实行党内监督，是中国共产党之所以成为民主政党的标志之一。列宁指出，马克思主义政党开展民主活动需要具备三个条件，即“完全的公开性、选举制和普遍监督”。换言之，马克思主义政党如果不实行公开性、选举制和普遍监督，也就没有民主可说了。在列宁为民主开列出来的三个条件中，“监督”成为最后的一道关口和防线。既然党内监督如此重要，当然要下力气弄清楚它。围绕着党内监督的提出和演进、党内监督的涵义和原则以及进一步推进党内监督的改革和发展这些基本问题，本文做出如下探讨。
党内监督的思想，在马克思、恩格斯创立世界上第一个共产党组织——共产主义者同盟时便被提出来了。《共产主义者同盟章程》第二十九条规定：“同盟各级机关必须采取必要的措施来保证同盟的安全并加强其活动，按照章程独立负责进行活动，并立即把一切通知上级机关。”这一条中讲的“必要的措施”，其中就包含着要运用监督的手段，因为只有通过有关的监督措施，才能“保证同盟的安全并加强其活动”，使全党上下团结一致，达到共同目的。《共产主义者同盟章程》在其第四十二条又规定：“为了盟的利益必须对被暂令离盟者，被开除盟籍者和可疑者加以监视，使他们不能为害。有关这些人的阴谋活动必须立即通知有关支部。”这一条中所用的“监视”一词，意思更加明确了，就是对不守党的纪律规矩的、或受到处分的、甚至离开了党的党员，要进一步地加强监督，防备他们，以使他们不至于危及到党的事业。
1864年，马克思、恩格斯建立了国际工人协会(简称第二国际)组织。在马克思为国际工人协会撰写的《国际工人协会章程和条例》中的第五条，作出如下规定：“总委员会同各种工人团体建立联系，它应该使一国工人能经常知悉所有其他各国工人阶级运动的情况;使社会状况调查工作能同时并在共同领导下进行;使一个团体中提出的但具有普遍意义的问题能在所有的团体中加以讨论，并使协会在由于某种实际建议或国际纠纷而需要它加以干预时能一致行动。在一切适当场合，总委员会应主动向各个全国性团体或地方性团体提出建议。”这里，强调了总委员会具有一个基本功能，即“加以干预时能一致行动”的党内监督功能。很显然，国际工人协会关于“加以干预”的党内监督思想和功能，与共产主义者同盟所作的“加以监视”规定的精神，完全是一脉相承的。
如果说在马恩时期，党内监督的思想首先被提出来了并获得最初的探索实践，那么到了俄国民主革命时期，列宁就更加重视监督的问题。他说：“对于党员在政治舞台上的一举一动进行普遍的(真正普遍的)监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，能保证每个活动家最后都‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲身尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和避免错误。”从列宁的这段话可知，只有实现“完全的公开性、选举制和普遍监督”这三个条件的完整的组合，才能对党的干部发挥出从“自然选择”到“适者生存”再到“各得其所”的重大作用。而如果只有“公开性、选举制”这两个条件还是不够的，要让干部能够更好地“各得其所”，重要的是必须加上“普遍监督”这一条。正因为这样，在俄国十月革命胜利后，党内监督成为党和国家的一项重要的制度设计并得到广泛、有效的贯彻执行。苏共党章规定，中央委员会要“建立党的各种机关并领导它们的活动”。1917年7月，由苏联共产党中央委员会建立了中央检查委员会，因此，中央检查委员会必须在中央委员会领导之下开展监督。其负责检查监督的工作主要有：党的中央机关是否迅速和正确地处理事务、中央书记处是否正常地进行工作，检查中央委员会的会计处和各项事业。
由于中央检查委员会还只是隶属于中央委员会的一个内设机关，因此，它不可能有效地对整个党中央特别是对党的高层领导实行检查监督。有鉴于此，列宁在1920年9月苏共第九次全国代表会议上，决定“成立一个同中央委员会平行的监察委员会。”它“应当由党内最有修养、最有经验、最大公无私并能够严格执行党的纪律的同志组成”。1921年3月，苏共十大专门作出《关于监察委员会》的决定，中央监察委员会由党的全国代表大会选举产生，向党代表大会负责。中央监察委员会委员为专职，不得兼任中央委员会委员和其他行政、经济方面的职务。监察委员会的任务是“同侵入党内的官僚主义和升官发财思想，同党员滥用自己在党内和苏维埃中的职权的行为等现象作斗争。”监委分中央、区域和省三级，分别与本级党的委员会平行行使职权，并向本级党的代表大会负责，作工作报告。这样，各级监察委员会就可以各自监督同级党委成员，包括监察、检查党的最高层机关与上层领袖。第二年后，1922年3月党的十一大又进一步制定了《监察委员会条例》，强化了监察委员会的独立性和至高无上的监察职能。
除了党的监督机关外，在苏联国家机构中也设有政府的监督机关。1917年11月7日，在苏维埃政权建立后设立的3个人民委员部中，就有国家监察部。但在当时，它基本上由旧国家机关工作人员担任各项职务。为此，需要开展对旧国家监察机关的改造工作。1919年4月9日，列宁、斯大林发布法令，撤销了旧的国家监察部，把所有监察机关合并，组建了新的国家监察部。1920年2月，国家监察部改组为工农检查院，并在1923年4月召开的苏共十二大上成立了工农检查院和中央监察委员会的联合机关。中央监察委员会和工农检查院两家合署办公，开创了一种新的监督模式，可以同时加强对党政工作及其党政干部的监督。
和当年列宁领导的苏共相同的是，中国共产党夺取政权在全国执政后也加大了党内监督的制度建设。1949年11月，中共中央作出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，在全国范围内建立了党的纪律检查机构和制度。这个《决定》对党的各级纪律检查委员会的职能作了规定：检查党的中央和地方各级组织、党的干部、党员违反党纪的行为;受理、审查并决定党的中央和地方各级组织及党员违反纪律的处分，或取消其处分;加强党的纪律教育，使党的干部、党员能够严格遵守党的纪律、决议及国家的法令法规，以实现全党的统一与集中。1955年3月，党的全国代表会议通过了《中国共产党全国代表会议关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，决定将纪律检查委员会改为监察委员会，并选举产生了中央监察委员会。监察委员会的职责是：加强对各级党组织和党员干部执行党的路线、政策的监督工作，特别是要加强对中央各部门(各党组)和各省(市)的高级干部的监督工作，主要是监督他们是否有违反党的路线、政策、党章、党纪和国家法律、法令的行为。1956年9月召开的党的八大，进一步加强了党内监督制度，确定了“双重领导体制”，即“各级监察委员会在各级党的委员会领导下进行工作。上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并且有权批准和改变下级监察委员会对于案件所作的决定。下级监察委员会应当向上级监察委员会报告工作，并且忠实地报告党员违反纪律的情况。”1962年9月，党的八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》，对各级监察委员会作出了新的规定：一是扩大各级监察委员会委员的名额，监察委员会的委员和候补委员应当多数是专职的，中央和地方各级监察委员会的办事机构应予以加强;二是各级党的委员会必须加强对同级监察委员会的领导;三是党的各级监察委员会应当加强对同级国家机关的党员的监督;四是地方各级监察委员会有权不通过同级党委，向上级党委、上级监察委员会直到党的中央，直接反映情况，检举党员的违法乱纪行为。
不幸的是，“文化大革命”使中国共产党的党内监督制度遭到严重破坏，中央监察委员会被作为“复辟资本主义的黑据点和御用工具”于1966年底就陷入了停顿状态，1969年1月更遭致撤销，党的九大和十大通过的党章也都取消了设立党的监察机关的条款，党内监督的机构和制度不复存在。
进入改革开放新时期后，党内监督制度得以逐步的健全与完善。1977年8月，党的十一大通过的党章决定恢复建立党的各级纪委。1978年12月，党的十一届三中全会摒弃了 “以阶级斗争为纲”极左纲领，重新确立了党的实事求是的思想路线，选举产生了中央纪律检查委员会，为党内监督工作奠定了重要的理论和组织基础。1980年2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》明确规定：“必须采取自下而上和自上而下相结合、党内和党外相结合的方法，加强党组织和群众对党的领导干部和党员的监督。”成为新时期党内监督制度建设的重要文件。1982年党的十二大党章重新恢复了“党的纪律检查机关”的规定，对各级纪律检查委员会的产生办法、设置、职权、任务等都作出了新的规定。1997年党的十五大提出，开展反腐败斗争必须“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”，突出了党内监督作用。2003年 12月，党中央制定和颁布了《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《监督条例》)，这是中国共产党历史上制定的第一部党内监督条例，它的颁布和实施成为党内监督制度建设的里程碑。[page]
邓小平在《共产党要接受监督》中明确指出：“对于共产党员来说，党的监督是最直接的。……党对党员的监督要严格一些”。为达到这样的目的，中国共产党必须开展党内监督。党内监督，概言之就是，党在自身的组织架构内部，各级组织和党员、干部依据党章和党的纪律规矩，相互间检查是否遵纪守规的工作方式和活动方式。通过党内监督，才能保证各级组织和党员、干部的行为在任何情况下都不违背党的纪律规矩并对违反者根据实际情况给予相应的处置。
党内监督分为专门性监督和一般性监督。所谓专门性监督，是指由负责专职监督工作的机构来进行。在目前情况下，我们党负责专职监督工作的机构如《监督条例》规定的“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关。”党的各级纪律检查委员会作为党内监督的专门机关，主要负责：协助同级党的委员会组织协调党内监督工作，组织开展对党内监督工作的督促检查;对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督;检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件;向同级党委和上一级纪委报告党内监督工作情况，提出建议，依照权限组织起草、制定有关规定和制度，作出关于维护党纪的决定;受理对党组织和党员违犯党纪行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员的权利。专门性监督的特点是具有很强的组织性、专业性和权威性，例如，党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，设立巡视组，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织进行巡视监督，实现巡视全覆盖。中央巡视工作领导小组办公室设在中央纪律检查委员会，省、自治区、直辖市党委巡视工作领导小组办公室设在同级党的纪律检查委员会。各巡视组在一段时间里通过对巡视对象的全面的或专项的巡视监督，可以集中有效地解决巡视对象存在的问题。
所谓一般性监督，是指由党内的全体党员参与的监督工作。中国共产党的全体党员都享有监督的权利，如《监督条例》规定的，党员在党内监督方面的责任和权利主要有：及时向党组织反映群众的意见和要求，维护群众的正当利益;对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，可以在党的会议上或向党的组织提出保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央反映，但不得公开发表同中央决定相反的意见;在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，勇于揭露和纠正工作中的缺点、错误;检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实，同消极腐败现象作斗争;参加党组织开展的评议党员领导干部活动，发表意见。一般性监督虽不及专门性监督的组织严密性和规模效应性，但自身也具有明显的不可替代的特点，例如，更为的广泛性、灵活性、及时性和经常性。
就党内监督的专门性和一般性的关系来看，两者之间存在着紧密的联系和统一性。这就是说，专门性监督并不是可以脱离一般性监督的，而恰恰是依靠着一般性监督，以一般性的监督为基础。以巡视检查为例，在巡视检查期间，巡视组可以很好地通过党员、干部的举报、揭发等方式，发现问题，解决问题。反之，一般性监督也不能离开专门性监督。例如，一般性监督所提出来的问题，特别是涉及到违纪违规的重大问题，不能自行得到解决，必须通过专门的监督机构和专门的监督途径最终才能得到解决，使监督获得确认，具有权威性。
无论是专门性监督还是一般性监督，党内监督都要在各级党委的领导下，进行工作部署，开展监督活动。因此，《监督条例》规定，党的各级委员会在党内监督方面履行下列职责：领导党内监督工作，明确同级纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组(党委)在党内监督方面的任务和要求;制定贯彻上级党组织和同级党的代表大会关于加强党内监督工作决议、决定的措施，研究解决党内监督工作中的重要问题;对党委常委、委员，同级纪委和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组(党委)的领导班子及其成员进行监督;对下一级党组织及其领导班子，特别是主要负责人进行监督;党的地方各级委员会和基层委员会监督上级党委、纪委的工作，提出意见和建议。各级党委对党内监督的领导，是一种比较特殊的党内监督形式，从《监督条例》作出的规定来看，可以说它兼具了、涵盖了专门性监督和一般性监督两个方面。
要搞好党内监督，在实行专门性监督和一般性监督的过程中，不但需要加强各级党委对各级纪委的监督检查工作的领导，而且必须认真贯彻落实以下原则：
一是党务公开原则。《中国共产党党章》规定，“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”党务公开原则是实行党内监督的先决条件，这是因为，如果没有党务公开，党内同志无从了解党的活动情况，当然也就无法进行监督工作。党务公开主要包括七个方面的公开：公开党组织决议、决定及执行情况，公开党的思想建设情况，公开党的组织管理情况，公开领导班子建设情况，公开干部选任和管理情况，公开联系和服务党员、群众情况，公开党风廉政建设情况。
二是党内民主原则。党内民主可以使党员和党组织的意愿、主张得到充分的表达，积极性、创造性得到充分的发挥。党内民主由四大内容组成 ：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中，党内监督属于民主监督的范畴，本身就构成党内民主不可分割的一部分。正因为有了党内民主原则这个基础条件，党内监督才会对其他的三大党内民主，形成支撑保障的作用。党内监督对于党的各级领导机关和干部都应由选举产生的民主选举制度，党内讨论和决定问题实行少数服从多数的民主决策制度，党的各级委员会实行集体领导、个人分工负责相结合、党员群众广泛参与的民主管理制度，都发挥了督促推动的作用。
三是党内平等原则。《中国共产党党章》规定，“在党的纪律面前人人平等。加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。”党内平等原则是实行党内监督的基本条件，它表明中国共产党所有的党员不论其职位高低、资格深浅、权力大小，一律都是平等的。这意味着，在党内没有特殊的、可以不受监督的党员。《中国共产党纪律处分条例》规定：“坚持党员在党纪面前人人平等的原则。党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员。凡是违犯党纪的行为，都必须受到追究;应当受到党纪处分的，必须给予相应的处分。”这就是说，不管是谁，如果违纪违规，都要受到公正平等的处置。
四是党员权利原则。党的十七大报告提出，“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”，从而阐明了党员是党内的主体，党员要能成为党内的主体，必须享有充分的民主权利。《中国共产党党员权利保障条例》规定，党员有权以口头或者书面方式对本地区、本部门、本单位的党组织、上级党组织直至中央的各方面工作提出建议和倡议;有权在党的会议上以口头或者书面方式有根据地批评党的任何组织和任何党员;党员有权向党组织负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员的违法违纪事实;有权向所在党组织或者上级党组织提出处分有违法违纪行为党员的要求;有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求。这些表明，党员权利原则是实行党内监督的根本条件。
五是依规治党原则。早在1938年，毛泽东在党的六届六中全会上作了《中国共产党在民族战争中的地位》的报告，在讲到党的纪律时说，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”毛泽东首提“党内法规”，把党的纪律比作法规，强调纪律的严肃性、严格性，确立了党的建设的法治原则。2016年1月，习近平在十八届中央纪委六次全会上发表重要讲话，强调要“坚持全面从严治党依规治党，创新体制机制强化党内监督”。从严治党、依规治党，体现了党内监督的法治精神。依规治党原则是党内监督的合法性条件，为推进党内监督确定了准绳和正确的方位。[page]
党的十八大、尤其是十八届三中、四中全会召开以来，党的建设进入了全面从严治党的新阶段。全面从严治党，要求全面推进党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度的“五位一体”建设，这其中哪一个都少不了要加强和完善党内监督的工作和制度建设，进一步推动党内监督的改革和发展。
首先，推进党内监督必须加大党内监督体制机制的改革和发展。由于党内监督的专门机构是党的各级纪检部门，这里讲的党内监督体制机制的改革和发展，主要就要集中于党的纪检体制机制的改革和发展。根据党章规定，目前党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作，由此产生的体制性障碍主要表现在：纪委依附于监督对象、无独立权力体系、地位低下、威慑不强、运转不畅、实效不佳。其实，这样的体制性障碍源自苏联。前面指出，列宁时期曾经建立了与中央委员会平行的中央监察委员会，两者都由党代会选举产生，因而具有独立性和至高无上的监督功能，地方各级监委会亦是如此。然而，后来在斯大林领导之下，中央监察委员会的地位发生了倒退走样，被降至必须接受中央委员会的领导。1939年3月召开的苏共十八大作出规定，“党监察委员会在联共(布)中央之下工作。……并在联共(布)中央领导下和按照它的指令来工作。”以此同时，地方各级监委会也要接受同级党委和上级监委会的领导，这就是“双重领导体制”，导致同级纪委实际上无法监督同级党委。为了改革纪检体制机制的弊端，中共十八届三中全会《决定》指出，“改革党的纪律检查体制”，“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导”，变“主要接受同级党委领导”为“主要接受上级纪委领导”，这一变革的实质是加大了纪检系统垂直化领导的力度，纪检机构的独立性、权威性开始显著回升。但这样的“主要接受上级纪委领导”，还仅限于“查办腐败案件以上级纪委领导为主”。因此，有必要继续加大改革力度。第一步，在把保持党的纪律检查工作双重领导体制作为一个过渡期时，应把组织、人事、纪检工作等在内的全部，都归于主要接受上级纪委领导。第二步，在条件成熟时，结束双重领导体制，建立由各级党代会选举产生的与各级党的委员会平行的纪律检查委员会体制。
其次，推进党内监督必须坐实党员主体地位并有效落实党员的党内监督职责和权利。这几年，在谈到党内监督乏力时往往可以听到这样的议论：“上级监督下级太远、同级监督同级太软、下级监督上级太难、组织监督时间太短、纪委监督为时太晚”。之所以出现这样的情况，归结而言，党内监督如果仅靠组织上和纪检部门的监督是远远不够的，还必须有力地借助来自于全体党员参与的监督。但目前党员的监督并没有发挥应有作用，究其原因在于，党员主体地位的缺失和党员监督的职责与权利的落空。从理论上说，中国共产党党章和其他的相关条例，其实已经规定了党员的民主权利，共有18种之多，即：知情权、参与权、管理权、培训权、建议权、批评权、监督权、表决权、选举权、被选举权、控告权、申诉权、辩护权、作证权、请求权、保留意见权、检举或揭发权、罢免或撤换权。这些权利的规定，奠定了党员坚实的主体地位。而关于党员监督的职责和权利的规定，更直接赋予党员负有履行党内监督的重大使命。那么问题在哪里呢?主要存在于实践领域。一是党员自身的民主素质不高的问题。中国共产党现有党员8700多万，但无论是普通党员还是党员干部，对党员民主权利的认识和要求都不高。例如，党组织的一些领导往往对党员的民主权利讲得少，不少党员同志对自身拥有的民主权利认识也不足，因而屡屡造成党员民主权利保障落实不到位，或者党员由于素质不高，不能正确地行使民主权利。为此，必须提高党员民主素质，引导党员正确行使权利、认真履行义务。解决党员自身民主素质不高、影响党员行使监督权利的障碍问题，主要应开展广泛的、有力的宣传教育，组织党员认真学习党员民主权利，从而牢固地树立党员民主意识并能够有效地运用属于自己的民主权利。二是行使党员履行监督职责容易遭受打击报复的问题。党员履行监督职责，常常是对领导干部提出批评意见，或者据实检举揭发其错误、劣迹，往往对领导干部造成被动、不利，甚至形成一种威慑，因而很容易遭自领导的打击报复，这就使的党员把履行监督职责视为畏途，影响了行使民主权利的积极性，构成党内监督的严重障碍。解决这些问题的出路在于，要在全党范围严肃政纪政风，构建良好的政治生态。习近平总书记多次强调政治生态的重要性，指出自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀;要着力净化政治生态，营造良好的政治监督环境，切实保障落实党员的民主权利和监督职责，坚决处理党员因履行民主权利和监督职责而遭到的阻力和遭受打击报复的问题。
再次，推进党内监督必须加大权力监督尤其是对“一把手”权力的监督。《监督条例》指出，“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”之所以做这样的规定，是因为党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人，手中掌握着重要的权力。当手中握有重权，又不受制约监督时，自然就容易出事。从2000年至2014年3月底，15年间我国共有367名厅局级以上官员发生权力腐败案件。其中，担任或曾经担任“一把手”领导职务的有219人，占了60%左右，近八成在党委核心部门工作;2014年1月至7月，涉及全国31个省、直辖市、自治区的500余名官员，被中纪委先后点名通报，而在落马官员中位高权重的“一把手”也居多。对权力的监督，尤其对“一把手”权力的监督，既是党内监督的一个重点，也是一个难点。目前的问题在于，一是主要领导者和“一把手”的权力太多、太大，诸如干部人事、财政金融、产业规划、外资引进、工程项目等等，无不经由“一把手”拍板定案，这导致了监督的难度加大。二是权力运行仍然不够公开、透明，虽然对党务公开、政务公开已作出了规定，但现实情况是：是该公开的全部公开了，还是留有死角?是真的按照制度规定规范地运作了，还是做一些表面文章，绕过了一些关键的环节?党务公开、政务公开的效果如何判断，是由党委班子和领导本人说了算，还是应该进行全面的、科学的考核评价?这些问题并没有完全弄清楚，也尚未作出明确的要求，事实上全凭有关的党组织和“一把手”的自我理解、自我约束，既可以这样做、也可以那样做，各取所需、各显其能。三是主要领导者和“一把手”权力的使用，究竟哪些不当行为可以被认定应进入监督和责任追究的范围?启动和进行监督和责任追究的的具体程序是什么?监督和责任追究的裁定结果怎样才算是有效?诸如此类的问题也都没有弄清楚。因此，为了对主要领导者和“一把手”的权力进行有效的监督制约和责任追究，就必须对权力进行科学的分权、限权，建立权力清单、责任清单制度，并把关于权力监督的的原则规定具体化、细致化，达到实用的程度。这样，对权力有效控制的党内监督才能真正地运转起来，收到良好效果。
