2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“创新社会治理”作为“全面深化改革”的重要举措，以期实现“提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”的目标。①中共中央之所以提出“创新社会治理”，是因为存在着现实的必要性和理论的可能性：一方面，中国自1978年之后所进行的社会变革，对原有的社会治理机制带来了挑战，这为中国提出“创新社会治理”提供了必要性；另一方面，国内外学者自20世纪90年代开始的治理研究，为中国提出“创新社会治理”提供了可能性。作为国家治理体系的重要一环，边疆多民族地区的社会治理一直受到政府和学者的关注，“从纵向比较来看，我国的边疆治理比过去任何时候都要好，但从横向比较的角度来看，边疆治理在国家整体发展格局中的地位却有所下降”②。
自1989年世界银行发布题为“Governance and Development”的研究报告之后，“治理”开始进入国内外学者的研究视野，但在随后20多年里，对治理概念的阐释并没有随着研究的深入而变得清晰和统一，相反，却沿着学者自身的偏好逐渐变得复杂、空洞和模糊，以至成为一个“可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”③。概而言之，国内外学者对“治理”的界定可分为以下三类：一是“社会中心论”(或称“无政府论”)视域下的治理，将国家和市场排除在“治理”的概念之外，认为治理是不需要国家和市场干预的自组织④；二是“国家中心论”视域下的治理，将“治理”视为“政府或公共行政管理”的同义词——“使用政治权威，控制和经营社会及资源以争取社会和经济的发展”⑤；三是“合作主义”视域下的治理，将“治理”视为国家与社会间的有效互动，是“公共治理部门、私人公司、半公共机构、游说团体、咨询人、公民和消费者协会之间”的一种“协作方式”⑥。
上述每一种治理概念都从一个侧面反映了治理的某一特性，但又都因此而失之于片面，因为治理从本质上来讲是国家、社会和市场基于共同目标所进行的分工与协作。“社会中心论”和“国家中心论”视域下的治理概念主要是强调治理的“分工”特性，却忽视了治理的“协作”特性；而“合作主义”视域下的治理概念则强调治理的“协作”特性，却忽视了治理的“分工”特性。综上所述，笔者认为，治理代表着这样一种理念，不仅强调国家、社会与市场之间的分工与协作、目标的一致性和稳定性，而且强调参与主体的多元化和平等性、参与过程的灵活性和协商性以及对决策的认同和遵守等，其目的是为了能够发现并确立公共理性。正如蔡禾教授所言，“治理的有效性”与“治理的合法性”是任何治理都必须解决的“两个基本问题”⑦，也是评判治理绩效的两个重要维度。根据治理绩效的不同，治理可以分为“有效治理”和“无效治理”，后者又可以分为“相对无效治理”(或称“相对有效治理”)和“绝对无效治理”，其中，所谓“有效治理”是指同时具有有效性与合法性的治理，所谓“相对无效治理”是指具有有效性或合法性的治理，所谓“绝对无效治理”是指同时不具有有效性与合法性的治理。
“有效治理的实现”和“无效治理的规避”，是国内外所有从事治理研究的学者试图回答的问题。根据其对治理各自不同的理解，国内外学者对这一问题的回答也可以分为三类：一是基于“社会中心论”的治理概念，主张从社会共同体的改革入手，例如，罗西瑙提出的“没有政府的治理”⑧、罗伯特·帕特南所提出的增加“社会资本”存量⑨和哈贝马斯所提出的“公共领域的结构转型”⑩等；二是基于“国家中心论”的治理概念，主张从国家共同体的改革入手，例如，周雪光教授提出的“有效治理的实现有赖于权威体制的改革”(11)和张兆曙教授提出的“国家带动型法团主义”(12)等；三是基于“合作主义”的治理概念，主张从国家与社会合作的角度入手，例如，鲍勃·杰索普所提出的“元治理”(13)和俞可平等人所坚持的“善治”(14)等。如前文所述，本文是从“分工”与“协作”的角度来解释治理，并由此可以推出，有效治理的实现无法离开国家、市场与社会的分工与协作：市场和自组织无法取代国家对于合法暴力的垄断，但这并不意味着国家在任何政策领域中都可发挥作用，“(国家)既可能带来推诿和冲突，又可以带来合作行动”；国家和自组织也无法取代市场对资源的有效配置，但这并不意味着市场就可以取代国家和自组织而包揽一切；同样，自组织与秩序的密切相关性也是市场和国家无法超越的，但并不是“在所有方面都好于官僚与市场”(15)。
由此，“如何实现国家、社会与市场间的分工与协作”，就成为实现有效治理的关键，这既需要相应的“组织机制”作为保障，又需要“对称的信息”作为基础，前者的实现有赖于国家、社会和市场组织的“耦合”，后者的实现则有赖于国家、社会和市场之间的“政治传播”，本文主要是从政治传播的角度来解答这一问题。与政治宣传的“单向传递”不同，政治传播是一个信息“双向传递”的过程，是指“由政治系统的结构和功能导致的政治信息的传递与处理过程”，主要包括“政治系统内部的信息沟通传递、交流”和“政治系统与社会环境的信息沟通传递与交流”(16)。根据信息传递的状况，政治传播可以分为有效的政治传播和无效的政治传播，后者又可以分为相对无效的政治传播和绝对无效的政治传播。有效的政治传播是以传播者与受众(17)之间的“信息对称”为主要特点，无效的政治传播则是以传播者与受众之间的“信息不对称”为主要特征，“信息不对称”则又可以分为“相对不对称”和“绝对不对称”，前者体现为一方占据优势信息而另一方则占据劣势信息，即相对无效的政治传播，而后者则体现为双方之间没有任何的信息交流，即绝对无效的政治传播。“信息对称”是实现有效治理的基础，因而，政治传播与治理之间存在着联系(详见表1)，即有效的政治传播是有效治理的基础，无效的政治传播则是无效治理产生的根源(相对无效的政治传播导致相对无效的治理，绝对无效的政治传播则导致绝对无效的治理)。
二、边疆多民族地区群体性事件背后的政治谣言
当代中国，由经济改革所催动的社会变革正在向更深的层次和更广的领域扩展，中国由此进入了改革的“震荡期”，也使当代中国的社会治理面临着严峻的考验。正如亨廷顿所言，“暴力、动乱和极端主义行为”在“处于现代化进程”的地区比在“传统”和“现代”地区发生的频率都高，(18)在进入21世纪以来，正经历现代化的边疆多民族地区爆发了一系列的群体性事件，这使越来越多的学者开始关注并从事边疆多民族地区的治理研究。笔者认为，边疆多民族地区所爆发的群体性事件，除了与社会利益的复杂和冲突相关之外，还与政治传播的失效相联。从本质上来讲，“群体性事件”是社会治理失效的一种体现，是指“由部分公众参与并形成有一定组织目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成影响的行为”(19)，而“政治谣言”则是政治传播失效的一种表现，是指“在社会中出现并流传的未经官方公开证实或已经被官方所辟谣的信息”(20)。本文以新疆“7·5”事件、西藏“3·14”事件和云南孟连“7·19”事件为例，简要剖析政治谣言与边疆多民族地区群体性事件之间的复杂联系。
一方面，“政治谣言”能够引致边疆多民族地区的群体性事件。以新疆“7·5”事件为例，根据事后相关部门的调查，在2009年7月5日新疆乌鲁木齐发生暴力恐怖事件之前，网络上就流传着由“世维会”所编造的政治谣言，其将6月26日发生于广东省韶关市的一起“普通刑事案件”(21)歪曲为维吾尔族人受迫害的“政治事件”(22)，该谣言通过“世维会”在国内外有组织的传播，在互联网等新媒体上迅速扩散，而受其影响的人数多达20余万，这成为新疆“7·5”事件爆发的诱因。在西藏拉萨发生的“3·14”事件中，政治谣言早在该事件爆发之前也已存在，例如，在2008年1月份，“国际支持西藏网络”“藏青会”“藏妇会”等7个组织在印度新德里召开新闻发布会，公布并上网传播《“西藏人民大起义运动”倡议书》，要求“全世界的藏人在3月10日请假一天，走上街头抗议游行”。此外，挪威“西藏之声”“自由亚洲电台”和“美国之音”分别17次、14次、8次向境内藏区宣传“大起义”的意义、组织策划情况及具体行动计划，鼓动藏区民众积极参与。根据相关部门的调查，藏区主要寺庙里的僧人几乎人手一台收音机，90%的重点人物在“3·10”之前都已经通过广播知道了“大起义”的消息。政治谣言的传播帮助“藏独组织”完成了“政治动员”，成为煽动少数藏人参与暴动的重要原因。
另一方面，“政治谣言”也可以激化边疆多民族地区的群体性事件，例如，云南孟连“7·19”事件。在该事件中，引发群体性事件的原因并不是谣言，而是胶农与企业的长期经济利益纠纷，但谣言却成为激化该事件的重要因素。根据《云南普洱市通报孟连县“7·19”事件处置情况(全文)》对于事件的调查，我们不难发现，诱发该事件的是由孟连县橡胶产业改革所引发的利益纠纷，胶农对产业改革过程的利益分配和少数领导干部参与橡胶公司入股、分红等违纪违法问题感到不满，但当地政府在处理该事件过程中的一些不当做法，尤其是对“5名犯罪嫌疑人”采取强制传唤措施，给政治谣言的产生和传播提供了机会，而被谣言所误导的胶农则对执法的公安干警进行围攻，该事件也由此被激化。(23)从中不难发现，与新疆“7·5”事件和西藏“3·14”事件不同的是，谣言并未成为云南孟连“7·19”事件爆发的原因，相反，该事件的爆发却为谣言的产生提供了温床，并进而使其成为矛盾激化的重要因素。
对新疆“7·5”事件、西藏“3·14”事件和云南孟连“7·19”事件的分析中，我们不难发现，政治谣言是引起或激化一些群体性事件的重要因素，而政治谣言和群体性事件又分别是政治传播失效和社会治理失效的具体体现，由此可以推论，失效的政治传播会引发失序的社会治理，有效的政治传播则有助于实现有效的社会治理。政治传播之所以能够影响社会治理，这是因为，政治传播是建立社会治理所需的“政治互信”的重要途径。治理从实质上来讲是国家、社会和市场等利益主体的分工与协作，合理的分工和有效的协作将促进有效治理的实现，不合理的分工和无效的协作导致无效治理产生，而分工是否合理、协作是否有效则取决于“政治互信”在相关利益主体之间的“存量”和“质量”。政治传播从本质上来讲是信息的双向传递，“信息是否对称”是区别有效传播和无效传播的重要标志，也是影响政治互信的重要因素，“信息对称”将有助于政治互信的增强，而“信息不对称”将扩大各方的信任赤字，因而，以“信息对称”为主要特征的有效传播将提供社会治理所需的“政治互信”，进而有助于有效治理的实现，而以“信息不对称”为主要特征的无效传播将无法提供社会治理所需的“政治互信”，相反，会因“信任赤字”的出现而导致无效治理的产生。
根据各方“信息占有”的不同，无效的政治传播可以分为以下三类，即“国家占优”的相对无效传播、“社会占优”的相对无效传播和“无信息”的绝对无效传播，三者在不同的时空条件下存在于当代中国边疆多民族地区的治理实践。第一，在“国家占优”的相对无效传播中，作为社会治理主体的国家与社会所占据的信息资源各不相同，相对于社会的信息贫乏，国家占据着绝对的信息优势，不同的信息占有将导致不同的行动策略。对于国家而言，绝对的信息优势将使治理对国家呈现为单向度的透明，国家将根据自己掌握的信息而非公共协商的结果采取单方面行动；对于社会而言，相对的信息劣势意味着治理对社会呈现为神秘的一面，社会将因信息的匮乏而对国家的治理行为产生猜疑，并对国家采取不合作的策略。在这种情况下，社会治理将可能从国家的单方面行动中获得有效性，但却无法获得社会成员的合法性认同，即社会治理将拥有“有效性”而缺少“合法性”，这将使“社会治理”蜕变为“统治”。第二，在“社会占优”的相对无效传播中，社会可能借助于新媒体和新技术获取了相对于国家的信息优势，并在治理实践中排斥国家的参与。在这种情况下，社会治理可能会因社会成员的积极参与而获取合法性，但却会因国家的缺位而在更广的领域内失效，换言之，社会治理将可以获得合法性，但却无法获得有效性，这将使“社会治理”滑向“无政府状态”。第三，在“无信息”的绝对无效传播中，国家与社会之间因为客观条件或主观意愿而没有信息沟通，使得国家和社会在治理实践中根据各自的想象和自利原则来行动，无论是国家还是社会都将采取不合作的行动策略，以致国家与社会之间出现对立。在这种情况下，“社会治理”既无法借助于国家的参与获得有效性，也无法借助于社会的参与获得合法性，这将导致绝对无效治理的产生，使“社会治理”滑向人与人的“战争状态”。
尽管三种无效的政治传播对社会治理的具体影响不尽相同，但三者却导致了相同的结果，即“信任赤字”的产生，这也是无效传播引发无序治理的原因所在。概而言之，“信任赤字”具有两种完全不同的表现形式：一是表现为信任的“存量不足”，这主要是由政治传播过程中“信息通道”(24)的“缺失”和“信息流量”的“不足”所造成的，其导致的结果则是信息交流并不充分和相对无效传播的产生；二是表现为信任的“质量不高”，这主要是由政治传播过程中“信息通道”的“单向性”和“信息内容”的“失真”所引起，其导致的结果则是信息交流不存在和绝对无效传播的生成。因而，表现为“存量不足”的信任赤字，会引发“相对无效治理”的产生，即社会治理能够获得有效性或合法性，但无法同时获得两者；而表现为“质量不高”的信任赤字，则会引发“绝对无效治理”的生成，即社会治理既无法实现有效性，又无法获致合法性。在当代中国边疆治理实践中，包括新疆“7·5”事件、西藏“3·14”事件和云南孟连“7·19”事件在内的“无效治理”，主要是由信任的“存量不足”所引发的“相对无效治理”，而前者则主要是由“信息通道”的缺失引起的。因而，当代中国的边疆治理出现了一种非常奇特的现象，一方面，在已有的信息通道中存在着大量的信息，另一方面，已有的信息却因信息通道的不足而无法实现国家与社会之间的有效交流，这种困境意味着国家与社会之间存在着“误解”，而后者将在特定时空条件被激化，并成为引发社会治理失效的主要原因。
笔者认为，在当代中国边疆多民族地区的治理实践中，特定时空条件下的“无效治理”主要体现为由信任的“存量不足”所引发的“相对无效治理”，而“信息通道”的缺失则是导致信任存量不足的主要原因。“政治传播”为解决当代中国边疆的治理困境提供了新的视角和参考，就当代中国边疆治理的现状而言，“政治传播”的失效既是引发无效治理的原因，也是重建有效治理的关键。由前文可知，失效的“政治传播”在当代中国边疆治理实践中主要表现为“信息通道”的缺失，因而，围绕着“信息通道缺失”而展开的研究将是实现边疆有效治理的关键。
首先，是什么引发了边疆治理过程中的信息通道缺失？笔者认为，这主要包括以下几个方面：一是“资本逻辑”的渗入。自1978年改革开放之后，从事政治传播的组织经历了从“事业单位”到“企业化管理的事业单位”转变，(25)由此，“民间资本”和“外国资本”逐渐进入“国有资本”这一固有领域。三种资本因各自不同的属性而体现出不同的逻辑，“国有资本”因其“公有性”而体现“政治的逻辑”，“民间资本”和“外国资本”则因其“私有性”而体现“资本的逻辑”，前者是为了实现人类的“至善”(26)，即有秩序地生活，而后者则是为了追逐“利润的最大化”(27)，两者的内在矛盾影响了政治传播的“信息通道”在部分边疆多民族地区的存在。二是“新媒介”的产生。作为“人体的延伸”(28)，媒介构成了人类活动的“信息环境”(29)，中国始于20世纪80年代的信息化建设，使纸质媒介的主导地位逐渐被电子媒介所取代，这在为人们提供海量信息的同时，也改变着人们的生活方式。新媒介实现了媒介与信息的分离，人们需要通过特定的信息终端来接收和发布信息，这意味着，政治传播的“信息通道”在无力购买或无法使用此类信息终端的人群中是不存在的。在当代中国边疆多民族地区，相当多一部分群众的生活水平和教育水平不高，这就使其无法在以“电子媒介”为主的政治传播中获取或传递信息。三是政治传播的多元化和竞争性。与内地不同，边疆多民族地区的政治传播环境呈现出“多元化”和“竞争性”的格局，原有的传播组织在经历改制之后逐步从一些地区和领域退出，取而代之的是国内社团组织、国外组织、宗教极端组织、民族分裂组织和暴力恐怖组织的传播，不同组织的传播在信息通道、信息资源和受众上相互竞争。“多元竞争”的传播格局，客观上造成了不同领域和不同地域的边疆居民获取和传递信息的途径不同，国家与社会之间的信息沟通被其他组织的传播所“干扰”，这导致了国家与部分边疆居民之间、居民与居民之间缺少必要和充分的信息沟通。
其次，弥补信息通道缺失的方法有哪些？笔者认为，针对造成边疆多民族地区信息通道缺失的原因，弥补信息通道缺失的方法主要包括以下三个方法。第一，针对“资本逻辑”的渗入，国家应合理限定“资本”进入政治传播的领域和范围，划分“公益性文化事业”和“经营性文化事业”的职责，鼓励“公益性文化事业”进入“经营性文化事业”不愿涉足的领域和地区。如前所述，体现“政治逻辑”的“公益性文化事业”，主要以“政治传播”为职责，而体现“资本逻辑”的“经营性文化事业”，则主要以“文化传播”为职责；此外，“经营性文化事业”是根据利润最大化原则来选择要进入的领域和地区，在低利润和无利润的部分边疆地区，“经营性文化事业”是不愿涉足和进入的。因而，“经营性文化事业”的繁荣并不意味着“政治传播”的发展，甚至在某些情况下，“经营性文化事业”的发展甚至挤占了“公益性文化事业”的空间。针对这种情况，国家应在鼓励“经营性文化事业”发展的同时，应给予“公益性文化事业”更多的政策和资金支持，鼓励其进入边疆基层地区。第二，针对“新媒介”的产生，国家应根据不同地域的“受众”情况合理调整“电子媒介”与“纸质媒介”的比例，使不同的边疆居民都能进行有效的信息沟通。诚然，电子媒介是媒介技术发展必然趋势，也是未来政治传播的主要方式，但边疆居民的生活水平和教育水平相对较低，无力购买或不会使用新的电子媒介者大有存在，两者之间存在着一种内在张力。要解决这一矛盾，笔者认为可以从两个方面入手：一方面，推进边疆多民族地区的经济增长和教育发展，提供边疆居民的生活水平和教育水平，以利于其对新媒介的购买和使用；另一方面，促进“纸质媒介”的发展和推广，既要通过传播形式的改进以贴近边疆居民的生产与生活，又要通过传播渠道的扩张以接触更多和更广的边疆居民。第三，针对政治传播的多元竞争，国家应针对不同的传播采取不同的方法。对于民族分裂组织、宗教极端组织和暴力恐怖组织所进行的传播，国家应主要采取打击和强制等措施，避免“非法信息通道”对于“合法信息通道”的恶意排斥；对于宗教和民族组织所进行的传播，国家应合理限定其传播的范围，以推进“宗教信息通道”和“世俗信息通道”的共同发展；对于民间社团组织进行的传播，国家应采取鼓励的措施，支持其在国家与社会成员(尤其是边疆穷苦地区的社会成员)之间的信息传递，以弥补国家传播在信息通道上的相对不足。
最后，弥补信息通道缺失的基本原则是什么？弥补信息通道的缺失将是改善社会治理的可能选择，因而，“是否有利于有效治理的实现”将是“信息通道的设置”必须遵循的原则。这意味着，“信息通道的设置”在边疆多民族地区具有以下几个特点：一是对政治传播的信息通道进行增减或调整，应以有利于边疆多民族地区有效治理的实现为限度，既不能因超过此限度而造成政治传播资源的浪费，也不能因不足而造成政治传播的无效；二是在对政治传播的信息通道进行设置时，要同时强调覆盖的广度和调动的灵活性，以便及时对复杂多变的边疆治理环境做出反应；三是政治传播的信息通道设置，应作为边疆多民族地区治理的重要组成而被国家和社会共同重视，其本身应成为改善边疆多民族地区社会治理的重要举措。
注释：
①http://news.xinhuanet.com/house/suzhou/2013-11-12/c_118113773.htm.
②周平：《我国的边疆治理研究》，《学术探索》2008年第2期。
③[英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第55页。
④[英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第53页。
⑤P.Landell-Mills and I.Serageldin,Governance and the External Factor,World Bank Annual Conference on Development Economics,Washington,DC,1991.See also World Bank,Governance:the World Bank""""""""""""""""""""""""""""""""s Experience,Washington,DC,1994.
⑥[法]阿里·卡赞西吉尔：《治理和科学：治理社会与生产知识的市场式模式》，俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第130页。
⑦蔡禾：《国家治理的有效性与合法性——对周雪光、冯仕政二文的再思考》，《开放时代》2012年第2期。
⑧[美]詹姆斯·N.罗西瑙：《没有政府的治理》，南昌：江西人民出版社，2001年版。
⑨[美]罗伯特·D.帕特南：《使民主运转起来》，南昌：江西人民出版社，2001年版。
⑩[德]哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，上海：学林出版社，1999年版。
(11)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。
(12)张兆曙，方劲：《国家带动型法团主义与国家治理现代化》，《社会学评论》2014年第4期。
(13)[英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第52页。
(14)俞可平：《引论：治理与善治》，俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第1页。
(15)[英]罗伯特·罗茨：《新的治理》，俞可平主编：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2000年版，第103页。
(16)李元书：《政治体系中的信息沟通——政治传播学的分析视角》，郑州：河南人民出版社，2005年版，第34页。
(17)政治传播是一个双向的信息传递过程，因而，传播者与受众是相对而言的，“此传播者”可以成为“彼受众”，而“此受众”可以成为“彼传播者”。
(18)[美]塞缪尔·P.亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华，等译，上海：上海人民出版社，2008年版。
(19)中国行政管理学会课题组：《勿以对抗思维理解网络事件》，《长江商报》2009年6月3日。
(20)[法]卡普费雷：《谣言》，上海：上海人民出版社，1991年版，第18页。
(21)该案件共造成118人受伤，16人重伤，另有两名新疆籍维吾尔族工人死亡。
(22)世维会将该案件夸大，谎称有18名维族员工死亡和600多维吾尔人下落不明。
(23)http://news.ifeng.com/mainland/200807/0723_17_671057.shtml.
(24)作为信息双向传递的过程，政治传播主要由“信息通道”和“信息”两部分组成，信息通道的覆盖面和信息流通方向的设置，以及流通信息的数量和真实性，都将最终影响政治传播的有效性。
(25)改革后的政治传播组织可以分为“公益性文化事业”和“经营性文化事业”。
(26)[古希腊]亚里士多德：《政治学》，北京：商务印书馆，1997年版，第3～7页。
(27)参见托·约·邓宁：《工联和罢工》1860年伦敦版，第35、36页。
(28)[加]马歇尔·麦克卢汉：《理解媒介——论人的延伸》，北京：商务印书馆，2000年版，第20页。
(29)张咏华：《媒介分析：传播技术神话的解读》，上海：复旦大学出版社，2002年版，第124页。
