在全面深化改革和转变政府职能的新形势下，投资基金受到各级政府热捧，我国即将迎来政府投资基金密集发展的新一轮浪潮。在这一过程中，必须正视发展中暴露出的问题，警惕潜在风险，推动政府投资基金有序健康发展。
（一）内涵和意义
政府投资基金，是指由政府出资，联合多元市场主体出资设立，旨在通过发挥财政资金的乘数效应和示范引导效应，以支持特定产业、特定阶段企业、特定领域发展的投资基金。它在设立目标、运作主体、运作方式等方面与通常意义上的证券投资基金存在很大差别，本质上是一种创新性的政府投融资方式。
设立政府投资基金符合十八届三中全会提出的市场化改革方向，体现了市场无形之手和政府有形之手的完美结合，是新形势下创新政府管理方式的重要手段。首先，它能够克服专项资金、无偿资助、贴息等传统财政补贴方式的弊端，减少对市场的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。其次，它能够唤醒“沉睡”的财政存量资金，并通过杠杆效应和示范效应撬动更多社会资本并引导其流向，放大财政资金使用效果，从而更好地促进产业转型升级、促进创新创业、推动经济迈向中高端。再次，政府机关和工作人员一般不直接参与基金运作管理，可在一定程度上减少灰色交易等权力寻租和腐败行为。
只有实现有效运作，政府投资基金才能成为真正的创新之举。一般来讲，有效运作的标准有三个：一是社会资本撬动比例高。充分发挥财政资金的乘数效应，有效激发社会资本投资活力是确保基金运行、实现政策目标的前提。二是保证投资收益，降低投资风险。收益和风险组合是衡量基金成败的要件，精准的市场洞察力和选择能力、高超的风险管控能力是成功的必要条件。三是能够适时退出。政府投资若不能及时退出，难免对社会资本产生“挤出效应”，甚至会背离政策初衷。
政府引导基金大体经历了初步探索（2000—2006年）、繁荣发展（2007—2008年）、规范发展（2009年至今）三个阶段。截至2013年底，从中央到地方，政府共成立189家引导基金，累计可投资规模接近1000亿元。
总体上看，政府引导基金呈现出以下特点：一是基金规模普遍偏小，超过九成的基金首期出资额不足10亿元，近三成不足2亿元。二是几乎覆盖全国各省，但分布不均衡，华东地区最为活跃，基金数量和金额均占到全国1／2左右，华北地区次之，大约占15％左右。三是投资地域上以本地区为主，全国性的基金不足10支。四是从投资领域看，主要包括创业投资企业、产业转型升级、科技型中小企业、电子信息产业、战略性新兴产业、文化创意产业、现代服务业等。国家新兴产业创业投资引导基金产业投资基金在我国还是新生事物，尚处于试水阶段。基金规模普遍较大，基本采用市场化运作模式，委托专业基金管理公司管理，最具代表性的有国家集成电路产业投资基金，北京、上海、深圳、武汉等地方集成电路产业投资基金，以及渤海产业投资基金、广西北部湾产业投资基金、中原航空港产业投资基金等。
（二）发展中存在的问题及原因
一是存在一窝蜂上、无序投资的风险。在全面深化改革和转变政府职能的背景下，以及国家集成电路投资基金、新兴产业创业投资引导基金的示范带动下，各地纷纷提出设立各类政府投资基金，基本集中在战略性新兴产业和中小企业领域，但有些投资领域分散且指向不明确，可行性较差，如河北的股权投资基金、甘肃的技术创新驱动基金等。
二是市场化运作能力差，社会资本撬动比例有限。我国政府引导基金中只有少数基金的运作相对市场化，如苏州工业园区创业投资引导基金、成都银科创业投资引导基金等，很多基金基于扶持当地创业投资和新兴产业发展的考虑，将子基金投资限制在本地，存在明显的“择地不择优”现象，从而导致财政资金的杠杆效应大打折扣，甚至出现资金沉淀、闲置现象。有统计显示，截至2013年底，我国政府引导基金的总体杠杆率是1:4，而美国中小企业局实施的创投引导计划带动比例高达60倍左右。
三是缺乏有效的激励机制和成熟的退出机制。一方面，我国政府引导基金多以事业法人制成立，内部激励机制缺乏，再加上管理团队在市场认知和专业知识方面的不足，基金的整体运作效率不佳。另一方面，有关法律法规、规范性文件对政府投资基金退出事宜规定不足，而且缺乏成功案例，在何时退出、如何退出等方面仍需摸索。
对策建议
（一）准确选择介入领域
政府参与的产业投资基金和引导基金切忌大包大揽，应该选择那些关系产业安全和国家安全、需要大规模投资但市场化融资机制不顺畅或者容易产生市场失灵的重点领域和薄弱环节，如共性技术研发、新兴产业发展、中小企业创新创业等。建议政府在做好充分市场调研、专家论证、风险评估的基础上，科学合理、规范有序地设立产业投资基金和引导基金，避免一拥而上导致的投资风险。
（二）完善配套制度设计
政府投资基金的政策性或“引导性”应通过投资领域来体现，建议采用清单管理模式，明确基金鼓励投资的领域及原则，而将具体项目选择权和投后管理等委托专业投资管理公司负责。建议建立完善的信息披露制度和第三方绩效评估制度，在有效控制风险的同时，实现与《预算法》中政府性基金预算公开的有关要求相衔接。
（三）建立健全退出机制和程序
当政府投资的使命已经完成，如产业发展取得实质性突破、项目进入成熟发展期时，政府投资应当及时退出。建议政府在相关法律法规或规范性文件中明确政府投资的退出机制和程序。操作层面，建议结合第三方绩效评估结果科学选择退出时机，优先选择公开上市、股权转让或出售等市场化退出方式。
