陈工教授认为，要强化国库现金管理的作用。要加强国库闲置现金余额最小化，投资收益最大化的一系列财政资金管理活动。
通过分析国库资金的运行特点，为政府和财政部门进一步完善财税政策，改进预算编制与执行提供参考依据。通过分析预测国库资金的变动规律和国库资金存量状况及政府债务管理，为中央银行制定货币政策、信贷政策进行公开市场操作和国库现金管理提供决策参考。
控制政府借债数量、降低借债成本、提高国库现金管理的总体水平、促进国内金融市场发展，并提升财政、货币政策协调机制。要加强对财政资金的收支和盈余情况的准确预测，在此基础上对节余的资金加以合理利用。
王金秀教授认为，对于“库款的支配权属于财政”，应该是没有太多争议的。财政是代表政府做专职理财，专职理财肯定不只是收和支，还应扩展到资产、负债管理。现金管理这块有财政部门管理没有太大的疑问，至少中央财政这几年已经在做了。
