——基于2003—2012年问责案例的分析
从事责任政府与地方治理研究。决策是政府管理活动的关键环节，也是容易出问题并难以追究责任的环节。在现实政治生活中，虽然决策失误在中国各级政府的公共政策中屡见不鲜，但是对其却缺乏有效的问责制度，致使决策失误无人承担责任的现象十分普遍。因此，通过什么样的制度设计以减少甚至避免决策失误，就成为当前行政体制改革的核心议题之一。党的十八大第一次明确提出要建立决策问责制度，随后，决策问责问题开始受到学者们的普遍关注。目前的研究对于决策问责的意义和价值已经基本达成了共识，也提出了宏观的理论框架，并重点从加强问责机制、完善决策体制和应对决策失误的角度对决策问责问题给予了关注。但是，这些研究至今仍然将重点较多地放在政治理念和理论阐释层面，较少从实证层面对决策问责进行系统而深入的研究，尤其是缺乏运用恰当的研究方法对决策问责现状进行深度剖析。基于此，本文采用案例研究方法深刻分析中国决策问责的现状、困境，并提出从责任评估的角度完善决策问责制度。
一、案例选择及基本情况说明
中国的问责实践以党政领导干部为主要对象，而党政领导干部的行政活动主要表现为决策、执行、结果三个环节，因此，对这三个环节予以监督是党政领导干部问责的主要内容。在现实中，由于中国在现代责任政府意义上的问责实践始于2003年的“非典”事件，为此笔者以2003年为起点、以《人民日报》和《中国青年报》为抽样单位，从中收集整理了2003—2012年十年间刊登的318个问责事件为样本，以此描述并呈现出中国决策问责的实践状况。①
所收集的318个问责事件可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全、工作失职、滥用职权、行政违规、贪污受贿、违反职业规范、决策失误、用人失察、其他等12类。在问责内容所涉及的这12个类别中，大部分类别在行政过程三个环节的区分上是比较明显的，但也有少数类别的区分不太明显。如“用人失察”既可以是因为工作决策中产生错误而被问责，也可以是因为执行过程中产生错误而被问责；“违反职业规范”和“行政违规”既可以是因为执行过程中产生错误而被问责，也可以是因为造成损害性结果而被问责。而在政府行政过程中，“用人失察”一般是领导在人事决策中产生的失误，选拔任用了不恰当的人选而被问责；“违反职业规范”一般是在行政过程中采用不当方式，违反了职业操守而被问责；“行政违规”一般是由于行政行为产生损害性结果，引起了广泛关注而被问责。基于这种考虑，笔者将“用人失察”类别归入决策环节，将“违反职业规范”类别归入执行环节，将“行政违规”类别归入结果环节，同时将少数带有特殊性结果的“其他”类别也归入结果环节。
根据上述思路，我们将问责内容所涉及的12个类别分别归入行政过程中的决策、执行、结果三个环节。其中，决策环节的问责内容包括“决策失误”和“用人失察”类别；执行环节的问责内容包括“工作失职”“滥用职权”“违反职业规范”类别；结果环节的问责内容包括“自然灾害”“事故灾难”“公共卫生”“社会安全”“行政违规”“贪污受贿”“其他”类别［1］。需要说明的是，以行政过程三个环节对这12个类别的问责内容进行分类，只能说是从总体上进行类似的而非精确的归类，因为行政过程的决策、执行和结果三个环节是紧密联系在一起的，它们共同构成了政府行政活动的全过程，因而很难进行明确的划分。即便如此，这种归类依然能够从整体上反映出中国决策问责实践在行政过程三个环节上的总体趋势。
二、决策问责的现状分析
在2003—2012这十年时间里，中国围绕党政领导干部的失责行为开展了大量的问责，并取得了很好的实践效果。但是，通过对所收集的问责事件的统计分析可知，中国的问责实践主要集中于结果问责和执行问责层面，决策问责非常有限，对决策失误的问责更是缺乏。这表明，中国问责实践采用的主要是一种结果导向型问责模式，偏重于对突发事件的事后责任追究。这种问责模式所体现的问责内容及效果主要集中于行政结果环节，行政执行环节的问责内容及效果偏弱，行政决策环节的问责内容及效果则极度偏弱。
1.问责内容的构成状况
根据行政过程的决策、执行、结果三个环节对318个问责事件进行归类和统计分析可以看出，在中国的问责实践中，针对行政结果进行问责的事件占67.3%，针对行政执行进行问责的事件占29.9%，针对行政决策进行问责的事件占2.8%（见表1）。由此可知，中国问责实践的内容主要集中于行政结果环节，其次是在行政执行环节，两者加起来几乎构成了整个问责内容的全部。相比较而言，针对行政决策环节的问责则非常稀少，在所收集的318个问责事件中只有9件。
从行政过程三个环节问责内容的年度分布状况看，2007年是一个较为明显的分界点。在2003—2007年这5年时间里，问责事件共有96件，占了不到总数的1/3。其中，关于行政决策内容的问责事件只有3件，年平均还不到1件；关于行政执行内容的问责事件有14件，年平均不到3件；关于行政结果内容的问责事件却有79件，年平均接近16件。相比较而言，在2008—2012这5年时间里，问责事件共有222件，超过了总数的2/3还多。其中，关于行政决策内容的问责事件只有6件，年平均也只有1件，相对于前5年没有太大变化；关于行政执行内容的问责事件有83件，年平均接近17件，相对于前5年大幅度增长；关于行政结果内容的问责事件却有133件，年平均接近27件，相对于前5年稳步增长。
2.决策环节的问责内容分析
具体到决策问责领域，根据行政过程三个环节将问责内容进行的归类，决策环节主要涉及“用人失察”和“决策失误”两个类别。在所收集的318个问责事件中，针对“用人失察”的问责事件有5件，其中2003年1件、2008年2件、2011年1件、2012年1件，其他年份为空白；针对“决策失误”的问责事件有4件，其中2004年1件、2007年1件、2008年2件，其他年份为空白。
第一，关于“用人失察”的问责事件。从问责内容来看，“四川达县追究用人失察事件”和“江西鄱阳县侵吞财政资金事件”反映的是干部选拔任用中的领导违纪问题，“安徽阜阳行贿法院院长长期在职事件”和“山西河津官员履历造假事件”反映的是“带病”领导干部的长期在职问题，“辽宁本溪选拔团干部无效事件”反映的是干部选拔任用中的任人唯亲问题。总体来讲，这几个案件在政府选人用人的决策环节都比较具有代表性。然而，从总量上看，在所收集的318个问责事件中对“用人失察”的问责数量非常有限，只占到总数的1.6%。在用人失察责任追究方面，虽然《党政领导干部选拔任用工作条例》中已经明确规定，“实行党政领导干部选拔任用工作监督责任制。凡本地区、本部门用人上的不正之风严重、干部群众反映强烈以及对违反组织人事纪律的行为查处不力的，应当追究党委（党组）主要领导成员和分管领导成员的责任。”但是在实际工作中对“用人失察”的问责尚未得到很好落实。虽然自2003年以来，从中央到地方对党政领导干部的问责力度不断加大，很多违纪官员受到了党纪国法的惩处，但是从所收集的“用人失察”问责事件来看，更多地揭示和归罪于失责人员的个人原因，而对提拔任用这些官员的部门责任和领导责任却极少追究甚至极少提及。例如，在“安徽阜阳行贿法院院长长期在职事件”和“辽宁本溪选拔团干部无效事件”中，应该问责的不仅仅是两位行贿的在职县法院院长和三位不符合任职资格的团市委候选人，而更应该关注的是促成此事件发生的阜阳市委和本溪市委的相关领导。但是在问责结果中，只是两位行贿在职的县法院院长和三位不符合任职资格的团市委候选人受到了问责，而阜阳市委和本溪市委领导却无人为此承担用人失察的决策责任。
第二，关于“决策失误”的问责事件。从问责内容来看，“四川万源市追星事件”反映的是政府对公共财政的决策使用问题，“福建厦门市PX项目事件”和“山东济宁市中华文化标志城事件”反映的是政府对重大项目的决策建设问题，“河南新县干部醉死记功事件”反映的是政府对干部任用的决策评价问题。总体来讲，这几个案件在政府公共行政的决策环节也比较具有代表性。然而，正如对“用人失察”的问责一样，在所收集的318个问责事件中，对“决策失误”的问责数量同样非常有限，只占到了总数的1.2%。对于上述4个决策失误的问责事件，“四川万源市追星事件”暴露出地方政府在公共资金使用和公共事务决定中存在的诸多问题，一方面是公共资金使用的随意性和使用过程中常规性监督和问责机制的缺乏，另一方面是公共事务决定中领导个人意志的至上性和决策方式上政治效应的最大化。在此事件中，虽然媒体质询的和四川省纪委追究的都是地方领导决策失误的责任，但是所针对的仍然是决策失误所产生的结果而非决策形成的过程，而且媒体披露毕竟只是一种小概率的偶然性事件，针对此类事件的问责还缺乏常规性的实践机制。“福建厦门市PX项目事件”和“山东济宁市中华文化标志城事件”则都是由全国政协委员在全国政协会议上以提案的方式对地方政府重大项目决策发起的质询，这在中国决策问责实践中具有标志性影响。这两起事件不仅证明了在问责实践中针对公共决策的法定独立问责机制存在的必要性，而且证实了政府内部决策程序的合法性并不能取代公民通过正规参与渠道的外部监督，同时还证实了在决策起始阶段引入事前问责机制对于纠正决策失误的重大价值。而“河南新县干部醉死记功事件”可谓是政治生活中的一场“闹剧”，娱乐性的情节、荒唐的决定、戏剧性的问责过程揭示出在干部任用评价上领导意识的巨大影响力和在决策过程中内部问责机制的严重缺乏。该事件虽然具有一定的偶然性，但是问责最终只是以县委、县政府收回表彰决定为结果，主要领导并没有为此承担决策失误的责任。
三、当前中国决策问责的困境
从过程上讲，问责实际上包括了责任认定和责任追究两个重要阶段，责任认定是责任追究的前提，责任追究是责任认定的结果，两者共同构成了问责的核心内容。已有研究表明，当前问责领域存在的现实问题可以概括为：政府权责不清、问责法制缺失、问责主体缺位、问责客体模糊、问责范围不明、问责程序不完善、问责文化缺乏、政务不公开透明［2］。这些问责问题基本都属于责任追究方面的问题，而对于决策问责而言，除了这些普遍性问题之外，最大的困境就在于决策责任认定的困难。通过对决策问责现状的分析发现，当前决策问责中的责任认定所存在的问题主要表现在以下五个方面。
党和国家的纲领性文件明确规定，要按照“谁决策、谁负责”的原则建立健全决策责任追究制度。换句话说，就是要以此来明确决策责任主体的归属。“谁决策、谁负责”产生了两个方面关于决策责任主体的认识：从横向来看，要明确是个人还是集体做出的决策，明确同级政府部门或党政领导在决策权与决策责任上的分工；从纵向来看，要明确是上级还是下级做出的决策，明确上下级政府部门之间或党政领导之间在决策权与决策责任上的划分。决策责任主体具有组织和个人双重内涵，在中国党政并行的二元公共管理体制下，如何认定决策责任主体存在一定的混乱性。
第一，中央与地方问责法律依据的冲突。中央层面的法律法规《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中使用的是“党政领导干部问责”，将党委领导干部和行政领导干部都列为问责对象；而地方层面的法律法规中则基本上使用的是“行政问责”，只将行政领导干部列为问责对象。这就导致在认定决策责任主体时，是包括党委领导干部和行政领导干部还是只包括行政领导干部变得模糊不清。第二，领导干部角色与身份的混淆。在中国集体决策体制下，中国共产党在决策体制中长期处于领导地位，“党委领导、政府负责”的决策模式普遍存在，而且党委领导干部往往兼任行政领导干部。这就导致在对领导干部的责任认定时，可能会涉及两个职务，很难界定究竟是对其行政职务进行问责还是对其党内职务进行问责。第三，二元行政责任主体与一元行政主体的矛盾。从行政法的角度讲，行政主体限定于能独立承担责任的行政组织，并不包括行政机关的工作人员，而在中国问责的实践中，行政责任主体则包括行政机关及其公务人员。这就导致在进行决策责任主体认定时，决策问责对象究竟是一元行政主体即行政组织，还是二元行政责任主体即行政组织及其公务人员，两者存在明显的悖论。
政治社会是有组织的社会，任何组织都有领导，根据领导人数的不同，领导体制可以分为首长责任制和委员会制两种［3］。在中国政治体制中，政府实行的是首长责任制，执政党实行的是委员会制。然而，不管是首长责任制还是委员会制，都要对组织的行为承担领导责任。这里所说的领导责任是指领导人实施领导行为时应当承担的责任形式的总称，它实际上不仅是一个规范化的术语，而且与领导人的身份密切相关，因此应该根据领导人的不同身份认定具体的责任形式。由于党政领导身份的多重性，造成了具体决策责任形式认定的困难。
第一，领导人作为政党成员需要承担政治责任。由于中国的领导人既不等同于西方国家的政务官也不等同于事务官，而是兼有政务官与事务官双重性质，因此应该根据领导行为的性质做出不同的责任形式认定。对于政党成员而言，最重要的价值是回应民众的需求，领导人作为政党成员在制定政策时也必须为此承担相应的政治责任，但是这种政治责任的承担是一种难以预期的行为，这就导致了政治责任形式的不确定性。第二，领导人作为行政人员需要承担行政责任。中国党政并行的政治双轨制决定了领导人在承担政治责任之外，还必须像职业文官一样进行绩效考核，肩负起相应的行政责任。而在行政体制内部，除了最高级别的行政领导之外，其他行政领导人都兼有两种身份，即作为制定决策的行政领导人和作为执行决策的非行政领导人，这种矛盾的双重身份容易导致以政治责任的不确定性作为领导人承担行政责任时的评价标准。第三，领导人作为公民需要承担法律责任和道德责任。不论什么级别的领导人都要从事各种各样的民事行为，当领导人纯粹以个人身份从事社会活动时，与其他公民一样要受到法律规范和道德规范的约束。然而，党政领导人由于比其他公民拥有更大的权力，因而更有可能通过公权力的运作来谋取私利，这样就难以区分领导人到底应该承担政治责任、行政责任还是应该承担法律责任、道德责任。
对于党政领导而言，履行领导职责是一种法定的义务。从义务本位的角度讲，法律在赋予行政机关行政权力的同时，也要求行政机关及其行政人员承担相应的法定职责，只有未履行法定职责才是责任行为。在实践中，决策责任行为标准将领导人有无履行法定职责作为判断领导行为是否违法的界限，当我们说领导人故意或过失导致决策责任行为发生时，该责任行为的产生其实也属于领导人主观意志能力范围内的事项。然而，对领导人是否履行决策法定职责的判断实际上是对其是否有滥用裁量权嫌疑的评定，是否履行法定职责将直接影响着决策责任行为的认定。
第一，决策涉及能否实现利益的妥善衡量。在公众需求呈现多元化的社会中，政府在决策过程中必须在相互冲突的权利主张之间进行衡量，为此领导人法定职责首先表现为对各种不同利益团体之间的矛盾与冲突进行协调。但是，利益冲突的各方并不总是实力均衡的，由于部分利益团体具备更强大的能力，因而其能够左右领导人的决策，这样就难以实现利益的均衡。第二，决策涉及能否实现资源的合理分配。决策是一种典型的资源分配行为，政府管理模式的转变促使党政领导更加注重行政处理背后的资源合理分配问题。而资源分配又涉及广泛的利益冲突，这样就很难使政策效果的成本与收益对社会整体而言达到公平分配的效果。第三，决策涉及能否实现程序的适当关注。行政决策的灵活性和多样性使领导人在决策过程中的具体权限无法以法定的形式明确，实际做法是只能关注于领导人在达到决策目标时所遵循的正当程序要求。然而，如果只注重正当程序而放任领导人随意制定和更改决策，这就背离了法治行政的精神。第四，决策涉及能否实现组织的正常运转。在韦伯式官僚组织中，领导人往往将决策职权授权给下级行使，并使之为行使所授权力而负责。但是这种让下属承担责任有一个前提，那就是领导人既要明确职责分配的界限，又要保证下属在其授权范围内规范行事，如果区分不清就会影响领导人连带责任的承担。
就责任结果构成来说，法律上通常将其分为客观和主观两个方面。客观方面包括须有加害行为、行为须不法、须侵害他人之权利和须致生损害；主观方面包括须有责任能力和须有故意或过失。在认定决策责任结果的构成要件中并无主观上的特别要求，在客观上则应采取责任行为归责原则，即决策责任行为须违反相关规定，这是党政领导决策责任结果认定的必备内容。实际上，责任结果要件所要解决的是认定党政领导决策责任应当以什么样的结果作为发生条件的问题。而在党政领导决策过程中，大量不确定的领导责任行为却为决策责任结果的认定设置了诸多障碍。
第一，关于决策行为是否滥用决策权力的判断十分困难。党政领导滥用决策权力的行为主要表现为：实施领导决策行为的目的与授予领导职责的立法意愿相左；领导决策行为的做出未能全面考虑相关的利益需求；领导决策行为的实施系转嫁领导职责的举措；实施的领导决策行为违背了法律上的比例原则；领导决策行为的做出侵害了平等对待的原则和损害了政府的权威形象［4］。从法律规定来讲，滥用决策权力的表现是清晰的，但是在实际政治生活中，由于勘定自由裁量范围和边界比较困难，从而给判断是否属于滥用决策权力的责任行为造成一定难度。第二，判断决策行为是否怠用决策权力十分困难。党政领导怠于行使决策权力的具体表现有：将裁量权转授予他人或认为没有裁量权以及政策或上级命令的不适当约束。党政领导在决策行为上的裁量权具有较强的人身性，因此不得随意转授、更不能通过转授达到推脱责任的目的，而对于裁量怠惰的判断却存在模糊性，这无疑会影响决策责任结果的认定。此外，政策和上级命令则有可能成为对党政领导裁量权不适当拘束的来源，如果党政领导盲目执行政策或上级命令则是对裁量权的不行使，但是由此产生的责任结果到底是党政领导决策问题还是执行政策或上级命令使然却很难判断。
5.决策因果关系认定的问题
决策因果关系的认定所要解决的是，党政领导的决策责任行为与决策责任结果之间是否具有因果联系的问题。在认定决策责任行为与损害事实之间的关系中，只有当损害行为是造成损害结果的必然原因时才可以认定为因果关系。然而按照相关规定，党政领导干部对其责任行为不仅要承担直接责任，同时还要承担领导责任，因果关系的不同类型会给决策因果关系认定造成诸多困难。
第一，难以判定决策行为的直接因果关系。所谓直接因果关系是指作为原因的现象直接引起作为结果的现象，而不存在中间现象传递的关系，即直接因果关系所表明的内容是损害行为没有经过中间环节而直接产生损害结果。直接因果关系中的原因，在时间顺序上应当出现在导致结果的现象之前，而且还必须起着引起和决定结果发生的作用，然而直接原因不一定是损害的最近原因，也可能是损害产生的正常原因和决定性原因。在党政领导决策过程中，决策行为所造成的损害并不像执行行为那样容易判断，因为决策与其损害结果之间发生有很长的时间间隔，而且中间还经历着执行和结果两个环节。第二，难以判定决策行为的间接因果关系。间接因果关系乃是指损害行为通过中介与损害结果之间的间接联系，即间接因果关系所表明的内容是损害行为通过介入中间环节间接产生的损害结果。对党政领导干部决策行为而言，间接因果关系对应的就是领导责任，“领导责任不仅属于政治责任，而且也是法律责任，是对由于懈怠和不作为，和事故之间存在‘非直接因果关系’的一种新型责任。”［5］相对于直接因果关系的认定，间接因果关系即领导责任的认定显得更加困难，因为因果关系在决策行为中的表现形式非常复杂，对领导责任的认定存在很大的随意性，很多时候是出于政治因素考虑的。
对于决策问责困境而言，决策责任认定问题本质上是一个责任评估问题。根据行政过程的三个环节，责任评估实际上包含了决策、执行、结果三个问责层面，其中决策问责最重要，因为决策失误带来的后果最严重、代价最高昂。但是，目前责任评估主要侧重于对行政执行及其效果的评估，而对决策的评估却重视不够，相应地也没有形成有效的决策问责制度，以至于无法及时追究决策失误所带来的责任问题。因此，加强决策问责首先就要实现有效的决策责任评估。
在落实责任评估方面，西方的研究主要从绩效与问责的关系入手，探讨如何实现绩效评估与问责的有效结合［6］。因为在新公共管理运动的背景下，绩效评估的兴起具有提升绩效和强化公共责任的双重目标，其中的公共责任理念正好契合了问责所需要的责任认定要求。从这个角度来讲，绩效评估实际上成为责任评估的重要工具，并使得问责重点从过程问责转向结果问责。随着人们对绩效评估和问责领域的日益关注，关于绩效评估与问责的关系成为中国学术研究的新议题之一，研究者普遍认为，绩效评估具有问责功能，有助于建设责任政府。从程序上讲，问责的环节与绩效评估的环节大致趋同，绩效评估和问责呈现出彼此推进的互动态势。绩效评估构成政府履行责任的激励和约束机制，为政府问责制提供了共享平台，是中国现行政治体制下完善政府问责制的重要途径。“通过绩效评估可以实现对政府失责行为的发现、判断以及追究，推动问责制走向程序化和制度化，并以评估工具的创新不断探索问责的有效切入点。”［7］为此，有学者还专门提出了“绩效问责”［8］这样一种新的行政问责形式。
但是，由于绩效评估自身的不完善以及决策责任认定的复杂性，其在决策问责制度建设中的功效也不可避免地存在局限。陈汉宣和高洁的研究发现，在中国实施绩效评估可能会导致一个问责悖论，即加强问责会阻碍政府能力的提升，地方政府目标责任制考核的推行会导致重视短期问责而轻视长期政府能力的问题，这其实是“本末倒置”［9］。因此，如何在决策问责中引入绩效评估的理念和方法，消除绩效评估对于决策责任评估的负面效果，最终通过有效的决策责任评估强化决策问责，是未来中国学界需要努力的方向。
参考文献：
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［5］邓峰.领导责任的法律分析——基于董事注意义务的视角［J］.中国社会科学，2006，（3）.
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［9］CHAN H，GAO J. Putting the Cart Before the Horse: Accountability or Performance?［J］.Australian Journal of Public Administration, 2009, 68(s1): 51-61.
注：
图表略
