2013年末，中国的决策者决定在南沙群岛的七个礁石上开展史无前例的建设项目。到2016年初，所有七块露出水面的礁石——永暑礁、渚碧礁、美济礁、南薰礁、赤瓜礁、东门礁、华阳礁——都已经变成了岛。虽然其他南海声索国——主要是越南、马来西亚，还有菲律宾——过去几十年一直都在填海造岛，但中国建造项目的速度和规模在同类活动中却十分显著，折射出崛起中国的工程学新造诣。那么，为什么中国要建造这些新岛屿？要之何用？
一种常见的解释是，中国只是试图通过增强在南海的现实存在感（strongphysicalpresence）来赶上越南、马来西亚，和菲律宾。由于多年来的疏忽和能力缺乏，中国在南海的现实存在已经危险地落后于越南等声索国。因此，这种观点认为，中国目前之所为不过是对从前倦怠的补偿。中国不应该因为做了其他声索国已经做了几十年的事情而被单列出来遭受国际谴责。
虽然这种观点理论上是对的，但它会引起更多的问题。什么是现实存在感？对此有许多相异但并不一定相矛盾的答案。一个目的也许是宣示和加强主权声索。中国外交部发言人和外交部长王毅都已经反复声明中国的建造活动是完全在其主权范围内的事，因而完全是合理合法的。
然而，如果说中方意图只是在强调主权，那就说不清为何项目以这种速度和规模建造？想必这在财政上也是花费巨大的，还存在着巨大的外交风险。如果是宣示主权，那北京还有其他财政、外交成本更低的可选项。事实上，自2009年以来，中国就通过海洋执法活动公开这么做了，尤其是在2012年5月中国和菲律宾在黄岩岛的对峙。
目前的建造项目要付出财政和外交上的巨大代价。虽然官方数字还没有公布，但是财政花费大概在数十亿美元甚至更多。外交上的代价也是沉重的，现在这点也很明显了。相当数量的东南亚国家现在对中国怀疑在增多，地区舆论多持批评态度，而美国已经实行了两次“航行自由”行动来接近南沙群岛和西沙群岛的水面岛礁。如果中国的意图是宣示主权，那么宣示的代价看上去是巨大的。
根据中国外交部所言，岛屿建设将符合“必要的军事防御需求”，但主要目的还是民用的，包括海事搜救、防灾减灾、海洋科学调查、气象观测、生态保护、航行安全，和渔业生产。这些被看作是中国的国际责任，也是中国打算产出的国际公共产品。
遗憾的是，虽然北京反复强调兑现国际公共产品的动机，但这方面的成效进展却很慢。其实中国可以更有效地传达自己正面的意图。例如，中国可以直接宣布其中许多公共产品设施将向地区和国际利益相关方开放。甚至可以邀请外国公司，包括东南亚国家和美国的公司，参与开发其中一些设施。甚至也可以有选择性地向一些外国媒体组织开放部分建造工地。如果在2014年早期填海造陆开始时公示如此意图，北京面对的外交压力会比现在面临的轻得多。
与之相反，因为现在国际关注都把最明显的在建设施看作飞机跑道而不是搜救站，北京面临不得不处理被指控为军事化南海的棘手困境。尽管，拥有本地区最强大军事力量的国家，是美国而不是中国。北京只是声称这些岛屿是“必要的军事防御需求”，但许多外国观察家都意识到了这些岛屿的军事潜在价值。那么，这些岛屿能有怎样的军事设施呢？
这些新岛屿作为威慑工具的价值只有在目标是美国这样的超级大国时才说得通，而不是东南亚小国。
除了中国外交部长王毅所言的纯粹防御功能，这些岛屿还能被用作有限威慑或兵力投送之用。威慑能指向和中国有诉求争端的国家（主要是越南、菲律宾、马来西亚）或者指向美国，即本地区的主要军事大国。就前者而言，威慑的目的在于防范区域国家进一步侵占中国的主权，比如在它们控制的岛礁上进行建造活动，或者在附近水域进行渔猎和自然资源开发活动。但岛屿建设是否是吓阻区域国家挑衅的有效战略是值得质疑的。
事实上，2012年5月北京在黄岩岛与菲律宾对峙时的有力回击，已经在东南亚各国产生了强大的威慑力。若区域声索国继续侵占活动，北京可以重复“黄岩岛模式”来应对，正如有时中国分析人士所讨论的一样，建造岛屿并不是向邻近小国证明中国战略决心的最佳方式。
而且，中国这样的大国想要威慑东南亚小国是否有战略意义也是说不清的。威慑是一种最适用于对付潜在大国的战略。因此，中国维持有限的二次核打击能力应对美俄的庞大核武库就有显著的作用。但是，对东南亚小国来说，中国需要在它们间激发的是尊重、信任与爱戴，而不是怀疑与恐惧。当战略决心需要得到表明时，就像2003年至2008年间的事情说明的那样，当马来西亚、越南和菲律宾罔顾2002年签署了《南海行为准则》而继续在南海的岛礁上夯实泥土时，这种战略决心可以由深思熟虑的、具体问题具体分析的方式来证明。
因此，很明显这些新岛屿作为威慑工具的价值只有在目标是超级大国——美国，而不是东南亚小国时才会有意义。但在这里“威慑”用词不当。中国的意图，也许是在对台湾开展军事行动或中日钓鱼岛冲突时拒绝美军介入或途经南海的一部分。这样一种军事目标有时被称作“反介入与区域阻绝”，这个词被国际分析家用来描述中国的军事战略已经有一段时间了。正是岛屿建造的这个战略方面似乎令美国军事策划者尤为担忧，因为这将是对美国基于无阻碍进入包括海、空、外层空间这些全球公域的海洋战略的挑战。
中国已经至少在南沙群岛建了三条跑道，每一条至少有三千米长，军用和民用飞机都能起降。唯一完成的永暑礁跑道有3160米长，中国当局最近还在上面试验了民用飞机的试降。此外，永暑礁、渚碧礁，还有美济礁已经分别扩大到2.6、4、5.6平方公里，使它们变成全南海最大的岛屿。
假以时日，除了为自己的潜艇修建深海港口外，中国或许就会忍不住在这些岛屿上部署战斗机和对空导弹，这种推测并非不合理。事实上，卫星已经在西沙群岛的永兴岛观察到了先进的导弹组。这样的武器系统很可能惊吓到区域国家如越南和菲律宾，刺激他们加强自己的军备并寻求和美国更大的合作。它们也许还能阻碍或至少给美国在南海地区的军事介入以及调度的自由制造麻烦。
尽管它们在“灰色地带冲突”中非致命性地运用军事力量时确实有用，但在高烈度军事行动中面对来自美军的攻击时，它们其实是极其脆弱的。因为岛屿是无法移动的，它们在实际冲突中相较于航空母舰被摧毁的风险更高。因此，有点讽刺的是，和美国保持和平似乎是中国维持这些岛屿军事价值的必要条件。
更有可能的是，中国并不打算在实际冲突时把赌注压在这些岛屿的军事价值上，而是指望着在中国实力的长远投送上能依靠这些设施，即从南海到印度洋、波斯湾，甚至更远。中国的决策者似乎很明白南海作为西太平洋和印度洋咽喉的作用。以经济上和战略上至关重要的马六甲海峡为代表，南海位于欧亚大陆可通航的边缘地带的中心，全球的航线在这里汇集。如果北京目前建设新海上丝绸之路的战略瓜熟蒂落，这些岛屿也许就会在这个新的经济网络中发挥关键节点的作用，为保护中国日益扩展的经济利益提供后勤与军事支持。
这当然不意味着中国必然会寻求在该地区的军事支配地位，但中国志在建立一支足够强大能保卫其经济利益的海军，包括保护至关重要的海上航道和打击海盗与恐怖主义。假以时日，中国或许就会像今天的美国一样，也会不仅仅在西太平洋还要在印度洋寻求战略介入。从长远来看，南海的岛屿基地对这样的实力投送大概是很有用的。换句话说，它们是北京公布的要成为海洋大国的战略的一部分。
如果北京目前建设新海上丝绸之路的战略瓜熟蒂落，这些岛屿也许就会在这个新的经济网络中发挥关键节点的作用，为保护中国日益扩展的经济利益提供后勤与军事支持。
如果这些新岛屿的主要战略意图是实力投送而非反介入，那么王毅外长关于“必要的军事防御需求”的官方表态听起来就确实是真的了。美国和日本的战略家反复地把中国的军事战略刻画成“反介入与区域阻绝”。但是从中国的角度来看，中国之所为仅仅是想把自己的军队现代化以提高近海地区的防御能力，以及保护像贸易和能源运输这样的远洋利益。这种战略的基本原理也贯穿于中国去年最新发布的国防白皮书。因此这些新岛屿是为了保卫中国在南海的主权权利与长期来看在更广阔的地区投送中国实力。
然而，现在的问题是，目前这一轮岛屿建设和伴随的无果外交酝酿了一次该地区的强烈抵制。很明显，北京在发动建造项目之前所做的计划的不够充分。中国的决策者也许曾希望美国在中东和俄罗斯的燃眉之急会分散其在南海的注意力，进而或多或少给中国提供在本地区的行动自由。他们或许还曾假设奥巴马总统的“战略耐心”，或者说是“战略犹豫”，给中国打开了一扇珍贵的机遇之窗，能以罕见的速度开展建造项目。
考虑到当时的事态这些并非是不合理的假设。确实奥巴马当局也挣扎了一段时间才给出一个有力的回应。但北京忽略了奥巴马外交政策的一个关键事实，也就是奥巴马当局自上台伊始就把东南亚当作优先重点，也曾增强在该地区的外交和军事存在。就在近期，美国还实施了自诩为“航行自由”的行动以反制中国的岛屿，使得北京觉得必须做出反应。
当前围绕美国“航行自由”行动的事态也许不会引起中美之间的冲突。但是也很难说是让人满意的事态。人们可以对“航行自由”行动是否是对中国在南海岛屿建设的最佳回应提出质疑。同时，中国也需要回顾和评估这一部分南海政策的有效程度。这是否达成了最初试图实现的意图？结果得失何在？对于该地区未来的政策又有怎么样的教训？
