近日，国务院要求进一步加大清理和规范行政中介的力度，各地纷纷响应，如安徽省日前公布全省行业协会与行政机关脱钩实施方案，规定从2016年起正式启动“红顶中介”行政脱钩工作，2018年1月起，取消全省性行业协会商会的财政直接拨款；领导干部退（离）休后三年内不得到行业协会商会兼职等；山西则采取“负面清单”制度，对清理规范后保留的中介服务收费，实行目录清单管理，在政府门户网站公布，清单外无政府定价管理的收费。
所谓行政中介，又俗称“红顶中介”，指的是各地的官办行业协会、学会等以“社会组织”身份行行政垄断和收费之实的组织机构。随着中国经济体制改革和社会改革的深入，以及经济下行的压力，清理不合理的行政壁垒，降低市场交易成本，为“大众创业，万众创新”营造更为公平的外部环境，已经成为题中之义。2015年6月以来，中共中央连续出台规范性文件，内容涉及对官办社会组织（主要是各级行政机关与其主办、主管、联系或挂靠的行业协会商会）以及中央编制的群团组织的体制改革问题。这些文件包括：2015年6月16日公布的《中国共产党党组工作条例（试行）》，7月8日中办国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》以及7月10日全文印发的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，可谓三箭齐发，一张一弛。一时间官办机构的体制改革之风骤起。本文拟在对上述三个规范性文件进行梳理的基础上，针对目前改革的热点和难点，尝试对中国下一阶段“非政府”组织改革走向进行分析。
《中国共产党党组工作条例（试行）》分8章39条，包括总则、分则、附则三部分。这是自1945年中共七大正式建立党组制度以来，首次以党内成文条例（法规）的方式，对党组制度进行系统性阐述和规范，在新的一届中央领导班子不断强调“党要管党，从严治党”，以及大力推进“四个全面”的当下，其意义之深远，不言自明。
笔者认为，该条例的值得注意的亮点主要在于两处，其一是对“党组”进行了定义和定性，明确了其地位；其二是扩大了建立党组的机构的范围。
《条例》第二条规定，党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构。第三条第4款规定，要“坚持党组发挥领导核心作用与本单位领导班子依法依章履行职责相统一。把党的主张通过法定、民主程序转化为本单位领导班子的决定”。这一规定意味着，党组在各单位中具有核心领导地位，由本级党的委员会批准设立，并向该批准其设立的委员会（党组织）负责并报告工作。
《条例》引发热议的，是其明确规定了在社会组织和其他组织领导机关中设立党组。第五条第5款规定：“……全国性的重要文化组织、社会组织，经党的中央委员会批准，可以设立党组”；第6款规定：“上述规定以外的其他组织，因工作需要，经批准可以设立党组”。一些非政府组织人士认为，这一规定意味着中国政府“加大”了对民间的系统性“控制”，另一些人则认为，这是“挤压”民间组织所发出的强烈信号。
《条例》里提到的“社会组织”，依照官方的定义，是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。社会组织在不同的国家和地区有多种不同的称谓，如民间组织、非政府组织、非营利组织、公民社会、志愿者组织，慈善组织，等等。这些叫法在内涵上区别不大。2007年，中共十六届六中全会和十七大把民间组织纳入了社会建设与管理、构建和谐社会的工作大局，对传统的提法进行改造，提出了“社会组织”这一称谓。一些人士认为，这里的所谓社会组织还可以包括医院、学校以及新型的组织形式如个人媒体群（社会媒体）等等。而所谓“其他组织”，则可以理解为在《条例》列举中没有穷尽的其他类型的机构、实体或者组织形态，比如社群组织（community organization）,国际上一般指具有同类身份特质的或者具有相同利益指向的人群构成的群体形态，比如同性恋社区组织、受污染侵害的受害者互助组织、小区里形成的小区业主维权组织等等，这类组织的特点是具有很强的“草根性”，也就是所谓接地气，完全由利益受影响方组成，具备很强的“主体性”，颇有自己的事情自己做主的味道。在当前中国，由于法律法规和政策的限制，绝大多数自发形成的“非政府组织”（社群组织）实际上无法注册，从而被迫游离于官方的承认和规制之外，这其中就包括了诸多的草根组织（或者说是社群组织）。由于不被官方正式认可，因而关于它们的数量、形态、资源状况、工作领域、参与人数、影响人群等方面的信息，也多是模糊不清，众说纷纭的；多年来“社会管理”中以“维稳”为主的思路，加重了这一混乱情况，一些人甚至刻意将这些组织和“反政府”、“颜色革命”、“闹事”做出不恰当的联想，违背了党的十六届六中全会以来包容、吸纳社会组织的初衷，并造成了思想上的混乱。
对于民间的、自发产生的社会组织理解的混乱，以及随之而来的对这些组织进行的制度化排挤，见证了一个意想不到的后果，那就是官方社会组织的全面崛起。其后果之一，除了应对社会问题的低效，还导致了体制化的腐败尤其是“红顶中介”的蔓延，这一蔓延，恰恰是在长时间“维稳”思路下的“压制－扶持”怪圈下产生出来的。
以“维稳”思路应对社会组织的路径主要有两条，其一是压制，表现方式是除了一些官方言辞上的表态，对社会组织实质性的社会支持性、规范性的措施迟迟无法出台，从而导致民间社会组织无法得到正式的、合法的身份。这一后果是严重的，它在过去数十年中，直接制约了民间社会组织的发展；压制的另一种表现形式，往往是通过对民间社会组织中数量很少的维权性组织或者个人，采取强力措施予以应对（也就是所谓“打压”），但却进而以偏概全地宣称民间社会组织都是容易“闹事”的，是“危险”的等等。这一方式屡见不鲜，它给同情和支持民间社会组织的体制内人士，造成了极大的心理压力，产生“多一事不如少一事”的寒蝉效应，同时让体制外民意汹涌，使得“非正常”的问题解决途径和方式变得“合理化”。事实上，所谓“闹事”，除了事出有因（比如官员腐败、征地等）以外，维稳机构刻意地、过于夸张地宣传也占了很大成分，这里当然也有国际媒体的“贡献”；但问题在于，国际媒体的报道，却成为进一步“维稳”的“借口”，这里就出现了寻租空间，试想，如果国际上有人就是不想让中国的民间社会蓬勃有序地发展起来（因为这实际上会导致中国走向欣欣向荣的善治），而借力国内力量打压之，那该怎么办？
除了压制和打压，另一个维稳路径就是“扶持”。但这种所谓扶持，不是扶持民间社会组织，而是往往表现为扶持官办的“社会组织”，这在业内被称为“GONGO”－（Governmental NGO），也就是“政府非政府组织”或者“政府 NGO”，这是一个完全中国特色的词汇，以至于一些人戏称之为“二政府”。这一扶持思路，即和借鉴我们的邻居俄罗斯的相关政策有一定的相关性，也和浅薄的阴谋论和类比有关（比如“美国政府就成立了很多 NGO组织对国外进行渗透”等等）。但究其根本，依然是体制内不受约束的权力骄横和贪欲在作祟，借鉴俄国“经验”也好，阴谋论所谓“西方”也罢，到头来不过是为了给自己留个不受约束的“自留地”找个借口罢了，“苍蝇不叮无缝的蛋”，这种贪欲和浅薄，不仅不会产生良好的治理，反倒可能成为外部敌对势力乘虚而入的孔道。
在人类社会中，无论什么样的组织机构或组织形式，其首先是由“人”组成的。是人就会有贪欲，会犯错误，会在权力不受制约时纵虎出山，这已经成为现代社会的常识。但过去这些年，我们听到的，偏偏都是诸如民间组织不可信、政府办的机构更有信誉的论辩。这也不完全错：在自由发展和法治为先的市场中，组织之间会有相互的竞争，从而导致相互制衡和纠错；但如果竞争是不充分的，资源是垄断的，问题就会出现，这时民间组织过于弱小，其组织体往往无法证明自身的正当性和价值（它们首要的任务实际上是活下去），而政府相关的组织体这时则不仅会显得拥有相当的合法性，还会具备相当的信用价值（这和银行不愿意贷款给小微企业，但却愿意给不差钱的国企巨无霸贷款是一个道理）。但我们过去所忽略的，是这一“信用价值”在规则不完善的市场里，是易于被透支的，进而会危及自身的“合法性”。“红顶中介”就是在“政府办的机构信誉更高”这一有瑕疵的假设前提下，发展出来的官办社会组织”怪胎”。
“红顶中介”存在的方式，是堂而皇之地注册为官办“社会组织”（民政注册），或者干脆“挂靠”行政单位，人们把它们形象地描述为“戴市场的帽子，拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”。《检察日报》2015年报道称，根据审计部门的报告，2013年，卫计委、国土资源部、住建部等13个部门主管的35个社会组织和61个所属事业单位，利用所在部门影响，采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入共计29.75亿元，部分单位违规发放津贴1.49亿元。这份提请全国人大常委会审议的报告还披露，中华医学会未经批准收取资格考试复训费1965.04万元，将618个继续教育培训项目的1.14亿元收入存放帐外。有学者指出，红顶中介的形成，是改革不彻底的产物，与官场和市场边界不清有关。笔者认为，这也和没有明确官场和民间组织或者说真正的社会组织的边界有关，因为社会组织的本质，应该是公益性和非营利性的，而官办社会组织垄断了相关社会服务，使得其借助政府部门的权势，变成了面子上是提供公益服务、里子里却可以通过垄断市场收费的“跨界”组织，并以此规避审查，造成了官场、市场和民间社会的混乱。
中央的决策者们显然意识到了问题的严重性，一场针对官办社会组织的改革正在铺开。而《条例》和其他相关规范性文件在这个背景下出台，除了回应“党要管党”的强力宣示，目的之一，也是要通过利用各级党组织这一“战斗堡垒”，强化对各组织机构和政府部门的监管和约束，凸显了高层即要推进社会化管理，又要铁腕治党的决心，同时也是一种制度变迁上的“再平衡”。而2015年7月8日中办国办印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（《总体方案》）和7月10日《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》的发布，则可以被认为是这一决心的具体化表现。
《总体方案》强调了机构分离和职能分离，并强化了财务和人事的独立性。《总体方案》取消了行政机关（及下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系，行业协会商会依法直接登记和独立运行，行政机关依据职能对行业协会商会提供服务并依法监管。除法律法规有特殊规定外，一律剥离行业协会商会现有的行政职能。行业协会商会应执行民间非营利组织会计制度，单独建账、独立核算，实行独立财务管理。自2018年起，取消全国性行业协会商会的财政直接拨款。行业协会商会将具有人事自主权，在人员管理上与原主办、主管、联系和挂靠单位脱钩，逐步实行依章程自主选人用人。领导干部退（离）休后三年内一般不得到行业协会商会兼职，个别确属工作特殊需要兼职的，应当按照干部管理权限审批；退（离）休三年后到行业协会商会兼职，须按干部管理权限审批或备案后方可兼职。
全国性行业协会商会脱钩试点工作由民政部牵头负责，2015年下半年开始第一批100个左右全国性行业协会商会开展脱钩试点。2016年总结经验、扩大试点，2017年在更大范围试点，通过试点完善相应的体制机制后全面推开。
这一改革方案，涉及到目前国内现有的7万多家“红顶”机构的命运。在未来的不到三年的时间里，它们将面临巨大的制度变革挑战，并需要学会逐步适应市场化、社会化、法治化和非营利化的运行原则，这意味着它们将转型为现代意义上的“非政府组织”，否则将被市场无情地淘汰。为了防范脱钩可能带来的风险，《总体方案》设计了多重监管体制：民政管理为主，党建部门组织管理、外事、税务、财政、审计监管多管齐下，并强调了事中和事后管理模式。相关的立法也正在紧锣密鼓的进行当中。
官办社会组织的改革方案刚刚出炉，对另外一个庞大的群体——群众组织的改革也同步展开。2015年7月10日《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》（《意见》）全文发布，升格了对中央编制内群团组织（工青妇、文联、科协、作协、法学会、欧美同学会等共22家）的领导和管理，旨在加强“群众路线”。《意见》承认了群团组织缺乏群众代表性和被边缘化（既没有官方权威，又缺少群众基础）的现状，《意见》提出群团组织要吸纳更多的群众，特别是“非公有制经济组织、社会组织和各类新兴群体”人士，《意见》提出“党委每届任期内应该召开专门的群团工作会议”，群团工作要纳入党建工作总体部署，地方党委群团会议“应当请群团组织主要负责人参加列席”，“工青妇”负责人可以进入同级党委委员候选人名单，这意味着其在最为重要的党内政治生活中取得了关键性地位。
官办社会组织（行政协会商会等）也好，群团组织也好，实际上都是当前政治管理框架下，政府（党）之外的“非政府”的部分，但又和政府（党）有着千丝万缕的联系，或者干脆说，就是政府（党）在民间的代表。上述一系列规范性文件的出台，实际上是在加强中共的领导的前提下，通过社会化和市场化，将官办社会组织从政府部门脱钩，将其改造为真正意义上的为社会和政府部门提供服务的非营利组织体；而另一方面，通过提升群团组织的地位，改造这些官气十足却又不接地气、在党－官僚体制中又边缘化的群体，使之变得更具代表性，更具活力，并提升它们在党－政府核心决策中的地位。这些措施，也是为了应对新常态下，各种新兴体制之外经济体、社会组织的兴起，或者说，是为了更好地吸纳这些组织体和人士，以应对社会挑战。这至少在理论上意味着，中国崛起中的民间组织，将会有机会与各种谋求转型的官办社会组织和群团组织进行更为密切的交流与合作，并在新的监管和治理体制下，逐步形成一种新型的共生关系——我们不排除在市场化后，很多有能力的民间组织人士会“跳槽”到转型中的官办社会组织中去，而这些机构和政府间的人事往来未来也可能会体现出新的特征（比如政府公务员会跳槽到这些机构，反之亦然）。事实上，如果这些官办转型不及时，在现有的规则约束下，它们将面临解体的命运。在竞争性得以强化的环境下，这一大规模的交融，有可能会催生新的、充满活力的社会组织（条件是落实废除一行一会这样的垄断性规定），在行政垄断的根基被动摇的情况下，市场化和社会化的竞争，会给中国的公益领域带来意想不到的机遇，也会在未来吸纳更多优秀的年轻人加入到这一领域中来。
然而，这一制度变迁到目前为止，依然是“体制内”的，虽然它必然对体制外产生深远影响。如前文所述，在缺乏充分的、有活力的市场和社会外部竞争的情况下，仅仅靠内部的政策变革，想要催生有竞争力的组织体，依然是困难的。因此，有关方面应该再接再厉，尽快推出统一的、全面的支持社会组织的相关法律规定，在目前试点的基础上，加大政策扶持力度，这样一方面可以确保民间活泼力量的健康发展，另一方面也对即将展开的行业协会变革形成“压力”，从而减少不走偏和变型的可能。这也有利于甄别管理良好、有竞争力的社会组织体，有利于它们脱颖而出，从而达到群团组织走群众路线，吸纳各种社会新兴力量以扩大代表性的目标，使得这一规模庞大的改革设计真正走向成功。或者说，行政中介、行业协会和群团组织这一体系庞大改革的成功，无法建立在对中国社会中正在新生的民间草根组织的压制、排斥和不公正对待的基础之上。
中国社会组织的发展，需要一个支持性的社会环境，需要良好的、透明的法律规范，进而迸发出内在活力。封闭的、压制性的管理，不仅不利于有竞争力、管理良好的社会组织的产生和发展，反而会使社会组织发展扭曲化，红顶中介就是其中的教训。由于缺少对话通道，各种所谓“死磕派”、“上访一族”则构成另外一种表现形式：前者是体制内的异化，后者是民间的、体制外的变形。前者的异化，在于缺乏公平的、来自体制内外的良性竞争；后者的变形，在于缺乏透明、有效的沟通和问题解决渠道，在于资源和政策上的彻底边缘化。《条例》的出台，是从党的层面，试图加强对体制内的管理，加大和体制外的沟通渠道建设，这是值得赞赏的尝试，体现出了一种进取精神。笔者希望这一解读，不会成为镜中看花，水中望月，也希望在未来看到更多“良法”的出台，为社会组织的建立、发展、监管以及积极参与社会建设，打造一个更为透明和管用的规范体系。
