最近看到国务院发展研究中心一研究员“新时期深化铁路体制改革思路”的文章，以下简称《思路》；和西南交通大学一副教授“铁路深化改革必须打破网运合一”的访谈，以下简称《打破网运合一》。对于有新的研究人员发出要深化铁路改革的声音，笔者感到欣慰，基本同意他们关于深化铁路改革必要性和目标的表述，但不能同意他们的改革方案。《思路》和《打破网运合一》提出的铁路重组方案要点，是实行“网运分开”、 “客货分开”，分别成立一个路网公司，货运和客运公司，由路网公司统一调度指挥。需要指出的是，这种“网运分离”的改革思路，不仅与2位作者提出的改革目标相矛盾，而且是在改革的名义下继续维持路网垄断，并且把中铁总的巨额债务全部甩给国家。这种改革方案没有任何新意，不过是重提被朱镕基总理曾经否定的方案。
保留一张路网的网运分离方案早被原国务院总理否定
2000年前后铁道部曾准备采用欧盟的“网运分离”模式进行中国铁路的改革重组，并开始在各路局成立客运公司。铁路实现政企分开容易，但如何打破垄断进行重组是改革的关键。在铁道部向朱镕基总理汇报“网运分离”的重组思路后，朱镕基曾做4点指示，大意是：1、铁路体制改革要引入竞争；2、电力厂网分开，一张网我不同意；3、世界上所有的网都是可以分的，电力、电信都可以分，一个路网公司会导致腐败，不能把路网的包袱甩给国家；4、铁道部对铁路改革还没有研究透，还要听取各方面意见。根据朱镕基的指示精神，铁道部准备了4个备选重组方案。2001年5月我参加了铁道部主管改革的王兆成副部长主持的，准备6月份向国务院汇报的四个备选方案的讨论。这4个重组方案的要点是：
方案1：构建1个国家铁路网集团公司，3个客运集团公司，2个货运集团公司，各集团公司内按地区或专业组建若干子公司。
方案2：组建南北2家网货一体的铁路集团公司，5家客运集团公司，实现客运与路网的分离，南北铁路集团实现路网与货运的内部分离。
方案3：组建东北、华北、中部和西部4个“网货合一”的区域性铁路集团公司，组建5个可经营跨区业务的客运公司，最终导向完全的“网运分离”。
方案4：组建南、北两大铁路集团，在两大集团内部实行“网运分离”。
这四个重组方案中的3个都在不同程度上提出了打破路网垄断的改革方案，而《思路》和《打破网运合一》提出的铁路重组方案是要保留一张网，继续实行路网垄断，这是对原铁道部2001改革方案的倒退。
我在那次会议上发言表示不同意网运分离的重组模式。2002年政策法规司还给我一个铁道部课题做相关研究，该课题的主要研究成果发表在2005年1月的《中国工业经济》上，题为“中国铁路重组的企业边界问题分析”。该文基于对交易成本理论的理解提出了中国铁路应采取区域铁路公司的重组模式。
有媒体报道国家发改委原副主任、国家能源局原局长张国宝曾回忆说：“朱镕基总理在退休以前也曾把铁路体制改革提上了日程，那个时候是傅志寰当铁道部部长，已经在国务院汇报了一次，我也参加了这次汇报，铁道部拿出来的方案跟电力体制改革一样，叫做网运分离。实际上电力体制改革，铁路是想借鉴的。当时碰到的问题和电力体制改革时一样，朱镕基总理是想把铁路网进一步拆分。他认为分成若干个网也是可以的，也提出过若干个设想，比如长江以北算一个，长江以南算一个，或者是按照铁路局来划分。但铁路部门强烈主张铁路网不能再拆分，要全国一个铁路网。那个时候那届政府任期将满，所以朱镕基总理说，不能所有的事情都在我这里做完，做不完的事留给下一届去做。就把铁路改革搁置了。”
铁路改革自此被搁置13年，产生了多方面的后遗症。突破阻碍铁路深化改革的关键问题是：铁路网是否能够拆分，是否只能全国一张网，是否必须统一调度指挥，这个问题不解决，铁路改革重组就难以推进。2003年以后，由国家发改委负责铁路改革方案研究。2007年我承担了国家发改委交通运输司（现基础产业司）的一个研究课题，对铁路是否要统一调度指挥和所谓保持路网完整性进行研究，这是阻碍铁路改革的最大的思想观念障碍。
在该项目研究中，我区分了铁路运输调度指挥的2种含义：行车的调度指挥和车流调整车流组织的调度指挥。
铁路行车的调度指挥是列车调度员在其负责区段调度台实施的统一指挥，是保证行车安全和正点运行的基本手段，不论哪国铁路，铁路行车都是由各区段调度员统一指挥的，与铁路管理运输体制无关。
车流调整车流组织的调度指挥则主要是通过制定列车运行图、运输计划和调度日（班）计划来实现，主要是从整体上提高铁路的运输效率。车流调整的调度指挥与管理体制和运输组织方式有关，车流调整是更高层次的调度指挥，需要在更大范围和更高的管理层次上进行。
铁路必须统一调度指挥才有效率的说法是没有根据的。美国铁路有7个区域性一级铁路公司，500多家支线铁路公司，没有全路统一调度指挥，但美国铁路员工完成的人均换算周转量是我国铁路的10倍。继续保持车流调整全国统一调度指挥的目的是保持垄断。
路网的完整性也有2重含义：路网物理上的完整性和路网经营管理上的完整性。路网在物理上只要是连通的，所有的线路都采用同样的技术标准，那么路网就是完整的，全国路网在物理上应当是完整的，否则连通不畅。但路网在经营上的完整性如果是指只能由一个主体来经营，则是保持垄断的另一种表述方式，这正是建立市场经济体制需要进行改革的对象。在同一路网上形成多个经营主体，还要允许社会资本甚至外资建设并经营支线铁路，我国铁路才能增加活力健康发展。
该课题研究否定了路网在经营上不能拆分，必须统一调度指挥的流行观念，提出了我国铁路重组为三大区域铁路公司的改革方案，并在国家发改委交通口组织的杭州年会上做汇报。该课题的主要理论研究成果，是发表在《综合运输》2007年第11期上的2篇文章，“关于路网完整性与统一调度指挥的经济学分析”和“统一调度与铁路产权及运输效率的关系”。在进一步研究的基础上，2012年我在《综合运输》第7期发表“我国铁路重组为三大区域铁路公司的设想”，提出了形成三大区域铁路公司之间的比较竞争，和区域公司内相邻子公司之间的平行线竞争的重组思路。
铁路“网运分离”缺乏经济学理论根据
英国实行铁路网运分离的理论基础是“可竞争市场理论”，认为路网具有自然垄断性的，客货运输可以竞争。因此通过网运分离可以把竞争性业务和非竞争性业务分开，从而引入竞争。但是主流经济学的这种理论是构建在想象世界的基础上，铁路运输资产具有很强的资产专用性，存在巨大的进入和退出障碍，可竞争市场理论的基本前提都不存在，无法为铁路重组提供理论支持。在企业重组问题上，新制度经济学有更强的解释能力。
从降低交易成本的视角出发，企业边界要划在交易成本最小的界面。区域分割是把交易界面划在2个铁路运输企业的分界口，而网运分离是把交易界面划在铁路运输企业和路网之间，由于存在信息不对称，轮轨之间的交易成本要远高于分界口之间的交易成本。
从产权的视角考虑，科斯认为产权是行使一定行为的权力。对于铁路运输企业来说，产权不在于拥有路网、机车、车辆，更在于决定何时和怎样在路网上运用机车车辆的权力，这些权力是调度指挥的核心要素，不能自主进行调度指挥就不能成为真正的市场主体。在网运分离模式中，调度指挥归路网公司，铁路货运和客运公司不能成为真正的市场主体，因而是不可持续的。
从委托—代理理论的视角，考虑组织结构的委托代理模型能够从代理人行为动因上对该问题提供另一角度的解释。具体分析可见笔者2015年5月在《中国工业经济》上发表的文章“考虑组织结构的委托—代理模型研究—以中国铁路运输业为例”。该文指出，路网公司成为独立的企业后，路网公司必然要关注自己的财务指标和盈亏状况。路网公司一般采用边际成本定价，尽可能减少亏损是其重要行为动因，这会降低其在路网上的投入，导致路网质量下降甚至影响运输安全。设立独立的路网和铁路运输企业导致的目标指向差异，最终会损害铁路运输行业的整体绩效。国外的网运分离实践已经证明了这一研究结论。
铁路“网运分离”没有成功的实践案例
铁路“网运分离”模式不仅没有经济理论依据，在实践上也没有成功的案例。世界上只有欧盟试图采用“网运分离”的模式，这是因为欧盟为实现欧洲一体化，要解决各国铁路网互联互通问题。欧盟在1991 年颁布了欧盟91/440号指令，推行“网运分离”的铁路重组模式。
1993年英国从法律上确定了铁路进行“网运分离”和民营化改革，1994年英国将铁路拆分成1个全国性的路网公司、25个客运公司、6个货运公司，同时路网公司上市。但英国铁路实行网运分离的重组后，路网公司降低了对铁路线路维护的投入，出现多起重大事故，2001年路网公司宣告破产，英国政府重新接管路网公司。英国的铁路网运分离以失败告终。
德国铁路一直由德铁控股公司管理，下设路网和运输2个集团公司。2008年的德铁年报称“负责路网的DBAG和负责运输的DB ML AG两个公司的紧密合作关系是由一个统一的董事会，以及两个公司的首席执行官和首席财务官是同样两个人来保证的。这有助于两个公司实现持续的协同。”德国铁路实施的是企业内部的网运分离。
法国铁路曾实行“网运分离”，设立独立的路网公司和运输公司。法国铁路公司（SNCF）负责经营客货运输和铁路网的维护，但法铁向路网公司（RFF）支付的路网使用费低于路网公司向法铁支付的路网维护费用，路网公司的亏损则由政府补贴。2015年法国铁路公司和路网公司实行合并，重新实行网运合一。新组建的法铁路网子公司CEO的解释是“当路网公司（RFF）和法国铁路公司（SNCF）是独立的公司，我们有不同的利益。在实行了17年的网运分离体制下，路网质量已经严重降低，我们需要通过纵向一体化来实现路网的现代化”。
欧盟实行的铁路“网运分离”重组模式不可持续。美国铁路有7个货网一体的区域性一级铁路公司,日本本岛有3个客网一体的区域性铁路公司,实践已经证明这种区域铁路公司模式是可运行的，并取得了比欧盟铁路更好的经济效益。
有些人认为在其他行业，例如，电力可以实行厂网分离，电信可以实行电信网络和运营的分开，管道燃气可以实行网运分离，因此铁路也能实行网运分离。但他们没有考虑不同网络基础设施的特殊性，电网中的电流、通信光纤网络中的光波、燃气管道中燃气，都不需要人直接去移动，而铁路路网上的货物、旅客的每公里位移都要人来完成，需要网运各工种之间的紧密协作。如果把网运各工种之间的企业内协作关系变为网运分离后的市场交易关系，就会大幅度增加交易成本。英国在进行网运分离改革时，拟定了3万多份合约来界定路网及铁路运输企业之间的利益关系。在法律体系完备法律环境健全的英国，路网和运输企业的责权关系都纠缠不清，造成律师发财企业亏损。“网运分离”的铁路重组模式在法律环境不健全面临“执行难”问题的中国，更没有实施的可行性。
深化铁路改革需要中央决策
深化铁路改革需要中央政府的决心和推动，不能靠中铁总自己改自己。找准铁路改革的突破口，铁路改革重组既不如《思路》和《打破网运合一》所提方案那样复杂，也不存在法律障碍。
目前就可以实施的改革是，把中国铁路总公司转变为控股公司，主要负责资产管理。将现有的18个铁路局（公司）重组为北、中、南三大区域铁路公司，负责各自管内的调度指挥，具有投资决策财产处置的权利，成为真正的市场主体。在三大区域铁路公司之上不设统一调度指挥机构，三大区域铁路公司之间是市场交易关系，跨区域过轨运输由区域铁路公司协商解决。中铁总只在区域铁路公司不能相互协调的情况下进行干预。
三大区域铁路公司还要对其所属的铁路局进行重组，改变目前铁路局之间分界口过多，对主要铁路干线切割过碎，对货流、车流进行人为分割管理的问题。要以主通道为基础组建子公司，每个子公司管理一条主干线及与其有紧密联系的支线。由此构建出市场主体，形成三大区域铁路公司之间的比较竞争，和区域公司内相邻子公司之间的平行线竞争，形成两层面竞争的铁路运输市场结构，就能激发出企业活力，铁路运输企业就能进行各方面的改革创新，铁路就能在经济发展和新型城镇化中发挥更重要作用。
