——基于陕南的实地调查
2015年6月，习近平总书记在贵州调研期间专门组织召开的集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会上，明确指出要因地制宜研究实施“四个一批”的扶贫攻坚行动计划。[1]易地扶贫搬迁在我国扶贫体系中的地位得以明确，并成为新常态下精准扶贫的有效实现形式之一。近年来在我国集中连片特困地区，移民搬迁活动加快实施。但是大规模移民搬迁安置能否实现“搬得出、稳得住、能致富”的政策预期目标，不仅取决于制度设计，更取决于政策执行。[2]与工程移民、生态移民等类型和主旨相对单一的移民活动相比，学界对于兼具生态、避灾与发展等多维目标的移民搬迁问题的研究还不够深入和全面，[3]尤其是对2011年5月正式启动实施的被称之为新中国成立以来“最大规模移民工程”、将历时10年以及以“挖险根”和“拔穷根”为政策目的[4]的陕南地区避灾移民搬迁工程的研究还有待加强。[5][6]
陕南地区地处秦巴山集中连片特困地区核心腹地。陕南移民搬迁工程因涉及到洪涝灾害移民、地质灾害移民、扶贫移民、生态移民等诸多类型，被统称为避灾移民搬迁。在一系列制度安排和行政行为的有力推动下，[7]这项工程得以不断推进。但是易地扶贫移民政策执行偏差问题逐渐凸显。本文主要围绕上述问题进行较为全面的分析，以更好实现移民搬迁“避灾减贫”的政策目的。
（一）社会排斥与“搬富不搬穷”现象
理论上移民搬迁对象选择要坚持“避灾优先、扶贫优先”，但政策执行过程发生了较大偏差。在有些地方，存在着诸如“搬富不搬穷”的现象。正如地方官员所言，“搬迁重点不够突出。前三年真正受自然灾害威胁的不安全农户和因贫困无力搬迁的农户大部分还没搬出来”。其结果往往是村庄精英因移民搬迁而获益显著，而大部分普通农民被排斥，失去了原本应该优先搬迁的机会，继续在贫困、边远和危险的山村生活。
目前已搬迁出去的农户绝大部分都有较强“经济实力”或“社会资本”，而尚未搬迁的农户大都是村庄中原本需优先迁移的“弱势家庭”，主要是地灾威胁户、洪灾威胁户、特困户。后者在文本中属于“三个优先搬迁”的，但他们大都缺乏资金、社会关系较少，这些农户尚未搬迁。类似的情况在陕南三市其他地方也不同程度存在。虽然也有少数普通农户通过“不懈努力”，如向亲朋好友借钱和银行贷款等顺利住进移民安置小区，但这些属于“无土安置”搬迁户的生计资本有限，再加上他们致富技能缺乏，导致在移民社区中生计艰难。
与“搬富不搬穷”相伴随的则是“空巢老人和极端贫困人口问题严重。”陕南移民搬迁对象中的老年人占到22.1%，其中60岁以上老人空巢比例达13.1%；还有一部分极端贫困的人口，无法支付移民安置房屋费用，仍然留守在待搬迁村庄，未搬迁移民的60岁以老人空巢比例高达25%，他们成为最为贫困的空巢老人，甚至出现在家中孤独死去而无人问津的悲惨现象。
（二）效率导向与“见户不见人”现象
“见户不见人”指的是移民搬迁安置社区存在两个方面的典型现象，一是移民搬迁安置户的“户均人口少”，二是移民对象入住率不高。不少市、县（区）没有按搬迁户应（住）建房面积政策规定补助、让群众少出钱的政策执行，大都不加区别按户补助，致使搬迁户数越来越多，户均人口不多。现在陕南移民搬迁户户均人数只有3.2人。至少反映以下问题：
一是各地并没有严格执行搬迁政策中关于户籍和分户的规定。临时分户在实践中普遍存在，其主要表现有：独生子女与父母分户、父母单独分户、未结婚子女分户以及鳏、寡、孤、独或其它残障人员单独分户等。有的待搬迁户就是通过上述的一些不符合规定的做法，借此套取财政补助资金。这也意味着，执行政策没有做到“既要管户数又要管人数”，基层实践当中存在通过分户等手段套取补助资金的问题。
二是各地以移民搬迁房的建设与出售为关注点，以效率为核心导向以及以完成搬迁任务为主要目的。很多地方移民安置小区建设存在为“建设而建设”，为完成任务而开展的情况。建房的时候并不是清楚为哪些待搬迁户而建，只有在安置房基本建好之后，才去确定搬迁户。也有的搬迁户在申请移民房屋时往往采取“父母一套、子女一套”的做法，一定程度上会出现大量的移民安置房空置，产生了不实需求或过度需求问题。
三是移民搬迁底子不清，移民对象瞄准机制出现偏差。不少地方存在搬迁对象不够准确、一边建房一边寻找安置对象或者房屋建好才落实对象的问题。导致移民搬迁实践经常“走样”。各地的调查摸底工作开展不平衡，一些县区重视不够，工作流于形式，个别县区甚至没有开展工作，安置规划布局依然不明。
“见户不见人”的另一个体现是移民入住率不高。尽管从报表上看，很多的陕南避灾移民搬迁安置社区的入住率并不低。例如，安康市在2014年开展的避灾扶贫搬迁核查初验后得出的统计表显示：2012年汉滨区的入住率为95%，白河县、平利县、镇坪县均为100%，最低的2个县分别是汉阴县的78%、宁陕县的82%；全市的2012年入住率达到93%。
入住率不高问题的原因：一是移民安置社区建设偏离了“同步设计、同步施工、同步使用”的原则，导致移民安置社区配套设施建设难以满足搬迁户的实际需求。事实上，基础设施无论是“小配套”，还是“大配套”，很多移民安置社区均存在配套滞后的问题。多数搬迁安置点基础设施建设的规划滞后、资金被挤占、进度较缓慢，有些集中安置点的给排水、场地“三化”、垃圾处理、综合服务用房等设施没有落实项目，移民出行、用水、入厕、医疗和子女上学等多有不便，影响搬迁户入住率的整体提高。
二是移民工程对配套建设资金的预算不足。各县区把主要精力和投资放在了移民住房建设上，配套设施方面却相对滞后。据统计，2011-2013年陕南移民搬迁需完成配套项目7704个、投资25.29亿元，截至目前仅完成3183个、占41.3%。设施配套计划落实问题已刻不容缓。移民搬迁安置点平均每户需基础设施配套5万元甚至更高，远超出地方政府的承受能力。
（三）支撑乏力与 “四移四不移”问题
1.“移少不移老”问题，也可称之为“搬少不搬老”。这主要涉及搬迁对象家庭内部的人口迁移状况问题。住进移民搬迁安置社区新房的主要是年轻人，大多数的老年人还居住在原来的老房子、旧房子。“移少不移老”现象总的比例达到67.95%。有被调查者戏称陕南移民搬迁安置房成了“青年房”。家中的“年轻人”住进了移民搬迁安置的新房，但平时新房也很少有人居住。很多年轻夫妻都同时外出务工，一般只有过年时回到“新家”住上几天，使新居一定程度上成为“春节房”。这种情况占到移民搬迁户的85%以上。更为普遍的状况是，不少家庭之所以参与异地扶贫搬迁，其主要目的是为了通过在交通便利的移民安置点修建新房或购买移民安置房，为今后给他们的儿子娶媳妇，甚至有的为女儿招女婿以创造比较有利条件。这样的房子被农民称之为“招媳房”、“招婿房”，往往空置好几年。
2.关于“移房不移地”问题。移民搬迁户主要来自于安置点以外的偏远村庄，他们在安置小区的周边没有属于自身的、可耕作的土地，同时迁入地村级集体组织及村庄成员也不会把他们的集体土地划分一部分给哪些所谓的“外来人员”的移民安置户。房子已经“移动”了，但原来村庄的土地无法对它进行“转移”。这种情况下难免出现“移房不移地”的现象，特别是对那些主要依赖种植、养殖活动的农户迁入到移民搬迁安置小区后，极可能成为“无业游民”、“无地之人”，移民搬迁活动或许很难达到“留人致富”的目标。
3.关于“移家不移产”的问题。移民搬迁具有空间维度的特征。绝大多数家庭在原居住地有他们祖辈多代人在努力经营的山林、耕地以及养殖、种植所需的大部分自然条件。这些也就很自然构成移民对象可以持续为生的重要“家产”的组成部分。近年来因城镇化发展的持续推进，农村年轻劳动力不断外流，很多陕南村庄呈现“农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化”的趋势，但上述家产依然是那些留守妇女、留守老人、留守儿童的主要生活来源或者说是家庭收入。山区移民搬迁安置社区与迁出村庄原来的旧居之间的空间距离大都在3公里以上，甚至多数相距在8公里以上。空间距离有时是一道难以跨越的难题。移民搬迁后，因为放牧活动、中草药种植等所需要的山林条件，以及诸如经济林果树木不可移动，导致很多家庭在平时干农活时所需的农具、农产都只能放在原来的老屋，“移家不移产”的问题就难以避免，出现了“新房子放的是生活用品、旧房子留的是发展产业”的奇特现象。
4.关于“移新不移旧”的问题。这主要涉及到原有宅基地的处置问题。很多家庭在搬迁住进移民安置新居之后，原来的旧居特别是宅基地都没有及时处理，出现了“一个家庭有两套房产，甚至有多套房产”的问题。这对于原本十分稀缺的陕南土地资源将可能造成进一步的严重浪费问题。除部分家庭的房屋还有老、幼、病、残居住之外，大多数的村庄房屋处于闲置状况。这些房子通常是“七零八散，甚至是破败不堪”，很大程度上成为“鬼村”或“空村”。
（四）利益驱动与“背皮”搬迁现象
“背皮”搬迁是在压力型行政体制与基层利益不合理的述求下而所发生的一种典型的政策执行偏差现象。所谓的“背皮”就是冒名顶替的意思；“背皮”搬迁指的是把原本不是易地扶贫搬迁户设成为移民搬迁户，以应付上级部门的检查。因存在不正当利益追求，出现非农业户口或冒名顶替非本户的对象享受移民搬迁政策的现象，也有的地方存在通过“翻新、粉饰、加层”等非新建房屋的对象享受陕南移民搬迁政策。这些在某种程度上也属于“背皮”搬迁的问题。
乡村干部在歪曲地执行陕南移民搬迁政策，通过造假来套取巨额的专项搬迁资金。当上级部门来检查款项的落实情况的时候，又通过给村民5000元的封口费堵住老百姓的口，以应付上级的检查。基层干部通过这样的方式把国家的专项搬迁资金神不知鬼不觉地被套取出来，谋取个人利益。这样不仅侵吞了国家的移民搬迁款项，使惠民工程不能真正落实到位，而且严重损坏政府形象和信誉。对基层移民干部问卷调查数据显示：有17.49%的被调查者承认实际工作中存在“被移民搬迁”的现象。事实上，政府官员通过增加“背皮”搬迁的“暗箱”操作，扩大陕南移民搬迁的规模，就能从国家获得巨额的搬迁补贴资金。“背皮”搬迁折射的是政府官员“上有政策，下有对策”不良作风，也是涉嫌违法违纪的行为。
（一）导致搬迁对象难以公平享受政策
由于对移民搬迁对象的资格审查不严，一些搬迁对象与实际不符，搬迁户大都是一些有条件的能人富人，出现了上述所讲的“搬富不搬穷，搬安不搬险，搬易不搬难，搬少不搬老”等现象，导致需要搬迁的群众产生不满情绪。一些地方仍未改变先建房后确定搬迁对象的习惯做法，危困户搬迁力度不够，特别是那些符合条件且没有及时享受陕南移民搬迁政策带来好处的农户，对这项政策的公平公正性产生质疑。
不仅如此，移民搬迁政策执行存在“一刀切”的现象也可能产生“隐性的不公”。例如，安置形式上，强调集中安置的多，关注分散安置少，导致分散安置比例低，实践中事实上存在一定程度的“被迫搬迁”；规划布局上，要么统规统建，要么统规自建，有的很不适合农村实际，与农户的实际需求有出入。陕南移民搬迁政策执行不统一，有可能引发搬迁群众信访、媒体关注报道的问题。这些也使得有些搬迁对象不能公平享受政策，影响预期利益。
因移民搬迁集中安置点房屋建好后，宅基地要确权，发土地使用证和房屋产权证，新房屋将成为农民资产可到市场上交易，如果不能贯彻好“一户一宅”的政策，收回老宅基地，公平分配新宅基地，宅基地有人多占、有人少占，就会影响移民搬迁户的利益，因不公而引发矛盾。
（二）将加重搬迁对象的经济负担
政策执行偏差表面上是移民搬迁对象不能公平地享受政策，实质上更为严重的后果是加重了移民对象的经济负担。部分县区危困户搬迁还停留在“争指标、下计划”上，没有达到省市规定的30%的安置比例。很多地方的建房补助落实不到位。在建房补助资金的实际操作中，只补助集中安置的，对分散安置的则不予补助，一刀切的办法不仅不利于移民搬迁工作，还加重了分散安置移民搬迁对象的负担。
因政策执行不到位，“让群众少掏钱”政策预期演变成了“群众需要兜底”政策实践结果，10万元成为能否进行搬迁的一道坎。大部分县区建房补助资金兑付标准未达到省市要求，资金兑付不到位问题事实上增加了移民负担。由于移民搬迁的房价控制不力，也产生类似的问题。部分县区将“小配套” 等计入建房成本，将搬迁安置房等同于商品房开发，没有从严控制建设成本、核定企业利润，将其转嫁到安置房价格上，增加了搬迁群众负担。此外，一些较为偏远安置点的建材价格“一路飙升”，不少搬迁户的经济负担随之加重。
若从农户的类型来看，在移民搬迁实践中特困户的搬迁安置相对滞后。很多特困户严重缺乏资金，仅依靠国家补助的资金根本搬迁不了，镇村两级也没有这方面的资金补助，特困户搬得出的目标难以实现，影响了移民搬迁的均衡性发展。管理不够规范，项目管理不严也容易产生负面作用。部分县区没有全面落实建设主体责任，存在层层批发任务、简单交由企业代建的问题；没有全部执行项目管理制度，监管责任不到位，一些社区存在质量安全隐患。基层搬迁实践中经常出现富人先享受政策，富人先撤离危险，导致“富人优先”而不是“危困户优先”的现象。如果上述问题解决不好，很可能产生新的社会不稳定因素。
若从“搬得出，稳得住，能致富”这些方面来看，也存在非均衡发展的现象。尤其是对“稳得住，能致富”的关注和破解还有待加强。有土安置缺少，有业安置不充分，很容易导致诸多问题的出现。多数搬迁户缺乏稳定的增收渠道和“能致富”的保障措施，有土安置缺地、就业安置乏力，短期内解决搬迁户增收问题难度较大。更为严重的是，有的县区对搬迁群众有业安置处于一般号召，流于形式，缺少可行的工作措施，部分搬迁群众缺少生产生活门路。
若从土地利用方面进行考察，也存在非均衡的问题。目前很多地方在建房面积方面掌控不严，出现了很多120-140平方米，有的建设有200多平方米，甚至300多平方米的大户型。这种粗放型的土地利用政策，将导致山区土地资源更加稀缺，未来移民安置用地会更加紧张。
（四）将削弱政策公信力与预期效果
基层实践中存在的“先盖后搬，谁有条件谁先搬”，而不是“优先安排、倾斜政策”，这种“选择性执行”的行为明显违背了易地扶贫移民搬迁的初衷，也对政策的公信力产生负面影响。搬迁实践中的政策执行偏差问题，是政府部门和基层组织只求数量不求质量的结果。有的房屋没有严格按照设计标准和质量规范进行建设，容易发生质量问题，出现拆了建、建了拆的现象。项目法人、勘察、设计、施工、监理单位质量终身负责制和责任追究制没有得到有效贯彻，不能做到一查到底。工程搬迁等其他类型的搬迁也享受补贴政策，随意扩大移民搬迁政策范围搞借机搭车；有的搞强制移民搬迁，而不是让群众看到实惠后再搬；没有按轻重缓急确定先后顺序，优先搬迁居住环境、条件最危险、最恶劣的群众；有的存在弄虚作假现象，过度需求与不实需求的问题。这些事实上在一定程度桑削弱了政策的公信力，对组织的合法性产生消极影响。
三、总结与讨论
以“避灾减贫”为特色和政策追求的集中连片特困地区移民搬迁对于推动精准扶贫具有重要作用，但也要密切关注的政策执行偏差现象，防止出现“穷人戴帽子，富人得实惠”的状况。无论是“搬富不搬穷”、“见户不见人”，还是“四移四不移”，抑或“背皮”搬迁现象的存在，无疑都说明了这项公共政策执行走样，出现“中梗阻”问题。政策执行出现消极现象的原因复杂，但从上述研究来看，主要在于信息不对称、不充分，公共行政组织激励不足，政策的目标难以很好地度量以及政策本身的不完备等。
政策执行走样对移民搬迁活动产生了多方面的消极影响，主要包括导致搬迁对象不能公平享受政策，加重搬迁对象的移民负担，阻碍移民搬迁活动的均衡发展以及削弱政策公信力与预期效果。由于各级政府对于移民搬迁问题存在认知和目标上的差异以及利益的分歧，导致有时即使一项移民安置政策在宏观层面上可行，基层实践中也难以有效执行，致使这项公共政策的制定与执行之间可能存在着非短时期内可弥合的一条隐性鸿沟。部分政府组织在实施移民搬迁安置政策过程中出现某种程度的“简单化”甚至“一刀切”的现象值得警惕。基层政府作为政策执行主体，不能只是追求搬迁的数量、规模和速度，而忽视迁移的结果、质量以及搬迁过程产生的问题。
参考文献：
[1]谋划好“十三五”时期扶贫开发工作，确保农村贫困人口到2020年如期脱贫[N].人民日报，2015-06-20（1）.
[2]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011，（5）:67-79.
[3]何得桂.西部山区避灾扶贫移民型社区管理创新研究——基于安康的实践[J].国家行政学院学报，2014，（3）:97-101.
[4]何得桂.陕南地区大规模避灾移民搬迁的风险及其规避策略[J].农业现代化研究，2013，（4）:398-402.
[5]李聪，柳玮，冯伟林等.移民搬迁对农户生计策略的影响——基于陕南安康地区的调查[J].中国农村观察，2013，（6）:31-44.
[6]鄢闻，何得桂.可持续生计视角下山区避灾型移民搬迁问题研究[J].前沿，2014，（1）：117-119.
[7]何得桂，廖白平.机遇与挑战：西部地区开展避灾移民的SWOT态势分析——以陕南为例[J].2014，（2）:95-101.
