随着气候变化以及北极地区地缘政治态势的变化，北极问题在国际议程中的重要性逐渐提升，这一问题也进入到中美合作的视野之中。自第二轮中美战略与经济对话以来，关于极地事务的合作就被纳入到合作清单并举行了系列的会谈。
在2015年6月举行的第七轮中美战略与经济对话中，双方决定继续通过海洋法和极地事务对话、渔业对话等机制加强沟通与协调，推动在国家海洋保护海洋酸化监测和评估等海洋环保领域的务实合作，两国新设立的海洋工作小组也实现首次会晤。
随着北极问题在奥巴马政府议程中的优先程度的提升，北极地区的政策也被纳入到美国海洋政策和美国全球战略的一部分。美国认识到，应对来自国家或非国家的全球公域安全威胁，非美国一家能为之，与新兴大国及关键国家的合作日益必要。
美国官员曾多次表示欢迎中国、印度等国家参与北极事务，共同应对气候变化提升共同利益。中国作为北极地区传统的域外大国在北极事务中秉持尊重、合作与共赢的政策理念。在参与北极事务的进程中，如何处理与美国的关系是中国参与极地事务乃至全球事务的关键因素。
本文首先对中美两国在北极事务中的合作进程进行梳理，进而探讨两国北极合作进程中的问题，并对进一步提升与推动中美北极合作的进路提出建议。
一、中美北极合作现状
作为两个全球性的大国，中美在北极地区存在大量的利益交叠。这主要体现在中美两国在气候变化、航道开发与利用、海洋渔业、北极科学考察、海洋环境保护等领域，中美在这些领域中已经开展了富有成效的合作。
（一）同渔业有关的海洋法的实施
全球变暖趋势的加强导致北极融冰速度进一步加快。受其影响，北半球渔区将进一步北移。北极地区脆弱的生态环境，需要对即将到来的北极捕鱼潮进行预防性规范。2015年1月15日，北极渔业管理会议在同济大学召开，包括美国国务院副助理国务卿大卫·巴尔特在内的国内外的专家学者共约50人参加了会议。
与会各国专家围绕北极自然变化与渔业、北极渔业的科学研究与管理、各北极国家对北极渔业管理的观点、北极渔业已有的管理与协议等方面进行了交流和讨论。
与会专家认为现有的科学研究成果还无法证明北冰洋中部国际水域可以进行可持续性的商业捕捞活动，呼吁国际社会以及北冰洋沿岸国家应逐步达成一项国际协议或建立相关专门机构，保护北冰洋中部国际水域。
2015年7月，美国等五大北冰洋沿岸国家（加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯和美国）齐聚奥斯陆，商讨如何规范北冰洋中心区捕捞活动。中国作为非北极国家参与了由五个北冰洋沿岸国家签署禁止本国捕鱼船队在北冰洋核心区从事捕鱼作业的协议。
对于中美双方来说，尽早开展双边基础上的北极渔业讨论是一种可以减少未来分歧的有效的策略。中美双方关于渔业及海洋法方面的合作并不仅限于此，双方在渔业对话、海事执法、海事安全等方面都进行了卓有成效的合作。
2014年中美双方重新启动中美渔业定期对话，2015年双方决定建立一个正式的中美渔业对话，就渔业和水产养殖科学与管理方面共同关心的问题进行讨论；2015年第七轮战略与经济对话中，双方支持推进两国海事安全机构间的双边交流。
（二）北极气候变化研究
在2010年5月份的《国家安全战略》中奥巴马将气候变化定义为美国“核心安全利益”，足见奥巴马政府对其的重视。
中美两国作为世界上最大的两个经济体，同时也是最大的温室气体排放国，涉及北极气候变化的研究和政策是中美两国之间合作的必然领域。
巴黎协议谈判启动以来，中美两国充分吸取哥本哈根会议的经验教训，在各级政府官员和专家之间保持畅通的沟通交流渠道，安排了大量的磋商和对话活动为配合第六轮中美战略与经济对话，中美气候变化工作组于2014年7月8日在北京举行成果签约仪式。
八个中美两国相关企业和研究机构签署了8个项目合作文件，这标志着中美在应对气候变化合作方面进入新阶段。2014年11月中美两国共同发表《中美气候变化联合声明》，首次以量化方式明确各自在2020年后的减排行动。
美国计划于2025年实现在2005年基础上减排26%－28%的全经济范围减排目标并将努力减排28%。中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰，并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。双方均计划继续努力并随时间而提高力度。
2015年8月31日，美国主办的名为“北极事务全球领导力大会：合作创新、参与和韧性”的国际会议在阿拉斯加州安克雷奇市举行。中国作为与会的12个非北极国家之一，参与讨论了多个关于北极地区气候变化的议题。
2015年9月25日，习近平主席访美期间，两国领导人再次发表《气候变化联合声明》，双方重申，发达国家承诺到2020年每年联合动员1000亿美元的目标，用以解决发展中国家的需要。
为此，美国将向绿色气候基金捐资30亿美元的许诺；中国宣布拿出200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”，支持其他发展中国家应对气候变化，包括增强其使用绿色气候基金资金的能力。
（三）科学考察和学术合作
随着中国参与北极事务能力的提高，中美北极科研合作逐步全面展开。1993年，美国北极考察委员会接待中国北极考察筹备组先遣小组，并开始建立中美北极科学考察合作关系。
1994年3月，中国科学院地理研究所和兰州冰川冻土研究所与美国阿拉斯加州北坡自治区政府合作，开展了阿拉斯加北坡地区1万年以来气候与环境变化的考察研究。1994年5月，中国科学院青岛海洋研究所与美国阿拉斯加北坡自治区政府合作，开展了波弗特海浅海区域鲸鱼种群与生态习性的调查研究。
基于在北极研究中的贡献与能力，中国于2005年4月在云南昆明承办了北极科学高峰周会议，成为承办该会议的第一个亚洲国家。
本次会议组织并成立了“太平洋北极工作组”，中国顺利当选成为新奥尔松科学管理委员会北极实验室咨询委员会成员。组织北极科学考察的双边合作也是中美北极合作的方式之一。
中美两国科学家在对方北极考察活动中互动频繁：美国的科学家参加了中国历次北极科学考察，同时，中国派遣科学家参加了美国的多个北极航次，开展北冰洋大气、海洋、物理等专业的合作考察和研究。
2014年7月开始的中国第六次北极科学考察是我国成为北极理事会正式观察员后实施的首次北极科学考察，同时也是国务院批准的极地专项支持的第二个北极航次考察。
本次考察开展了北极海洋水文与气象、海冰、海洋地质、地球物理、海洋生物与生态、海洋化学等多学科海洋综合考察和冰站多要素立体协同观测。
并首次通过中美国际合作，利用“雪龙”船平台在北纬80°左右及以北的加拿大海盆波弗特环流区，分别布放了3套深水冰基拖曳浮标。该冰基拖曳式浮标由美国著名研究所———伍兹霍尔（Ｗｏｏｄｓ Ｈｏｌｅ）海洋研究所研制是当前世界上获取冰下海洋物理参数的最先进的方式之一。
2015年5月16日，首届中美北极论坛在同济大学召开。中美双方（中方参与单位有国家海洋局极地办、外交部、国防大学、中国社科院、中国海洋大学、中国极地研究中心等，美方参与人员有美国国务卿克里北极事务特别顾问北极科学委员会主席Ｆｒａｎ Ｕｌｍｅｒ，战略与国际事务研究中心（ＣＳＩＳ）、阿拉斯加大学费尔班克斯分校、斯坦福大学法学院、美国国家冰雪数据中心等）的官员及学者，就“北极地区：利益、挑战和中美合作的可能性”这一主题展开建设性对话。
两国专家针对气候变化对北极地区的影响、北极渔业科研所面临的挑战、中美在北极地区的合作空间与障碍，以及乌克兰危机后美俄在北极地区的关系变化等议题进行了广泛的探讨。
（四）北极航道开发与利用
气候变暖进一步加强了北极航道的可使用性，北极航道的开通将极大地缩短欧亚和北美亚的航线距离，具有重要的战略价值。
作为沿岸国的加拿大和俄罗斯视其沿岸的北极航道为主权水域，对北极航道及所在水域提出一系列法律主张，在客观上形成对航道行使主权的既定事实。中美两国作为世界贸易大国，北极航道通航将对两国的国家利益和航运发展有着重要的意义。
两国在北极航道问题上都支持自由航行，认为东北航道和西北航道均属于国际航线。特别是作为海权大国的美国，历来坚持海洋航行自由原则，对俄罗斯和加拿大的北极主权主张均不予承认。
将北极航道定性为国际海峡符合两国海上贸易对该航道航行权的需求，不仅仅代表中美两国利益，也符合广大北极非沿岸国家的利益需求。与此同时，中国建设性地参与国际海事组织《极地水域运作船舶安全规则》的制定工作。
2017年1月将要生效的《极地水域运作船舶安全规则》覆盖有关两极周围水域运作船舶的设计、建造、设备、操作、培训、搜救和环保等全范围事务。
标志着国际海事组织有关保护两极周围荒凉水域运作船舶以及船上人员（船员和乘客）的工作取得里程碑式的进展。
中美北极合作的顺利开展必然要依靠北极航道的通畅和船舶的科学使用以及良好的后勤保障。《极地水域运作船舶安全规则》的制定和生效，一定程度上为中美两国北极合作的开展扫清了这方面的障碍，有力地促进了双边北极合作。
2014年，9月18日，中国交通运输部发行全球首部中文版《北极航行指南（东北航道）》。该书计划在北极东北航道航行的船舶提供海图、航线、海冰、气象等全方位保障服务。
该书的出版发行为中美双方船只以及他国船只和平利用东北航道、开发北极资源提供了航运保障服务。北极航道的通畅和科学使用将进一步促进中美双方关于北极资源的开发与合作。
二、中美北极合作存在的问题
尽管两国在科学、环境、和航运领域都存在合作机会，但是如何达成合作还面临众多挑战。在中国快速实现崛起的战略背景下，美国对中国在北极地区利益的实现心存疑虑，甚至可能从相对收益的角度考虑选择“双输”，即宁可自己不去追求收益的增长，也绝不让中国从合作中获得好处因此，中美两国的北极合作尚存在着诸多问题，亟待解决。
（一）北极地区经济开发合作有待拓展
尽管中美双方在极地事务领域的合作逐渐全面深入，但目前双方合作领域基本限于科学考察、环境保护等“低政治”领域，经济合作并不充分，并且尚未触及到军事、政治等领域的合作。造成目前这种情况的原因是多方面的：
一方面，科学考察等领域的合作确实应在双边合作中占有重要地位，通过有效的国际合作来实现；另一方面，与美国对待北极事务的多重考虑不无关系。美国在北极地区强调国际合作是一种“有限的国际合作”，即与谁合作、在何问题上合作、何时合作以及合作的形式都是由美国自身利益来决定的。
在北极开发问题上，美国并不希望中国过多地触碰北极这块“大蛋糕”。在美国看来，中国作为新兴的大国，其崛起本身就是在挑战美国的全球利益，美国并不希望中国过多卷入北极事务，尤其是敏感的政治军事事务。
作为北极事务的“利益攸关方”，中国逐渐靠近北极的脚步引起了美国的疑虑2012年4月有“中美关系麻烦制造者”之称的美中经济与安全评估委员会（ＵＳ－Ｃｈｉｎａ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎｄ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ ＲｅｖｉｅｗＣｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，简称ＵＳＣＣ）公布了对中国北极政策的调查该报告承认，中国对北极的兴趣和活动主要集中在环境上，中国参加极地地区合作活动也主要集中于环境研究。中国在北极事务上采取的是一种低姿态。
美国一方面希望借中国之力推进北极治理，提供更多公共产品；另一方面，又不希望中国过度参与其中，分享北极开发的收益。
以中国加入北极理事会这一问题为例，美国支持中国，固然有希望加强北极事务国际合作的意味，但希望通过中国的加入来以稀释俄罗斯在北极事务的影响力，从而有利于美国在北极事务上的领导，亦是其考虑之内。2015年9月在奥巴马视察阿拉斯加时，五艘中国军舰进入阿留申群岛12海里以内的海域。
尽管中国军舰有权在美国水域“无害通过”，并且对美不构成威胁，但还是引起了美国的种种猜测。
美国太平洋司令部司令哈里哈里斯一度敦促参议院批准联合国海洋法公约以此来应针对近期中国和俄罗斯的海上行动。“对全球公域的控制是美国政治的军事基础，是冷战后美国霸权政策的助推器。”
美国对中国参与北极事务的“疑虑”和“不信任”将阻碍两国北极合作的深入和扩展。受制于中国快速崛起和美国深陷内外危机的战略背景，未来中美北极合作极有可能上演中国的“一厢情愿”与美国的“战略疑虑”之间的尴尬博弈。
美国在北极地区涉及诸多相关利益攸关方，包括企业、环保组织以及阿拉斯加地区的原居民等。而且，他们在北极地区的利益往往相互矛盾，因此常常会彼此掣肘导致美国难以落实诸多北极开发政策。中美双方关于北极开发达成的法律协议是否能够在操作层面有效落实，需要引起我们的高度重视。
另一方面，中美北极合作过程中众多北极事务需要两国的密切协调，涉及到双方配合和衔接的部门较多。而在对北极事务的管理上，美国没有一个综合统筹的、高级别的领导。在政府中约有20多个机构或部门涉及北极事务，部门间缺乏统领性的整合与协调。
这将为中美双方在北极事务的协调和配合上增加困难和耗费不必要的资源。北极地区脆弱的生态环境与北极资源开发也是一对难以平衡的矛盾，2010年5月墨西哥湾漏油事件的发生，更是再次引发人们对北冰洋能源开发的担忧。
美国国内对北极地区的油气开采进行了激烈的讨论，出现了两种不同的声音一种认为开放北极陆地和水域的油气开采能够确保美国的能源安全；另一种则坚称对美国油气资源需求的满足不能够以冒环境风险为前提。
尽管在《白宫报告》里多次提到“负责任地开发和管理北极”，并提出“保护北极独特多变的环境是美国政策的一个中心目标。”
但是，美国为了满足自身能源需求正着手放宽对北极开发的限制。由此引发一系列社会争议。
前国务卿希拉里克林顿已经表示她反对在北冰洋进行石油钻探“北极是独一无二的宝库，在那里钻探是十分冒险的事情”。
作为下一任美国总统的热门候选人，希拉里对于北极开发的态度值得关注。美国内对北极资源开发意见的种种分歧必将影响到中美北极合作，给双方的合作带来不可预估的阻力。与俄罗斯、加拿大等北极国家相比，美国对北极事务的重视程度和资源投入都“保持一种低姿态”。
以破冰船为例，“与其他北极国家相比，美国拥有的破冰船的数量非常有限”美国海岸警卫队仅有两艘破冰船在役。分别为1999年开始服役的中型破冰船“希利号”和1976年开始服役并经多次大修的重型破冰船“极地星号”。而且船龄长、破冰能力有限。破冰船是中美北极合作的重要基础设施。在北极恶劣的自然环境下，缺乏破冰船的支持北极开发活动将困难重重。
无论是建造破冰船，还是改造升级北极地区的基础设施（如卫星监控系统、深水港、油料补给）都离不开经费的支持。2008年的金融危机加剧了美国财政赤字，迫使奥巴马政府不得不通过预算控制法案，以严格控制各项财政支出。
2006年，美国从冰岛的凯夫拉维克空军基地撤出，这一行动发出一个信号即美国已将北极地区视为其外围利益区域。
相比亚太、中东而言，北极在美国的战略棋盘中属于“非核心地区”。不断崛起的中国和印度又将美国的注意力从南到东来回拉扯，美国无暇关注世界的其他地区。美国国务院和国际开发署2016年的预算明确展示出美国国家外交事务的重点。
面对这么多待处理的外交重点，美国难以将有限战略资源更多地投入到北极事务中。《联合国海洋法公约》也是美国参与北极事务的障碍。在所有北极国家中，只有美国未签署《联合国海洋法公约》，使美国在北极地区的行动受到了很大束缚，无法依据公约的相关条款主张自己的利益，对其他国家的领土诉求又缺乏合理的反驳依据。
尽管加入公约意味着美国需面对其他北极国家依据公约条款对抗美国主张的现实，但却有助于美国在北极问题上提升自己的话语权。
北极问题因而成为美国朝野上下热议批准《联合国海洋法公约》的重要驱动力之一。未签订《联合国海洋法公约》，将使中美在北极地区的海洋合作缺乏有效的国际法支持，部分合作难以开展。
三、提升中美北极合作的进路
中美两国拥有共同的责任来维护北极地区的和平与安全。尽管面临诸多不利因素，中美双方要进一步加强对话与协商。通过现有的战略与经济对话框架和北极理事会等国际组织平台，管控分歧，共同努力，建设性地开展关于北极事务的双边合作。
（一）明晰中国极地战略目标与利益诉求
随着北极地区事务治理与发展从“科考时代”、“开发与保护的时代”以及北极地区事务“综合治理时代”的阶段性发展，中国需要准确把握北极地区事务发展的这些阶段性的特征，以中国自身发展为核心，以国家长远发展利益和需求为导向，厘清中国在北极地区的权利义务和国家利益极其优先顺序与轻重缓急，并据次对中国的北极外交事务进行综合、全面的战略性规划。
极地事务纷繁复杂，涉及资源、航道、法律、外交等多个领域，应尽早制定中国的北极战略，协调各方资源。探索符合我国利益的北极政策和目标取向，以适应北极地缘政治竞争的新特点。
外交上，可考虑设立“北极大使”或类似的高级别代表，专司北极事务；政治上继续在中美战略与经济对话的框架下深化合作、加强落实；经济上，加强与美国北极地区特别是阿拉斯加州的经贸合作，增加对其基础设施建设的投资，鼓励民间资本参与北极的开发建设；此外还可通过旅游、教育等手段增强人文交流，搭建“第二轨道”北极外交平台，加强北极外交社会行为体的能力建设，开展中国对美北极公共外交。
（二）从科研、环保领域促进中美北极合作
北极国家单凭自己的能力已经不足以解决北极的科学研究、环境保护和可持续发展等问题，因而对域外国家的参与持欢迎态度。
北极地区气候环境的变化过程深刻影响着中国气候与环境的变化，直接关系到中国的工农业生产和人民生活。
环境保护和气候变化因而成为中国政府对北极高度关注的领域；另一方面，科学研究是美国维护其北极利益的重要手段之一，美国在北极科研、近海油气开采和气候问题研究等方面拥有一定的优势。
科研、环保等领域的合作又属于并不十分敏感的“低政治”领域，中美双方可以开展合作，提高北极科学研究水平，为北极的气候、环境治理提供公共产品。
北极地区的政治发展与国际合作，在一定程度上从属于外围国际政治局势的发展，北极地区的合作很容易成为大国对抗的牺牲品。“俄罗斯2007年在北冰洋底插旗事件更是标志着北极地缘政治竞争进入了新的发展阶段。”
面对俄罗斯、加拿大及其他环北极国家的挑战，美国不甘示弱，采取了一系列措施回应来自北极的挑战：
2008年，美国在极地地区举行“北方边陲－2008”大规模演习，美国海军于2009年10月宣布，将在北极部署一支被称为“大绿舰队”（Ｇｒｅａｔ Ｇｒｅｅｎ Ｆｌｅｅｔ）的航母战斗群。
美国海军于2009年11月，对外公布了“北极路线图”，用来指导海军在北极地区的政策制定、资源投入和行动。2011年，美国国防部出台《北极地区行动报告》，提出为建立北冰洋舰队做好准备。
2013年5月初，奥巴马政府颁布了《北极地区国家战略》；5月21日美国海岸警卫队发布了《海岸警卫队北极战略》；11月22日，美国国防部又颁布了《国防部北极战略》。
北极地区复杂的地缘形势使美国与其盟友和战略对手之间的利益关系错综复杂美国军方北极研究的代表人物海军战争学院的克拉斯卡一度提出在解决美加西北航道争端时，应该引入中国、日本和韩国等外部势力对加拿大施压，以此来削弱俄罗斯和加拿大的过度影响力。
在处理与美国与俄罗斯、加拿大及其他北极沿岸国家的关系上要做出全面冷静的判断。
一方面要充分利用各方利益汇合点，实现中国的北极权益；另一方面，要妥善处理相互间的关系，特别是“乌克兰危机”以来俄罗斯与西方关系骤降，直接影响了美俄两国在北极事务中的合作。
在加强中美北极合作的同时，妥善处理或继续发展与北极其他国家的关系。
北极秩序的构建正处于关键时期，未来是走向对立还是合作考验着各国政府的政治智慧。现存公约或者只是笼统地涉及北极治理的各个领域而缺少详尽的法律规则，或者只是涉及北极治理的一个方面而缺乏全面性。
中国在未来的北极治理中，应当利用中美两国广泛的国际影响力，推进北极治理格局的演进，在基础性公约的制定和专门性公约的形成等方面发挥重要的作用。2013年5月，北极理事会在瑞典北部城市基律纳召开的第八次部长级会议上，批准中国和其他5个域外国家成为该组织正式观察员国。
但是，观察员国的权利仅限于参与科学研究或某些项目的财政资助等，中国的发言权和影响力仍很有限。
中国要充分利用作为北极地区最重要的区域政府间论坛———北极理事会，利用2015—2017年美国担任北极理事会轮值主席国这一有利契机，加强中美北极双边合作，增进同美国的沟通与对话，开展功能性领域的合作。
积极协调新进观察员国的北极权益，逐步增加北极多边制度中的中国因素，为北极治理的演进贡献中国智慧。结语“在气候变化和经济全球化的背景下，北极地区的事务越来越融入到全球事务之中。”
由于战略调整和国内金融危机的冲击，美国投入北极开发的资源受到国内外各种因素的限制，美国的实力在现实和未来发展中存在诸多障碍。美国对北极国际合作的需求程度进一步增强，为中国参与北极治理，提升中美北极合作提供了良好的契机。
在北极地区快速变迁以及国际社会对北极事务的日益关注的背景下，美国希望抓住这一难得机会，塑造其在北极事务中的领导地位。中国作为北极地区的后来者和利益攸关方，参与北极治理，离不开美国的支持。合作是中国参与北极事务的根本途径。
中国应从环保、科研以及预防自然灾害等不具有对抗性的“低政治”领域入手在建设中美新型大国关系和中美战略与经济对话的框架下，不断拓展中美北极合作空间，建设性地参与北极治理。
注释：略
