——基于生态政治的视角
改革开放以来，中国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但是环境与资源问题越来越成为发展的瓶颈，主要表现为经济增长与资源的依存程度过高，单位GDP能耗远远超过世界平均水平，环境不断恶化，许多重要资源面临短缺和枯竭的危机。与此同时，不仅生产、流通、消费等领域浪费现象严重，而且社会生活中的奢靡之风日益泛滥。2005年，中共中央提出建设环境友好型、资源节约型社会的战略目标，节约型政府的理念也同时被提出。党的十七大正式提出建设社会主义生态文明，“两型”社会是社会主义生态文明建设的重要内容，节约型政府也就成为生态文明在政治制度层面的必然选择。
一、节约型政府的理论内涵
从历史、现实、结构性、制度性等不同层面来考量，“节约型政府”这一概念具有不同的理论含义。在中国传统的政治伦理语境中，节约型政府就是节用爱民的政府；在马克思主义的理论视域中，其被定义为廉价政府；从执政理念和价值取向上看，节约型政府则是尊崇生态理性、追求社会正义和环境正义的政府。
1.节用爱民——节约型政府的伦理基础
伦理与道义在中国传统的政治文化中具有极其重要的地位，只有符合伦理规范，统治的合法性才能得以彰显。为了追求“内圣外王”的政治理想，节用爱民就成为历代为政者推崇的执政理念和伦理准则。“节用”思想源于先秦墨家，墨子所主张的节用，对于个人和社会而言是指朴素简约、不尚奢华、注重实用的生活态度和社会风尚。对个人而言，“耳目聪明则止，不及五味之调”；对于国家而论“国家贫则语之节用、节葬”，“圣人为政一国，一国可倍，大之为政天下，天下可倍也，其倍之，非外取地也，固其国家，去其无用之费，足以倍之”（《墨子·节用上》）。墨子用这段文字阐释了为政者须节用的原因，小国寡民、物力有限，只有节用才可以实现财富的积累。墨子认为为政者“节用”的意义不仅在于此，明智的统治者如果能够节制物欲、杜绝一切浪费，就可以避免为获取利益而对外征伐，这样就能做到体恤民情、爱惜民力、巩固国本，所以“宫墙是以为男女之别则止，诸加费不加民者，圣王弗为”（《墨子·节用中》）。“节用”的主张虽源自墨家，但是为同时代的许多思想大家所推崇，并与民本主义的主张合流，成为传统政治的伦理基础。春秋时期政治家思想家管仲指出：“取于民有度，用之有止，国虽小必安；取于民无度，用之不止，国虽大必危”（《管子·权修》）。即征敛民力要节制，使用民财要适度，这样即使是小国也可以保持安定；如果对百姓横征暴敛，无节制地浪费民力，即使是大国也会有倾覆的危险。这里管仲从政权兴衰存亡的高度告诫统治阶层一定要节制物欲、爱惜民力。
廉价政府是马克思在《法兰西内战》一文中提出的。马克思说：“公社实现了所有资产阶级革命都提出的廉价政府这一口号，因为它取消了两个最大的开支项目，即常备军和国家官吏。”［1］101这里的廉价政府不仅仅指清正廉洁，还具有节约社会资源、降低行政成本的含义。正是从这个角度上，马克思进一步论述了廉价政府的意义：对民众而言，建立廉价政府意味着清除了苛捐杂税之源；对国家而言，建立廉价政府意味着消除了政府蜕变为压迫人民的统治阶层的危险［1］98。廉价政府的另一个重要特征在于，以薪俸低廉的“公仆”取代享有特权的官僚阶层。马克思说：“从公社委员起……都只能领取相当于工人工资的报酬。从前国家的高官显宦所享有的一切特权以及公务津贴，都随着这些人物本身的消失而消失了。”［1］98-99这段文字更是从社会主义消除特权、实现公正平等的本质来论述建立廉价政府的意义的。
马克思、恩格斯之后的社会主义实践过程中，无论是社会主义的苏联还是社会主义的中国，都曾经努力打造廉价政府。1921年列宁在针对改组工农检察院时的讲话中指出，建立和改组国家机关的原则是，“宁肯少些，但要好些”，“我们应当使我们的国家机关尽量节约”。为此，列宁要求尽可能地、彻底地清除俄罗斯旧的国家机器残留的官僚主义、奢侈浪费等恶劣影响［2］。2005年中共中央提出建设节约型政府的目标，时任全国人大常委会副委员长李铁映指出，节约社会的建设由政府主导，而节约型政府的最终目标是建立廉价政府。
3.生态理性——节约型政府的本质特征
生态社会主义理论家高兹是如此定义生态理性的：“生产力的经济规则与资源保护的生态规则截然有别。生态理性旨在用这样一种最好的方式来满足（人们的）物质需要；尽可能提供最低限度的、具有最大使用价值的最耐用的东西，而花费少量的劳动、资本和资源就能生产出这些东西。”［3］资本主义的生产建立在利润动机之上，这就需要整个社会的大量需求、大量消费来支撑，所以这样的社会不可能、也不需要建立起真正的合乎生态理性的政府。从理论上看，超越资本主义的社会主义生产方式才能与生态理性相一致，建立在生态理性之上的社会主义社会，不再为了保持“经济增长”而大量生产与消费，生产是为了更好地满足社会成员的需求，自然资源不再从属于资本，而是由全体社会成员共享，尽可能以最少的资源为社会创造最大的福祉。这样的社会需要有合乎生态理性的政府来主导，政府的行为范式应建立在生态理性的基础之上，从节约资源、保护环境的角度来看，这样的政府是真正的节约型政府。
二、建设节约型政府的意义
20世纪60年代，西方发达国家掀起了生态政治运动的浪潮，在这一背景之下，生态学和政治学开始相互交融渗透，生态政治学由此产生。生态政治理论认为，作为“政治动物”的人不仅受到社会环境的制约和影响，同样也受到自然环境的限制与约束。因此，对于人的政治行为需要从社会属性和自然生态属性这两个角度解释、评价。生态政治思考和探索的重点在于政治与自然环境的关系，政治体系对自然环境的保护；其目的是追求政治体系、社会进步、自然环境保护的良性平衡；在生态政治的实践中，政府应把环境问题纳入政治决策、公民政治参与、国际政治行为等过程中，同时要求政治行为合乎环境正义、可持续性等生态原则。政治生态化是当前生态政治发展的主流，而构建节约型政府就成了政治生态化的重要内容。所谓节约型政府，既指政府的形态构成，也强调政府的运行模式、政府行为。节约型政府是政治生态化的必然要求，对推动当前社会整体的生态化转型具有非常重要的意义。
1.构建节约型政府可以减少自然资源和社会资源的浪费
节约型社会需要节约型政府主导，但是当前政府高成本低效率的现实与节约型政府的目标还是相去甚远。从中国政治运行的现状来看，政府的收入主要包括六个部分：税收、土地收入、社保收入、彩票收入、国有企业上缴的红利、政府的收费和罚款。从最近几年的数据测算来看，当今的中国政府既是全世界最富有的政府之一，也是世界上最昂贵的政府之一。例如，2009年中国政府财政收入为8万亿元，加上预算外、制度外的收入，实际收入大约为11万亿元。但是中国的财政收入超过一半用于行政支出，与此相比德国这一比例是2.7%、日本是2.8%、英国是4.2%、韩国是5.1%、印度是6.3%、加拿大是7.1%、俄罗斯是7.5%、美国是9.9%［4］。昂贵的政府必然造成资源的巨大浪费。
2.构建节约型政府有助于政府、企业、公民之间构建良性的和谐关系
庞大的行政开支不仅挤占了有限的资源，而且增加了企业和公众的税负。根据1987年中国财政经济出版社出版的《中国第三次人口普查资料分析》一书公布的数据可以看到中国历史上官民比例的变迁，西汉民与官的比例是7 945：1；东汉是7 646：1；唐朝2 927：1；清朝911：1；当年67：1［5］。由于行政运行成本偏高，政府财政收入的相当比例都投入到其中，这就导致教育、医疗、养老、环保等公益性事业的投入严重不足，这种状态持续下去会影响民生的改善，降低公众对政府的信任度。
3.构建节约型政府有利于净化政治生态
俭以养德是中国历史总结出的宝贵政治经验，为历代统治精英所推崇。魏徵在《谏太宗十思疏》中提出，一个政权如果要长治久安则必须“居安思危，戒奢从简”，这一观点得到毛泽东的高度肯定。奢靡之风与权力腐败是互为因果的，从净化政治生态的角度来看，节约型政府的建立同样是当务之急。昂贵的政府和高成本的行政运行体系，与生态文明所倡导的两型社会是格格不入的，试想没有政府的率先垂范，生态文明和两型社会是不可能实现的。
三、构建节约型政府的现实路径
节约型政府的构建是一个复杂的系统性工程，既需要外部的制度性、结构性调整，也需要对政府行为范式的调整，还需要净化政治生态，建立以清廉自律为基础的内在道德制约机制。
1.倡导勤俭节约、廉洁自律的“官德”
在传统的中国政治文化中，为政者个人的伦理道德是其统治合法性的重要来源之一，也是理想的治理模式得以实施的基础。所以，“修、齐、治、平”一以贯之，政治精英的个人伦理道德原则也是整个国家政治生活的基本准则。孔子指出：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之”（《论语·为政》）。也就是说，君主治理国家凭借和仰仗的是其完美的德行，只有这样，他才会像北极星那样，牢牢占据中央的位置而被四方万民所拥戴。现代国家的政府建立的基石是宪政和法制，但是法制宪政同样需要内在的道德伦理准绳。首先，罗尔斯的社会正义论阐释了现代法制社会的基本准则：法的内在精神是社会正义，“恶法非法”；其次，徒法不能以自行，法制的维持需要立法者、执法者具有普遍的常识、良知，恪守基本的伦理道德准则，否则立法、执法的不公和腐败会导致整个社会最严重的腐败和不公；最后，法律只是规范社会行为的底线，一个良性的社会无论是个体还是公众，都应该有更为高尚的行为准则和精神追求，如康德所言的内在道德准则。
著名的生态社会主义理论家萨拉·萨卡在《生态社会主义还是生态资本主义》一书中，以生态社会主义的理论视角深刻地剖析了苏联社会主义覆亡的原因。他指出，早在僵化的政治体制和不可持续的经济体制崩溃之前，苏联社会就出现了深刻的社会危机：道德沦丧。革命的理想主义是早期苏联社会主义的重要特征，但是由于“行政集权的发展，国家强加的规定和限制增多，以及资产阶级专家渗透到国家机器里，从而导致官僚化”［6］，这就使早期的革命热情和理想主义开始消退。普通的俄罗斯人看到上层社会越来越像革命前的俄罗斯，财富和权力向精英群体集中，他们成为脱离群众的新的特权阶层，包括许多知识分子在内的民众即理想幻灭、不满现实。新的特权阶层的出现是社会主义道德沦丧的标志，理想主义消退，物质主义、现实主义成为社会民众的普遍追求，结果就是公众道德的退化、腐败侵袭到社会生活的每个角落。由此可见，作为执政党的共产党及其所建立的政权和政府对于腐败并没有先天的免疫力，避免腐败和道德沦丧的良方在于无论是个体、公众还是执政党、政府，都应该将其行为范式建立在一定的道德伦理准则之上。
构建一个节约型政府，应当恪守的道德伦理准则是：节制物欲，俭以养德；公私分明，慎于用权。“天育万物有时，地生财有限，而人之欲无极。以有时有限奉无极之欲，而法制不生期间，则物暴殄而财乏用”（《白居易全集·卷六十三》）。自然是一个大的生态系统，其物质和能量转换是恒定的、有限的，它可以供给人类合理的需求，但不能满足人类无限膨胀的私欲；如果一个社会物欲无限膨胀，又没有公平合理的制度加以调节，那么其结果将一方面是大量浪费资源，另一方面则物乏财尽民生凋敝。俭以养德、勤俭持家、勤俭建国是中华民族优良的道德传统，中国共产党几代领导集体都坚持了勤俭建国的基本原则。比如，毛泽东强调艰苦奋斗是中国共产党人的政治本色，党和政府应该始终保持勤俭节约的优良作风。勤俭节约不仅为了建设社会主义国家，加速经济积累；更是为了政治上保持党和群众之间的联系，整肃党风党纪，保持党的纯粹性和革命性。
在中国的权力运行模式中，执政党居于主导地位，执政党内的领导层如果滥用权力，不仅会造成社会的贪腐，而且会导致大量自然社会资源的浪费。因此，执政党的成员不仅要节制物欲以养“私德”，更要夙夜在公、慎于用权以养“官德”。大公无私、公而忘私是为政者“官德”的基础，也是“用权”的准则，中国共产党领导人将其概括为“全心全意为人民服务”。邓小平曾经告诫党内领导层，不要把自己当成人民的主人，要把自己当成人民的公仆。执政党内的各级领导用权要慎——慎独，无人监督时不越轨、严守底线；慎欲，淡泊明志、恪守本分、不以私害公；慎交，不结党营私、不政商勾结做钱权交易；慎行，要体恤民情、调查研究、要有所作为、而不盲目作为。如何慎用权力，习近平总书记有一段很经典的论述：“作为党的干部，就是要讲大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私，只有一心为公、事事出于公心，才能坦荡做人、谨慎用权，才能光明正大、堂堂正正。”［7］
2.建立透明合理的工资制度
新中国成立以后，中共几代领导都坚持了“勤俭建国”的原则，对于国家工作人员的平均薪酬曾经一度维持在等于或略高于全国职工平均工资水平的稳定状态，20世纪八九十年代，随着改革进程的深入，这种稳态被打破，“双重不平衡”日益凸显。所谓“双重不平衡”是指具有高级技术职称的技术人员和管理阶层如果在体制内，那么其工资收入低于同级别同类型的私营企业的从业者；但是体制内级别较低或者技术含量较低的普通岗位的工作人员，其收入又高于同级别同类型的私营企业从业者。但近年来国家工作人员的薪资待遇问题仍然是备受关注的焦点，由于某些群体、部门、行业收入远远高于城镇职工的平均收入而成为社会不公的一个重要标志。大量数据分析表明，当前中国最低工资是平均工资的21%，而世界平均值是50%，中国公务员工资是最低工资的6倍，而世界是2倍；中国国企的高管工资是最低工资的98倍，而世界平均为5倍；中国行业间工资差高达3 000%，其中石油、电力、通信、金融等领域的从业人员占全国城镇就业职工的12%，而工资和工资外收入则占全国职工工资收入的55%，与此相比，世界行业间工资差的平均值是70%［4］。这组数据表明，中国许多处于社会最底层的劳动者拿着极微薄的工资，社会福利保障不充分；包括许多普通公务员在内的中间阶层，工资收入并不高，生活质量一般；居于工资收入顶端的是国企管理层、政府高官以及某些垄断行业的从业人员，特别是前两类群体不仅收入丰厚，而且享受着优厚的福利待遇。巨大的薪资收入差距正在造成社会各阶层之间的财富鸿沟，由此可能造成整个社会的撕裂。同时，国有企业和政府将大量财政收入用于支付国家工作人员的薪资，这就背离了马克思“廉价政府”的原则，因此建立公正、合理、透明而符合中国现实国情的工资制度已成当务之急。
当前，中国的工资制度中最受关注且亟待解决的问题主要有三个：其一是如何限制某些国有企业中高级管理阶层的畸高收入；其二是缩小垄断行业与其他行业之间的收入差距；其三是如何科学研判公务员工资的合理性并在此基础上确立合理的工资增长机制。首先，对于国企高管收入的限高问题，解决的关键在于对其身份进行明确界定，中国法律（如刑法关于职务犯罪的有关条款）规定，除国家公务员之外，国有公司、企业、事业单位和人民团体当中从事公务的人员也是国家工作人员。那么凡是具有国家工作人员这一身份的国企高管，其收入理应与同级别的国家公务员或事业单位的工作人员的薪资收入差距保持在一个可接受的范围内，而不是数倍、十数倍甚至数十倍的差距，如果其身份为职业经理人可以参照行业惯例确定其薪酬。其次，关于如何破除行业垄断，可以起到治标作用的措施是启动反垄断调查机制以抑制垄断，如果要治本的话则需要推进市场化、引入竞争、降低行业准入门槛来破除垄断。最后，如何建立公务员工资的合理增长机制，关键在于建立合理的工资研判体系，一方面要对不同行业、不同地区以及不同级别的公务员工资之间的不平衡性有正确的研判；另一方面要对公务员的工资收入与实际收入之间的差别有准确的研判，这就需要将隐形的收入显性化。
3.预防和治理资源系腐败
廉价政府的另一个重要特征就是清正廉洁。法学教授陈思林的研究发现，从1999-2003年最高人民检察院和最高人民法院所报告的数据中可以推算出，中国普通民众的犯罪率为1：400，国家机关工作人员的犯罪率为1：200，司法机关工作人员的犯罪率为3：200，如果减去普通民众当中的儿童，犯罪率可能还会更低。这组数据表明国家机关工作人员的犯罪率是普通民众的2倍以上，而司法机关的工作人员的犯罪率是普通民众的6倍以上。此外，中国还有118万“裸官”，据调查数据显示，近10年来中国外逃官员约为4 000人，卷走资金近4 000亿元，也就是说人均卷走1亿赃款［4］。因此，反腐败的意义无论从哪个角度而言，对当代中国都是极其重大的。
党的十八大以后，中国的反腐呈现高压态势，其中最引人关注的就是与资源能源相关的地方行业成为腐败的重灾区。例如，作为煤炭大省的山西截至2014年8月就有7名省部级高官落马，其中5名是省委常委。从他们的履历来看，其中有2名曾长期担任国有大型煤炭、钢铁企业的高管，3名曾是资源型城市的市委书记；从数量上看，山西省落马的省部级官员居各省之首。同样，在63起被调查的央企案件中，17起与资源能源行业有关，涉贪涉腐程度也超过其他行业。资源系统密集的贪腐行为的共同特征是，对资源的开采、使用有决定权的政府官员与相关的商人结成利益共同体，以低价或非正常途径获得资源的开发权、经营权，进而再以合法或非法手段谋取暴利。
那么基于生态政治的视角来看，如此突出的资源系贪腐对整个国家的社会经济发展究竟有怎样的影响、其产生的根源和预防治理的思路又是怎样的呢？首先，资源与能源对于一个国家而言具有极其重要的战略意义以及超越经济利益之上的价值。西方一位资深的生态学者曾经把自然界不可再生的资源能源比作“地球母亲给人类的一份数量有限的嫁妆”，珍贵而且不可再生。中国许多重要资源的人均占有量远低于世界平均水平，而且目前中国的经济社会发展模式又是高度的资源依赖型模式，因而资源能源是中国经济社会发展的命脉，如何合理、有效地使用资源能源是关系到国家未来永续发展的大问题。其次，生态马克思主义理论家指出，在资本主义体系下，本应属于全社会、造福全人类的自然资源由于从属于资本而成为资本所有者的财富之源，这也是资本主义世界发生全面生态危机的根源。生态马克思主义的原则是尽可能以最少的资源满足最多的需求，从这个角度看，中国选择了社会主义制度理应是一种对资本主义的超越。但是，目前中国的治理模式又使政府在自然资源的分配过程中占据了绝对的优势，这就为某些官员利用资源、进行权力寻租留下了较大的空间，这也是目前中国资源系统、资源型省份腐败频发的主要原因。再次，预防、治理资源系腐败的路径在于对政府管理自然资源的机制进行改革。有些学者提出将资源配置完全推向市场化，以避免自然资源成为官员腐败的“标的”，但从生态社会主义的视角来看这并非是一个上佳的方案。实质上，导致中国资源系腐败的根源在于政府在资源的管理、分配上拥有不受监督的、绝对的权力。政府并非自然资源的所有者，而是自然资源的“托管者”，如果所有者能够对“托管者”进行有效的监管，那么预防“硕鼠看仓监守自盗”的贪腐行为就能得到有效防范。中国宪法规定，中华人民共和国一切自然资源归国家所有，而国家构成的四要素当中只有“国民”能够成为权利主体，那么从法理上分析国家所有也就是全体国民所有。事实上，在我们这样一个幅员辽阔、人口众多的国家，全体国民不可能对一切自然资源进行占有、处分、使用、收益，其所有权只能“委托”给政府实施。正是真正的所有权人的权利“虚置”使托管者不受监管，才应当成立一个超越于政府之上的机构，对政府的“托管”行为进行有效监管，这样的机构应该具有广泛的代表性，即除权力机关外，还应该包括非政府组织与公民个人代表。最后，涉及资源流转的行政行为应当引入听证制度。在中国，自然资源的开发和使用通常是由企业向政府支付一定的对价以获取一定年限的开发权、使用权，但腐败往往就出现在这一环节，即掌控资源的政府机构、部门负责人在资源使用权流转过程中以非法的手段进行权力寻租，这些非正常的手段通常就是利用了行政程序中存在的漏洞。规范行政行为在很大程度上是在规范行政程序，某一个行政行为如果涉及巨大利益时，就应该借鉴欧美经验引入听证制度，向公众公开、置于社会的公共监督之下，以阳光程序代替暗箱操作。自然资源的流转过程不仅牵涉多方利益主体，而且涉及的经济利益巨大，理应比普通行政行为有更加严格完善的程序，以保证其合法性与合理性。
4.合理控制行政支出
中国政府之所以成为“昂贵政府”、行政支出居高不下，与没有得到合理控制的三公消费密切相关。当前三公消费是被诟病最多的社会浪费，三公消费是指公款吃喝、公车消费、公款出国，它与三公经费并不是同一个概念，从中国的财政预算上看后者一直呈下降态势，但三公消费却一直居高不下，浪费惊人。2013年，凤凰网、腾讯网等多家媒体披露，中国三公消费已经突破9 000亿，占全国财政收入的10%，相比之下教育投资却难以突破4%。从对生态环境的影响来看，“公车”消费是最需要改革的一项。据测算，2013年公车消费的支出是2 000亿。关于公车数量，以2011年北京市政府公开的资料来看，当时北京市党政机关和全额拨款的事业单位保有的公车是62 026辆（不包括军队、国有企业和超编配置的公车），相比之下德国柏林仅有公车92辆，其中个人专车37辆，一般办公用车15辆，送文件车23辆。在森林覆盖率超过75%的芬兰，全国保有的公车仅4辆，包括部长在内的政府高官骑自行车上班已经蔚然成风。如果将庞大的公车开支节约出的相当一部分投放到民生、环保领域，应该会产生更加积极的社会效益。当然三公消费当中“舌尖上的浪费”也相当惊人，据保守估算，2007-2008年仅餐饮业浪费掉的蛋白质达800万吨，几乎是2.6亿人口的一年所需［8］，而其中绝大多数为公款吃喝。尽管十八大以来，“八项规定”“六大禁令”使三公消费之风得到有效遏制，但正如许多学者所言，要从源头上真正使三公消费得到有效控制，还需要从结构上、制度上推进更深入的改革。比如推进阳光预算法案，在中央实行大部制等改革。但改革不是一蹴而就的，它还有待政治体制改革整体推进。
节约型政府是高度自律的政府，是廉价政府，是建立在生态理性而非经济理性之上的政府。在中国现行的社会体制之下，只有构建节约型政府才能保证在政府主导的资源配置过程中尽可能以有限的资源更好地满足全体社会成员的需求，以推动政治公平、实现环境正义。
参考文献：
［1］马克思恩格斯文集：第3卷［M］.北京：人民出版社，2009.
［2］列宁选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，2012：797.
［3］陈学明.生态文明论［M］.重庆：重庆出版社，2008：95.
［4］刘植荣.中国国情最新数据分析［EB/OL］.（2014-01-27）［2015-04-21］.http://shehui.daqi.com/article/3555361_2.html.
［5］“官满为患”，久议该决了［EB/OL］.（2012-03-12）［2015-04-21］.http://www.chinanews.com/gn/2012/03-12/3734899.shtml.
［6］萨卡 萨.生态社会主义还是生态资本主义［M］.张淑兰，译.济南：山东大学出版社，2012：72.
［7］习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话［EB/OL］.（2014-01-14）［2015-05-01］.http://news.xinhuanet.com/video/2014-01/14/c_126004329.htm.
［8］调查称我国每年浪费粮食800万吨 够2亿人吃1年［EB/OL］.（2012-04-20）［2015-05-01］.http://news.xinhuanet.com/food/2012-04/20/c_123009984.htm .
