“宏观调控”是在市场发挥资源配置决定性作用的前提下，为保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，引导国民经济持续快速健康发展，并推动社会全面进步，国家综合运用各类政策工具对市场主体行为进行调节的活动。从理论上看，宏观调控是政府对市场失灵、信息不对称等进行的积极、有限干预，是政府向市场微观主体提供的一种“公共产品”。[1]十六大以来，‘完善宏观调控体系’、‘提高宏观调控水平’一直是执政党经济政策的中心”。[2]
宏观调控包括宏观调控体系和调控能力两个方面，分别是经济治理（市场治理）体系和治理能力的重要构成。而经济治理（市场治理）体系和治理能力分别是国家治理体系和治理能力的重要内容之一，相应地，宏观调控体系和调控能力的现代化必然是经济治理（市场治理）体系和治理能力现代化的重要内容和必要条件，也必然是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必要条件。
本文拟从回顾20多年来我国宏观调控体系和调控能力的发展历程入手，分析当前“体系”和“能力”方面存在的矛盾和短板，并从实现国家治理体系和治理能力现代化的角度探视下一步健全宏观调控体系、提高宏观调控能力的主要思路。
一、我国宏观调控体系日渐完善，调控能力显著增强
上世纪90年代以来，我国坚持社会主义市场经济方向，充分发挥市场配置资源的作用，建立并不断健全宏观调控体系，及时调整完善宏观政策，成功应对了亚洲金融危机、国际金融危机等的严重冲击，“促进了国民经济持续健康发展，避免了经济大起大落，人民生活水平大幅提升，综合国力和国际竞争力显著增强，社会主义现代化建设取得了新的历史性成就”。[3]历经20多年，我国宏观调控体系的成长和转型较好地适应了经济市场化、全球化的历史趋势，宏观调控理念、框架、方式、手段的变化体现了从“国家管制”向“国家管理”再向“国家治理”转变的时代要求。
（一）对宏观调控的认识不断深化
随着对“市场”及其作用的认识逐步深化，我国宏观调控的内涵和外延也在不断发生变化。1993年党的十四届三中全会首次提出把建立和健全宏观调控体系作为构成社会主义市场经济体制基本框架的“五大支柱”之一，明确“政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境”。相关论述后来被学术界视为我国宏观调控理论和实践的发端。1997年党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，自此，宏观调控是国家治理在经济社会发展领域主要活动的定位基本确立。新世纪以来，十六大提出“健全现代市场体系，加强和完善宏观调控”、“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”；十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用，形成有利于科学发展的宏观调控体系”。十八届三中全会首次提出“要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，完善宏观调控体系”。习近平总书记更加明确指出：“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来。”[4]
（二）宏观调控体系日臻完善
一是宏观调控的政策框架逐步成型。党的十四大以来，国家管理经济的方式逐步由原来的以直接的行政和计划手段为主，转向以经济、法律等间接手段为主，财政、货币政策在宏观调控中所起的作用越来越大，计划、金融、财政政策与产业、贸易、土地、节能环保等政策密切配合，宏观调控与微观规制良性互动，逐步形成了具有中国特色的复合型宏观调控体系。二是宏观调控的思路方法日益丰富。吸收国际先进经验，发展形成相机决策、预期管理和宏观审慎管理等新理论、新方法；[5]结合我国国情，创造发展出“着眼全局的综合平衡、统筹协调的结构平衡、注重发展的动态平衡”[6]和差别对待、有保有压、区间管理、定向调控等新思路、新视角。三是宏观调控的组织架构逐步优化。随着市场化改革深入推进，旧有的以计划部门为核心、专业部门配合执行的国家规划计划决策运行体系框架逐步解构。目前，基本形成了在党中央、国务院领导下，以发展改革委、财政部和人民银行三大综合经济部门为核心，工信、国土、环保、住建、农业、商务等部门为补充的宏观调控规划、决策、执行体系。
（三）宏观调控能力明显增强
一是宏观调控的实践经验更加丰富。十四大以来我国已历经5轮主要的宏观调控，包括1993-1997年的治理通货膨胀，1998-2003年的应对亚洲金融危机，2004-2007年的治理投资增长过快、信贷投放过多、外贸顺差过大等“三过”问题，2008-2011年为应对1929年以来最严重的国际金融危机冲击，2012年至今应对经济下行压力、保持经济平稳增长，宏观调控经验逐步积累。二是宏观调控的政策运用更加娴熟。多次大规模、长时间的宏观调控锤炼了我国政府对国民经济“马车”的驾驭能力，在宏观调控的时机选择和力度把握上，基本能够做到适时、适度，特别是成功应对国际金融危机之后，宏观调控理念更加成熟，调控政策的连续性、稳定性增强，科学性、预见性、有效性进一步提升。三是宏观调控的决策过程更加民主。宏观调控信息更加公开透明，各部门更加重视政策解读和舆情引导工作。宏观调控更加重视公众参与，政府通过公开向社会征求意见、召开听证会等形式广纳谏言、凝聚共识；注重加强与各国和地区、各国际组织的交流合作。总体来看，我国宏观调控顺应了国家治理决策公开化、民主化的发展趋势。
二、我国宏观调控存在的主要矛盾和问题
国家治理的结构有四个层次，即由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式构成。[7]宏观调控作为国家治理中经济治理（市场治理）的重要内容，也可以从调控理念、调控制度、调控组织和调控方式四个维度进行评价。以此“四维度”评价，会发现我国宏观调控存在不少矛盾和问题，一定程度上制约了“体系”的完善和“能力”的提升。
（一）从宏观调控理念看，在政府与市场、宏观与微观、短期与长期、经济与社会的关系处理上仍缺乏平衡
一是政府缺位、越位、错位现象比较普遍。公共权力运行不够规范，“全能型政府、管制型政府在地方还大量存在”[8]，主要表现是对市场不健全和市场失灵两类问题相混淆。[9]一方面该管不管、管不到位，在保障竞争公平和市场主体利益、推进基本公共服务均等化、解决公共产品供给和收入分配公平等方面的经济性规制及常态调控不够；另一方面对市场运行规律缺乏敬畏和遵循意识，干预过多或干预不当，“违背价值规律要求导致资源低效配置乃至严重浪费的现象还十分普遍”。[10]二是宏观经济管理（宏观调控）和微观经济规制（市场监管）脱节。对待产业、行业、企业，宏观调控意图通常是“区别对待、有保有压、分类指导、择优扶持”，但微观层面贯彻落实的认识偏颇，处理方式简单粗暴，通过“拉闸限电”、“一刀切关停并转”、“抽贷缩贷”等直接干预经济和“驾驭市场”的例子屡见不鲜。三是短期与长期调控目标的衔接不够。主要表现为对发展速度关注度高，而体现发展的质量效益等方面的指标不足；中长期规划与年度计划衔接不细；不同领域指标之间、区域目标和全国目标之间的衔接也不够。四是社会发展领域调控体系尚未形成。社会发展与经济发展密不可分，经济发展是社会发展的前提，社会发展又为经济发展提供保障，二者的一些要素高度重合。如果二者长期调和不当，经济高速发展有可能会迟滞社会发展，强化甚至激化社会矛盾。当前部分社会发展指标虽然列入国家中长期规划和年度计划，但未能象调控经济一样，通过适时适度预调微调及时纾解矛盾。诸如人口、教育、卫生、环保、社保、劳动就业等领域的调控方面，预调、微调功能发挥较弱，常常在供需矛盾激化、积重难返后，才不得不靠“倒逼”重大改革来化解。
一是国家宏观调控的专门法律体系尚未建立。调控决策及其实施的规范化、机制化建设滞后，宏观调控政策实施的法律保障和权威性、执行力不足，政策发出的“最先一公里”和政策落地的“最后一公里”都有可能发生梗阻。例如我国从2004年开始遏制钢铁等行业产能的过快增长，严格控制新开工项目，提高环保、土地等准入门槛，但相关政策未能有效落实，部分行业产能持续较快增长并引发严重产能过剩。二是源头治理和标本兼治的调控制度不够健全。调控制度设计未能做到“预防为先，动态治理”，时常是地区性、苗头性、潜在性问题演变成区域性、系统性风险后才出手调控，治理成本高效果差。中央和地方财权事权不匹配、货币政策传导机制不畅通、资源型产品价格改革不到位、政府投资管理不规范等问题依然存在，相关财税、金融、投资、价格等方面的改革方案和制度设计不够完善，制约了宏观调控效能的发挥。三是公共权力的规范、约束、监督机制尚未成型。各级政府职能转变、简政放权后，调控中如何“放”、“管”结合，不留死角；如何同时制定好“市场游戏规则”和“监督问责规则”；在经济风险极易引发社会风险、政治风险的现代情境下，如何一手促发展，一手防风险；如何更快更准公开调控信息、更主动更稳妥引导市场预期等，机制上尚待建立和完善。
（三）从宏观调控组织看，政府的统筹协调作用有待加强
一是中央调控政策“落地”难。调控政策的权威性、统一性和精细度不够高，中央政策措施与地方特别是基层贯彻落实步调不够一致。中央和地方在经济发展目标、发展方式、政策着力点和力度等方面时有冲突，导致时有“选择性执行”或“上有政策、下有对策”的现象。例如“国土资源部把土地规划管理和供应的调控当作极为重要的宏观调控手段，为保障粮食安全、维护农村稳定而实行严格的土地保护制度和征用制度。然而一些地方政府却大肆经营、倒卖土地，筹集大量资金搞形象工程；开发区热的背后隐藏着大量的违法、违规行为，导致中央宏观调控政策实施不力，影响了整体经济的健康运行”。[11]二是调控权力配置不够科学。政府职能转变尚未到位，未能按照权责一致的原则调整部门的职责权限，综合经济部门间、综合部门与专业部门间、经济管理部门与社会管理部门间职能设置有交叉，政策协调不够及时通畅，导致出台的政策部门化、碎片化、短期化，政策之间效力抵消或负面效应叠加的现象时有发生，有些不得不“束之高阁”或“朝令夕改”。三是调控政策透明度不够。社会各方参与政策制定的渠道、方式仍较单一，在重大政策研究、决策和后评估过程中对智库等“外脑”利用不足，征求意见不够广泛，全过程评估缺乏客观公正，有些调控政策的制定出台程序甚至内容上尚存“四不”（不合法、不合规、不合情、不可行）问题，极易引发公众质疑和抵触。
（四）从宏观调控方式看，一些传统上行之有效的方法亟需创新
一是调控政策工具存在缺陷。以价格型调控工具为核心的货币政策体系亟待完善，过度碎片化、差异化的财税优惠政策体系需要大幅调整，更好发挥引导带动作用的政府投资政策体系有待建立等。二是调控的方法手段陈旧。突击检查、强制命令、征收征用、重复处罚等硬性、过度行政干预手段仍普遍存在。在一些领域，调控的“战线”、“战术”、“力道”有明显的经验主义和主观主义色彩，与时俱进变革不够。三是相机抉择和应急管理尚存短板。宏观经济的周期性和经济体系的开放型决定经济金融危机随时会来，加之因经济因素引致的社会、环境事件也会随时随地爆发，见微知著、超前预警、快速反应、兼顾长远的宏观调控应急组织协调机制及相应的预案储备、政策储备、项目储备等尚显不足，亟待加强。
三、推动宏观调控体系和调控能力现代化的思路探视
具体到宏观调控体系和调控能力现代化，就是要更加尊重并遵循市场规律，合理划定宏观调控的边界，时刻保持“政策理性”，严格坚持“民主执政、依法执政、科学执政”的方针，“重点处理好政府与市场、中央与地方、当前与长远、分领域调控与全局性统筹、政策落实与调整完善五个方面的关系”。[12]宏观调控体系现代化也是调控能力现代化的前提和基础。本文认为应从理念科学化、运行机制化、主体多元化、过程民主化四个方面入手，促进形成系统完备、科学规范、运行高效的宏观调控体系。
（一）推进宏观调控理念科学化
科学化是现代化的核心内涵之一，科学的治理理念是实施有效治理、实现治理现代化的前提和基础。随着我国经济发展进入新常态，经济增速逐步由高速转为中高速，经济结构和发展方式深度变革，产业热点快速转换，客观上要求宏观调控理念必须适应新形势新变化，逐步摆脱“速度情结”和“换挡焦虑”，不断提高调控政策的前瞻性、针对性、灵活性和有效性。一是创新调控手段运用方式。积极推进市场化改革，逐步取消行政指令性调控方式，减少对企业经营直接干预的政策行为。更多通过加强战略、规划、政策、标准的制定和实施，建立健全社会信用体系等方式，完善和强化经济性宏观调控。市场多变，宏观调控要随势而动、审慎而行、科学周密，更多运用经济手段实施调控，更多依靠市场力量引导经济健康运行，更好发挥市场“经济稳定器”的自调节功能。二是创新调控政策体系。国家政策的重心应该从经济增长转向注重经济社会和环境协调发展；政策目标由促进有形要素积累向促进创新和知识资本积累转变；产业政策要从部门优先型向功能型转变；区域政策从强调空间和地域的差别性，转向注重区域间的一体化发展和协同发展。[13]当前，经济发展下行压力加大、结构矛盾突出、通缩压力明显。这既要加强逆周期调节，通过需求管理进行微刺激，保持经济增长不失速，又要强化供给管理，通过调结构、促改革解决经济发展深层次矛盾，“换挡不失势”，激励创业创新，释放经济的内生活力和动力，增强长期发展后劲。三是创新调控工具体系。进一步发掘、创新、充实调控“工具箱”，继续实施好区间调控和定向调控，不断完善财政、金融、税收、产业、投资、土地等政策工具。持续提升实施结构性调控的能力，根据资源配置的价值规律、竞争规律和供求规律，更快、更稳、更好地推进结构调整，解决结构性矛盾，化解结构性风险。
（二）推进宏观调控运行机制化
国家治理现代化的一个重要面向是治理法治化。“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”。[14]在宏观调控领域，要实现“能力”现代化，“能力”运行的制度化是前提。一是加快宏观调控领域的立法进程。法治性调控应成为宏观调控的基本方式，亟需形成一套符合规律、有效管用的法律法规体系和运行机制，使宏观调控有法可依、有规可循。首先应研究制定宏观调控基本法，“为宏观调控建立核心法律基础”，“其规定的内容包括宏观调控的立法依据、基本原则、基本任务、基本目标、立法体制、宏观调控权的运用程序、法律责任及各专门宏观调控法如何协调一致等基本性问题”，并规定“对各部门行使其调控职权的监督和制约机制”。[15]二是进一步健全宏观调控部门间协调机制。实现决策组织结构的网络化、系统化、信息化，明确部门权责分工，优化协调合作机制，促进部门间和系统内政策协同、信息共享。大力治理干预过度和监管不到位问题，避免“各管一摊、单兵突进”和“政出多门、多龙治水”的状况。构建常态和非常态有机衔接的经济风险防控和应急机制，见微知著，下“先手棋”，把矛盾和问题化解在萌芽中，守住不发生区域性、系统性风险的底线。三是推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化。制定规划计划，要适应未来发展目标多元化需要，兼顾经济指标和社会指标，健全涵盖关键领域、重点突出、相互衔接、导向明确的宏观调控目标体系。进一步统筹好稳增长、促改革、调结构、惠民生等多重目标，健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和金融政策为主要手段的宏观调控政策体系。加强财政政策、金融政策与产业、投资、价格、区域、土地、环保等政策手段间的协调配合，确保形成政策合力。着力改善宏观调控政策传导机制，提高调控的执行力、精准度和效率。
（三）推进宏观调控主体多元化
“‘治理’强调合作与参与，以主体多元化为显著特征”。[16]宏观调控宜逐步实现由中央主导向中央引导过渡，以发挥好各社会主体参与宏观调控的积极作用。一是在政府和市场关系方面，适当放松经济性规制。厘清政府在市场经济中的职能，围绕建设能够治理并且善于治理的有效政府目标，加快政府职能转变。既要继续发挥政府调控的引领作用，从“缺位”变为“到位”；又要进一步简政放权、减少对微观市场的过多干预，从“越位”变为“归位”。宏观调控中要彻底摒弃“全能主义”思维惯性，约束权力，突出“共治”，用政府权力的“减法”换取市场主体创新创业的“乘法”，发挥好市场主体自我调节的内生作用。二是在政府和社会关系方面，着力加强社会性规制。对涉及民生利益的调控政策，如价格调整、收入分配、个人税收、住房保障直至农产品收储价格、进出口配额等，要特别注重政策的经济性与社会性协调，并做好引导舆情准备。积极培育壮大社会组织和民间机构，发挥好它们在宏观调控政策制定和执行过程中的积极作用。结合政府简政放权，探索通过行业协会、专业组织等来进行分领域、分行业的专门调控。建立与民间智库信息共享、研究合作等机制，完善与媒体协调共振和舆论引导机制。三是在中央和地方关系方面，加快理顺事权财权划分。做到分工合理、权责一致、利益协调。完善地方政绩考核评价机制，增强正向激励，努力调动地方贯彻执行宏观调控政策的积极性，“消除‘选择性落实’和‘象征性执行’”。[17]促进宏观调控能力与微观监管能力平衡发展，使二者协调匹配，良性互动，保障中央政令畅通、上下步调一致。四是在国内和国际关系方面，积极参与国际经济治理合作。努力拓宽国际视野，认真研究借鉴其他国家宏观调控的经验教训。密切跟踪分析国际经济形势和主要经济体宏观政策的变化，主动加强与主要经济体的政策沟通和协调，更加深入地参与多双边国际金融和经济合作，提升宏观调控的国际化、现代化水平。
（四）推进宏观调控过程民主化
“治理是指一种由共同目标和多元主体支持的活动与过程”，“既可以由政府居间主导，也可以由非政府力量驱动和参与；既可以包括正式的机制，也可以包括非正式的、非政府的机制”。[18]国家治理现代化强调的是通过民主参与决策和实现治理目标，把公共利益最大化。“治理”、“调控”的目的和落脚点都是增进人民福祉，满足群众合理合法诉求和期望。“治理”、“调控”能力现代化的表现之一就是人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务能力的提高。一是提高调控信息的透明度。按照“公开为原则，不公开为例外”的基本要求，通过政务公开，让人民群众更加准确地了解宏观调控过程，更加有效地参与调控过程。在政策发布后加强宣传解读，合理引导社会预期。调控绩效须请第三方作公正、客观、真实评估，根据实际情况和公众评价对调控政策及时修正、纠偏。二是提高调控过程的参与度。在国家治理现代化的目标下，政府要深入探索包容性发展模式，尽可能“减少强制、命令等过于依赖公权力的管理方式的运用，更多地运用柔性的管理方式，积极主动选择协商、合作的方式，加强与其他治理主体的协同共治，形成治理合力，提升治理绩效。特别要善于利用社会组织和市场主体来实施公共政策”。[19]加快健全社会对话、咨询、听证、信息公开等民主决策机制，广泛征求并吸收专家、地方政府、相关行业协会学会等方面的意见。同时，“充分考虑地区之间的差异性”，“充分发挥地方政府特别是省级政府的积极性和信息优势”。[20]增进政府与社会各界及公民个人的互动，通过平等协商，保障宏观调控决策及实施的公正性、公平性和全面性。三是提高调控政策的合规度。调控政策内容须通过合法性审查机制，防止与现行法规政策相抵触。金融、产业、贸易等有可能涉外的调控政策，在拟定过程中还应进行合规性评估。重大政策的出台须依法依规接受人大和社会各界的监督，不搞“暗箱操作”。
习近平总书记指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”。[21]这一论断既充分肯定了宏观调控的重要作用，也对新时期宏观调控进行了再定位，为进一步完善宏观调控体系、增强宏观调控能力指明了方向。“宏观调控”是富含中国意蕴和时代意蕴、兼具政治内涵和经济内涵的概念。“宏观调控”并不等同于政府这只手，而是要通过宏观调控体系的变革和现代化转型，实现市场、政府两只手协调并用，“放开市场这只‘看不见的手’，用好政府这只‘看得见的手’”。当前，随着社会主义市场经济制度不断完善，市场在资源配置中的决定性作用不断发挥，经济发展进入新常态，政府需要与时俱进，不断回应各市场主体对宏观调控日益提高的期求，积极推动健全宏观调控体系，着力提高宏观调控能力，进一步实现宏观调控由“经济管理”向“经济治理（市场治理）”转变，为全面推进国家治理体系和治理能力现代化，进而为我国全面实现国家现代化打下坚实的基础。
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