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“小区拆墙恐惧”考问中国城市文明

一夜之间,一条城市规划方面的中央文件,在中国舆论场中引发了爆炸式的反应。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》表示,新建住宅要推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区;已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开,实现内部道路公共化。公众纷纷猜测,这是不是意味着已建成的小区要“拆墙破院”,而这势必影响居民生活。这个突然降临的文件激发了普遍不安全感,一种焦虑甚至恐惧的情绪开始蔓延。

从原理上来说,如果是在一个现代的法治社会中,是建设封闭式小区还是开放式的街区,应该由企业自行决定,由市场上的购房者来进行自主选择,政府为了公共政策目的可以进行一定的引导,但一定要保证合法公平。固然,在西方城市,街区制是很流行的做法,但也存在着封闭式的小区,二者并行不悖。理论上,在实行土地私有制的国家,万一封闭式的住宅区的确造成或加剧了拥堵问题,损害了公共利益,政府可以通过合法程序对其内部道路进行征收,并给予公正合理的补偿。甚至,私人土地所有者可以和周边居民达成协议,由后者购买土地的通行权。总之,在产权明晰和法治化的情况下,面对安全生活与交通方便等不同诉求,政府与私人之间,私人相互之间,都可以通过博弈达成各种解决方案,并根据现实的发展而不断调整。

虽然中国实行土地公有制,所有城市土地都是国有土地,但是,从所有权可以衍生出其他物权,即使在土地公有制下,只要这些物权的权利边界和权能可以明晰,问题同样是能够解决的。在此,我们不妨从法律角度来考虑一下,封闭小区与拥堵之间的矛盾如何处理——如果这个矛盾确实存在而且很严重的话。

当前,根据中国法律,划拨和出让是国有土地使用权的两种主要形式,以划拨方式取得土地的费用很低,或者是无偿的,而出让方式则支付了土地出让金。这份《意见》中提到的单位大院,很多是以划拨方式取得国有土地使用权的,而住宅小区,则几乎都是以出让方式获得国有土地使用权的。对这两种情况,应该区别看待。

北京等城市存在的单位大院,是一种计划经济时代的遗留物。计划经济的特征是低工资和高保障水平的结合,单位大院虽然解决了很多城市居民的住房问题,但也造成机制僵化、公共空间无人维护、个人自由受限制等问题,在行政主导的分配中,也存在着严重的不公现象,并不被居民满意。中国改革开放之后,在市场化大潮的冲击下,单位大院日益不合时宜,许多大院居民也摒弃了这种生活方式,而愿意购买商品房,选择更自由和高品质的生活。同时单位大院的存在割裂了城市空间,在车流增多的新现实中,加剧了交通拥堵。而这是完全没有必要的,因为根据法律,划拨的土地政府是可以根据需要收回,从而解决拥堵问题的。所以,“打开”单位大院,既符合城市发展的要求,也不会损害公共利益,这一决策是应该支持的。

但居民住宅小区则是另一种情况。居民在购买住房时,其所支付的购房款,其实已经承担了相关的土地出让金,而且居民购买的是完全的住宅区的土地使用权,而不仅是房屋所占土地。这是有明确的法律依据的。《物权法》第73条规定:“建筑区划内的道路,属于业主共有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有,但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。”居民在购买住房时,显然也是考虑到了小区的封闭性、安全性、宜居性等诸多因素,并为此支付价款的。现在要“打开”住宅小区,实现“内部道路公共化”,相当于把这部分土地的使用权收归国有,其实是一种征收,当然需要经过正当程序并给予业主补偿。而且,因道路公共化而给小区安全性、环境和宜居性造成的损害,居民也应该得到利益补偿,显然不能根据一纸文件贸然为之,即使是“逐步”实现也不行,必须有严密的法律依据,并制定严格的程序,由各方通过谈判来达成公平的征收方案。

面对小区被强行“打开”的恐惧,很多居民指出,更应该“打开”的是政府机关所占的道路和场所。从法律上来看,这是很合理的诉求。很明显,中国的很多政府机构是封闭化的,占据大片土地和内部道路,土地使用效率低,而在西方,尽管很多政府大楼内部有严密的安保设施,但并不占用大量本可用于公共用途的道路空间。政府机构所占空间的开放,是合理可行的:与居民小区相比,政府机构是工作区域,对生活环境质量的要求低,而且公务员本来是“人民公仆”;在政府机构工作的主要是自我保护能力强的成年人,而不是需要特殊保护的老人和儿童;政府机构本来就配备了更强的安保力量,与居民小区不可同日而语;最重要的是,“打开”是为了缓解交通拥堵这个公共利益,而为公共利益服务,本身就是现代社会里政府存在的意义所在。所以,无论从经济性、公平性还是政治伦理的角度讲,占据过多公共空间加剧拥堵的政府机构,的确是应该更早“拆墙破院”的。

事实上,在资源稀缺的现实中,任何公共政策都不可能让所有人的所有利益得到满足,而必然是不同利益之间的平衡和妥协。在中国的公共讨论中,封闭式小区的存在,从来都没有被认为是造成拥堵最重要的因素,至少没有公共交通设施不完善、城市规划不科学等因素重要。而且,并不是所有封闭式小区都加剧了拥堵,例如,在交通压力不大的地区,封闭式小区的影响并不大。对于这些小区来说,“打开”带来的交通便利收益很小,对小区居民利益的影响却很大,所以“原则上不再建设封闭式小区”的做法显然过于“一刀切”,也影响购房者的选择权,不利于楼市的发展。

即使有的封闭式小区造成的拥堵效应,到了非“打开”不可的程度,也应有多种选择方案存在。比如,只是把小区道路变为公共道路,但仍保留业主所有权,车辆或行人有通过自由而无长期停留自由,对此政府和小区居民达成精细化的契约,并由小区物业进行严格的管理。然而,考虑到中国目前低下的城市管理水平、业主自治水平,考虑到政府滥用权力的倾向,以及公民薄弱的维权意识、维权能力,这样的理想状态显然是难以实现的。在现实中,它几乎必然会演变为演变成对居住者权益的侵夺。因此,“打开”的做法必须谨慎。

事实上,封闭式小区的通行化,是在中国公共服务水平差、社会安全程度低、民众相互之间信任程度低的中国现实中,所必然出现的一种状况。在单子化的社会状况下,较高收入者购买封闭化程度高的小区获取安全和高品质的生活,与周边居民区隔开来,较低收入者居住在“开放式”的“城中村”等地域,并忍受生活的不便和嘈杂,而且这两个群体的很多人相互敌视、恐惧。而且,政府也乐见封闭式小区的流行,因为其占据的大片占地,也为城市政府带来了巨大的土地出让金,成为政府的财源,同时政府因封闭式小区的内部管理而减轻了自己的公共管理职责。归根结底,这根本不是所谓中国人“农耕社会心态”导致的结果,相反,这种封闭心态才是中国没有现代政治文明、城市文明的造就的。

可以说,中国没有真正的城市文明。真正的城市文明是在自由的环境中市民自治,以民主方式做出城市管理决策,而不是由行政当局朝令夕改、为所欲为。现代城市文化的精髓是自由平等、公共治理。但中国城市规划和管理仍是政府主导,民众的心态也不是追求平等的。即使中国大城市的居民,也存在着严重的“部落意识”,一方面想要得到更好的保障,另一方面不愿放弃自己拥有的很多特权,实现所有公民的平等。在中国现实中,由于政府提供的社会保障功能的缺失,民众只有依靠家族、朋友,依靠无处不在的“关系”,抱团取暖,有能力的人购买私人化的额外保障,无能力的人无奈地承受所有不测风云。正是这种政治经济现实造成中国人缺乏公共精神和互助意识,物理上与精神上的“公共空间”双重荒芜,表现为环境污染、脏乱差,以及普遍存在的冷漠、戾气。

理念的进步总要以现实境况的进步为前提。在一个没有确立现代政治文明的国家,没有以有限政府、法治政府来赢得公民信任和安全感的国家,强求民众有西方城市中的开放心态,并把公民没有文明社会的心态作为拥堵等社会问题的根源,这是本末倒置,不仅荒谬,而且是不道德的。当前中国最需要的不是心态开放、能接受政府随意“拆墙破院”的民众,而是心态开放的政府,平等对待所有公民,依法行政,以尊重市场规律、城市规划原理而不是“拍脑袋”方式决策,并虚心接受民众的批评与监督,及时调整不合理的决定。

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