——访中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华
从1990年联合国决定设立气候变化框架公约政府间谈判委员会开始，持续推进的国际谈判与合作一度陷入僵局，气候政治形势并不明朗，直到2015年底气候变化巴黎大会的召开。25年的国际气候政治谈判历程为何如此曲折？此次巴黎气候大会为何能“拨云见日”，最终达成共识，签署抑制全球气候变暖的具有法律约束力的协议？中国作为最大的发展中国家，在其中扮演了怎样重要的角色？就相关问题，中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华接受了本报记者的采访。
各国存在多种分歧
《中国社会科学报》：在巴黎气候大会召开之前，国际气候政治谈判长期步履维艰，在减排的义务分摊方面存在怎样的矛盾？
潘家华：气候政治谈判长期以来面对的首要问题，就是温室气体减排的义务分摊问题。国际社会普遍认为应该减少温室气体排放，但哪些国家来减，减少的标准定为多少，国际社会存在较大争议。发展中国家强调，发达国家要率先做出表率，在这一问题上，发达国家和发展中国家承担的应该是共同但有区别的责任；而发达国家则认为，他们已经在减少排放，但如果发展中国家不减少排放，则没有意义。
发展中国家与发达国家在这方面的矛盾有历史根源。由于发达国家率先完成工业化，并在工业化过程中排放了大量的温室气体，导致现在发展中国家在进行现代化的进程之时，即使没有排放温室气体，也要受到气候变化的不利影响。广大发展中国家由于生态环境、产业结构和社会经济发展水平等方面的原因，比发达国家更易受到气候变化的不利影响，同时由于适应气候变化的能力普遍较弱，气候变化给发展中国家带来的损失大大高于发达国家。
《中国社会科学报》：减少温室气体排放，无疑也需要大量的资金支持和相关的法律约束。这对于气候谈判中不同国家来说，会有怎样的分歧？
潘家华：资金问题也是谈判中的要害。发展中国家提出，可以减少温室气体排放，但由于资金匮乏，减排能力不足，发展中国家减少温室气体排放需要资金支持。2011年南非德班气候大会决定正式启动绿色气候基金，早在2009年，发达国家承诺在2020年前实现每年向发展中国家提供1000亿美元资金支持。在《巴黎协定》谈判中，发展中国家主张，发达国家2020年后的资金支持应在每年1000亿美元的基础上逐渐提高，这些资金应以公共资金为主，且应平衡地用于帮助发展中国家减排和适应气候变化。发达国家提供公共资金，还有一个制度约束问题，即纳税人的钱需要经过议会批准。因而，发达国家的资金承诺，多没有足额兑现过。发达国家提出，为进一步推动减排，比较发达的发展中国家也要提供资金支持。哪些国家应该出钱，应该出多少钱，效果如何评估等等，国际社会对这些问题争论比较大。
发展中国家在作出减排承诺的同时，认为发达国家应加大减排力度，并为发展中国家减排和适应气候变化提供足够的资金和技术支持。比如，《京都议定书》中有一个条款，把清洁发展机制所获取资金的2%用于发展中国家适应气候变化的支出，后来又专门建立适应气候变化基金。在绿色气候基金中，也有适应气候变化基金条款，这里涉及资金数额问题、适应气候责任问题等等，国际社会难以达成一致意见。
对于谈判法律框架问题和测量报告确认问题，有些国家要求已经达成的协议要具备法律约束力，类似WTO，承担法律责任义务，而另外有些国家认为不需要法律约束，应该是相对宽松的一种自主承诺。此外，对于减排资金各个方面测量报告和确认也有争议。有国家主张要对各个国家的减排情况进行测量，以便确保完成减排目标，而有的国家认为，这是主权问题，不容许别国干涉。
争端折射多重博弈
《中国社会科学报》：温室气体排放与能源消费相关。减排争端背后是否与不同国家发展诉求相关？
潘家华：是的，温室气体排放和能源消费联系在一起，能源消费又和经济发展、生活水平相关，发展水平高、生活质量高的国家，能源消耗越多，温室气体排放越多。这就首先涉及发展权的问题，发达国家完成了工业化，但消耗了资源，对环境造成了破坏，而发展中国家还面临工业化等发展需求。一些发展中国家认为，发达国家试图站在环境道义的制高点，利用温室气体排放，约束发展中国家发展。
发展诉求又演变为利益与话语权之争，比如资金支持是气候谈判中最难解决的问题之一。一些小岛国认为，气候变化主要是发达国家在工业化进程中排放温室气体造成的，发达国家应该要为小岛国提供适应气候变化资金，同时发达国家要为发展中国家提供充裕的资金和技术支持，帮助发展中国家减排。有意愿的发展中国家贡献资金在一定程度上有助于化解分歧，但发达国家是否愿意接受定量资金承诺、是否愿意以公共资金为主帮助发展中国家适应气候变化，以及资金支持的可预测性等问题都有待解决。在气候谈判过程中也存在话语权之争。在国际话语体系中，每个国家都希望争得话语权，维护本国利益。当前中国在节能减排方面的贡献有目共睹，话语权提升明显。
《中国社会科学报》：气候政治谈判是国际政治利益博弈的一个缩影，在您看来，从中可以看出怎样的一种政治博弈格局？
潘家华：气候政治的重重矛盾，反映了国际治理体系之争。联合国宪章、各种国际条约，已经形成国际治理的基本格局和方式。从以往来看，大多是发达国家制定规则，随着发展中国家参与度和参与能力的提升，发达国家不愿意放弃制定规则的权利，而发展中国家则在争取参与游戏规则制定权。
地缘政治与国际经济集团利益的博弈使争端更加复杂。在气候谈判中，存在欧盟、小岛国集团、七十七国集团、最不发达国家集团等，各个集团之间利益之争属于地缘政治集团之争；发达国家和发展中国家属于南北地缘关系，是南北之争。最不发达国家、小岛国也是地域政治体，由于单个力量弱，采取抱团形式，组建共同利益团体，包括石油输出国组织也有自己的利益，减排会导致他们利益受损，在谈判中他们也有自己的利益诉求。
可以看到，在缺乏权威谈判方主导的情况下，寻求多元利益最大公约数比较困难。不同国家在气候公正、气候公平、气候治理效率、碳排放效率、发展权等方面争论很多，方案也是五花八门。由于各个国家国情不一样，现实状况不一样，利益诉求不一样，国内政治派系也有复杂性。以美国为例，美国之所以退出《京都议定书》，就是因为共和党代表其国内化石能源集团的利益，不认同该协定。本质上看，美国的退出就是因为国内政治派系斗争的结果，互相认同的确很难。
全球减排进程重新启动
《中国社会科学报》：巴黎时间2015年12月12日，《巴黎协定》正式达成，明确了全球降温目标。在您看来，这次确立的目标与以往谈判协议中形成的目标相比有着怎样的进步？
潘家华：《巴黎协定》谈成并得到通过之所以是一个成功，首先体现在目标明确。所谓目标明确，是第一次在具有法律约束力的文件上确认了全球地表平均气温相对于工业革命前上升的幅度不超过2℃，而且要努力寻求将温升幅度进一步限制在1.5℃。尽管没有规定近期减排目标，但是协定中明确规定尽早实现全球温室气体排放峰值，长远上的减排目标更具有革命性，明确要求在本世纪后半叶实现人为碳排放源与温室气体移除汇的平衡，也就是净排放为零。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》没有明确的温控目标，没有近期、中期，抑或是远期的减排目标。《京都议定书》只是明确了发达国家近期或中期温室气体减排目标；《哥本哈根协议》尽管提出了2℃温控目标，但没有涉及长远碳减排。也正是有这样的长远减排目标的预期和约束，近期或中期的减排目标才有一个评价的标准。
《中国社会科学报》：就此次《巴黎协定》的参与国家和参与途径来看，体现了怎样的特点？
潘家华：这次谈判可谓参与广泛，达到195个国家，也就是所有缔约方参与了谈判并同意达成协议。而且，在2015年10月1日之前，已经有147个缔约方提交了117项国家自主贡献（INDCs）预案，占缔约方总数的75%，占2010年全球排放量的86%。所有缔约方都提供了关于减排贡献的信息。共有100个缔约方，占国家自主贡献预案的84%，还在贡献预案中提供了适应方面的信息。截至巴黎会议结束前夕，提交INDCs的国家增加到186个，覆盖的排放量占全球的96%。《京都议定书》第二承诺期目前只有欧盟和新西兰，覆盖的排放量不及全球总量的14%。
《巴黎协定》参与的途径是“积流成河”，不是被参与，而是自主参与，也就是自下而上的参与。各缔约方自主决定的“贡献”成为涓涓细流，得以汇集而成大河。从某种意义上讲，《巴黎协定》是一种“软”约束，但《巴黎协定》柔中带刚，也锋芒毕露，这就是稳步推进的法律安排。《巴黎协定》第4条规定，各缔约方每5年需要提交自主贡献。各国的贡献“只进不退”。
《中国社会科学报》：之前诸如《京都议定书》等协议都很难达成，为何大家对《巴黎协定》的生效持乐观态度？
潘家华：这次达成协定的谈判过程体现稳步特征，还因为《巴黎协定》生效的条件相对容易满足，要求批准协定的缔约方不少于55个，且这些缔约方的排放量在全球总排放的占比不低于55%。《京都议定书》之所以难产，是因为55个以上的缔约方批准没难度，问题在于批准方的排放占附件I国家的55%，其中，美国占35.1%，俄罗斯占15.7%。只要这两个国家不批准，《京都议定书》就不能生效。美国参议院明确拒绝批准。因而，欧盟只能做俄罗斯的工作，议定书才能在2005年勉强生效。如果说55个缔约方批准《巴黎协定》这一生效条件不是问题的话，55%的排放占比，也不会因一个或两个国家从中作梗而却步。如果以国际能源署2015年最新公布的2013年化石能源燃烧排放数据为依据，第一排放大国中国占比为27.9%，位居第二的美国占15.9%，欧盟28国占10.4%，而俄罗斯则只占4.8%，比印度（5.8%）还要低一个百分点。只有中美欧联手，才可能扼杀《巴黎协定》。显然这一可能性不存在。即使美国参议院重蹈《京都议定书》覆辙而拒绝批准，也对《巴黎协定》生效无大碍。
根据巴黎会议决定，2016年4月22日，联合国秘书长将邀请各国领导人在纽约集体签署《巴黎协定》。气候变化巴黎大会后，一些主要国家领导人对《巴黎协定》给予高度认可。可以说，《巴黎协定》已经启动了全球减排的新进程。
中国作出积极贡献
《中国社会科学报》：中国在应对全球气候变化方面做了哪些工作？
潘家华：中国在应对全球气候变化、推动温室气体减排方面，所持态度是积极的、建设性的，也是负责任的。积极的态度表现在中国参与所有气候变化的各类谈判，非常积极，参与度非常高。
但是我们应该看到，作为发展中国家，我们的发展水平还相对较低，中国的人均国民收入水平与世界人均水平还是存在较大的差距。中国在应对气候变化领域作的贡献实际上遥遥领先，中国实现的碳强度的减排已经超过了我们所做的承诺水平。世界银行研究报告显示，1990—2010年，中国节约能源占全球同期节约能源总量的57%；化石能源目标的进展也非常顺利，到2013年，非化石能源占一次能源消费已经接近10%，可再生能源装机容量占总发电装机容量的30%，清洁能源方面的投资占二十国集团总投资的29%，位列全球第一。不仅如此，中国还承诺，建立气候变化南南合作基金，加强南南合作，提供我国力所能及范围内的资金支持。
《中国社会科学报》：作为全球应对气候变化的重要参与者，您认为，未来中国应该扮演何种角色？
潘家华：世界经济和资源环境格局的巨大变化和反差，使得国际社会对中国的诉求发生根本性转变，世界地缘政治经济格局中的中国角色正在“被转换”，各方势力都要求中国作为大国承担更多责任和义务。发展中国家也对中国的发展中国家地位提出质疑，在气候变化谈判领域，小岛国和最不发达国家集团更是将中国放在其国家利益的对立面，在德班会议上与欧盟联手构建“德班平台”，将矛盾的焦点指向包括中国等排放大国。中国在世界格局中地位日渐凸显是一个客观事实。发达国家和发展中国家对中国在国际事务中承担更大责任的预期，具有合理的成分。对于这些要求，中国可以做出让步或积极回应，但是，这种让步或回应需要与国际治理构架中的权益相匹配。
但我们必须清醒地认清形势，切忌盲目自大。中国参与国际气候治理，不论是角色被转换还是自我调整，仍需韬光养晦，强健筋骨； 权衡责权，量力而为。尽管地缘政治和国际经济、资源环境格局发生了变化，我们必须清醒认识到，在话语体系和综合实力上，我们没有引领地位；即使将来具有引领地位，中国也不会谋求霸权，而是与人为善，构建包容、和谐的世界新秩序。
