我国实行最严格的土地管理制度，核心是对农用地被征收后的用途进行严格管制。这种管制在征地环节就已经开始，要求市、县政府在申请材料中明确土地用途，逐级上报有批准权的省级以上政府批准，并将土地用途在被征收土地所在地进行公告，这就是我国的征地用途管制制度。但市、县政府在后续供地时，常会改变征地时批准的土地用途，导致我国的征地用途管制陷入失灵的状态。
市、县政府通过变更土地用途，谋取超额级差地租，是市、县政府的首要动机。本文不回避利益驱动问题，但主要从制度的角度，分析征地用途管制失灵的成因和对策。
一、征地用途管制失灵的分布特征
当前，征地用途管制失灵呈现集中分布的特征：
（一）集中在批次征地领域
根据《宪法》第十条第三款的规定，国家征收农用地，只能是基于公共利益的需要。具体表现为实施城市规划或单独选址建设项目。
为单独选址建设项目征地的，土地征收为国有后划拨给该项目使用；为实施城市规划征地的，是在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，将农用地转为城市建设用地，以扩大城市建设规模，这种情况下征地虽然也带项目，但所带项目不是具体建设项目，而是规划意义上的项目，要分解成多个具体建设项目来实施，每个项目还要在土地征收完成后，分别申请使用国有土地。①
为实施城市规划征地的，因为需要按批次报批，通常被称为批次征地。相对而言，单独选址建设项目都是省级以上政府批准的重大项目，法律也规定土地征收后要划拨给这些项目，所以变更征地用途的情形极为少见。相反，批次征地完成后才确定使用土地的具体建设项目，这种不确定性使得变更征地用途的现象多集中在批次征地领域。
（二）集中在安置房用地上
征地是将农用地转为城市建设用地，征地时确定土地用途，就是进一步明确土地上的建设方向。根据《土地管理法》的规定，征地的批准权在省级以上政府，市、县政府作为申请主体，为了成功获得征地批复，难免会为了迎合上级的要求，采取一些策略性行为，包括在征地用途上做些文章。
具体而言，如果市、县政府征地前，已经谈好了要落地的项目，就会按项目的需要填报征地用途。比如一个电子工业类的大项目，就会将征地用途填报为“电子工业类用地”。但如果征地前尚未谈好落地的项目，一般会将征地用途填报为“安置房建设用地”。这迎合了上级政府关于加强住房保障工作的要求，会比较容易通过审批。
可见，征地报批时确定的“安置房建设用地”，多是地方政府迎合上级要求的策略性产物，并不是真实意思表示。如果后续能够在该地块上争取到大项目落地，地方政府在供地环节，难免基于提高土地收益、增加当地GDP总量等考虑，改变征地时确定的土地用途。这就导致 “安置房建设用地”成为征地用途管制失灵的重灾区。
二、征地用途管制失灵的原因
从制度的角度来看，征地用途管制失灵的主要原因有以下4个方面。
（一）中央调控乏力
土地是财富之母，土地市场的管理权，历来是中央和地方政府博弈的重点。长期、反复博弈的最终结果，是形成了“地方垄断市场，中央调控地方”的土地管理模式。地方垄断市场是指市、县政府掌管土地供应；中央调控地方是指征地审批权上收到省级以上政府，借此对市、县政府的征地行为进行约束。
“地方垄断市场，中央调控地方”，反映到土地用途管制上，就是省级以上政府虽然掌控征地环节，并在批准征地的同时审批征地用途，但并不介入供地环节，而是授权市、县政府根据供地需要，决定土地的实际用途，并在与征地用途不一致的情况下施行变更，包括出让时改变征地用途，以及在出让后改变征地用途。
关于出让后改变土地用途，《土地管理法》第五十六条和《房地产管理法》第十八条规定，土地出让后改变土地用途，批准用地的市、县政府有权决定。关于出让时改变征地用途，《土地管理法》第四十四条第三款也规定：“在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”就是市、县政府在供地时，可以不受征地时公告的土地用途的拘束，即市、县政府有权改变征地用途。
由此，对省级以上政府批准的征地用途，市、县政府有权在供地时进行变更。这种权力配置，将市、县政府变更征地用途的权力合法化了，加之巨大土地利益的诱惑，难免导致供地用途管制的失灵。这种自我否定的权力配置，看似照顾了地方的积极性，考量了供地行为的复杂性，但无论是对上级政府的权威，还是对各级政府的公信力，都构成了极大的伤害，充分暴露了中央调控的乏力。这种地方垄断主导，中央调控乏力的管理模式，正是征地用途管制失灵首要的制度上的原因。
（二）先征收后规划
我国实行土地利用总体规划制度，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。只有当前仍然是农用地，但被土地利用总体规划规划为城市建设用地的，才允许政府实施征收。换言之，土地利用总体规划解决了征地的空间范围问题。但土地征收后城市建设用地上如何进行建设，还要由规划部门依据城市规划来决定。
根据《城乡规划法》的规定，城市规划包括总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。总体规划是对城市总体出具的，明确了城市建设的布局；控制性详规是对特定地块出具的，确定了该地块的建设用途；修建性详规是在确定了具体建设项目之后，针对具体建设项目出具的，它必须符合控制性项目地块上的控制性详规。
由此，农用地转为城市建设用地之后的土地用途，必须由规划部门制订控制性详规最终确定。换言之，土地用途要经过国土和规划两个部门的审查确定，才有法律效力。《土地管理法》也特别指出，为单独选址的建设项目实施征地的，在报批时除必须提交符合土地利用总体规划的材料之外，还必须提交规划部门审查出具的规划选址意见书。
但在批次征地领域，无论《土地管理法》还是其实施条例，均未要求上报城乡规划部门依据控制性详规确定的土地用途的审查意见。相反，《城乡规划法》第三十八条第一款规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分，未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”
关于如何理解上述规定，国土和规划部门共同的意见是，规划部门虽然负责实施城乡规划，但不是《土地管理法》及其实施条例规定的批次征地工作机构，所以无权介入批次征地活动，没有对上报的征地用途出具规划意见的职责，只能等到土地征收为国有后，再就该地块出具控制性详规，并依据该详规确定最终的土地用途。①
由此，批次征地时确定的土地用途，是由国土部门主导的，因为没有规划部门的介入和审查，在城市规划上没有拘束力，只能是拟用途，最终用途要等到供地阶段，再由规划部门确定，导致征地时确定的土地用途与最终用途不一致的情形在所难免，市、县政府在供地阶段，只能依据规划部门的意见，对不一致的征地用途进行变更，这也是征地用途管制失灵的重要原因。
可见，批次征地是先征收后制订控制性详规。这种操作模式虽不违反法律的禁止性规定，但可能并不符合立法本意。批次征地的目的是实施城市规划，控制性详规是实施城市规划承上启下的环节，先征收后制订控制性详规，难免会出现没有明确用途就征地的情况，导致批次征地活动异化为城市圈地运动。
（三）土地产权不清
如前所述，征地用途管制失灵集中在批次征地领域，且多与安置房建设用地有关。基于批次征地不带具体项目的原理，征地时确定的建设安置房用地，在法律上也不能确定给特定的安置群体。但在实践中，政府为了配合土地征收工作，通常会承诺将一定地块留给特定村民建设安置房。很多村民反映同意征地的一个重要原因，就是基于对土地用途的信赖，相信自己的安置房要建在这块土地上，但政府征完地后改变安置房建设用地的区位，绝大多数是由好的地段调到差的地段，等于变相降低了房屋的价值，无异于对村民财产权益的再次剥夺。但由于村民对安置房建设用地的权属并不清晰，上述正当诉求很难通过合法途径得到有效表达。
关于安置房建设用地的权属，中央层面没有做出统一规定，而是交给各地自行制定政策。各地确定的政策主要有两种：一是免费划拨给被征地的农村集体经济组织；二是协议出让给被征地集体经济组织，但减免相应的土地出让金等有偿使用费。从法律效果上看，划拨和协议出让的最大区别在于，划拨土地上建设的安置房，办不了土地使用证，因为划拨取得的土地未缴纳土地出让金等有偿使用费，属于《土地登记办法》第十八条第一款第（五项）规定的禁止土地登记的情形，但在协议出让的情况下，村民的安置房就可以办理土地使用证，房屋权利的完整性得到了保障。
换言之，在划拨得到的情况下，土地证只能办到村集体名下，村民个人虽然最后实际使用土地，但办不了土地使用证，对安置房屋用地不享有法律上的权益，其房屋属于通常意义上的“小产权房”。在协议出让的情况下，村民的安置房虽然可以办理土地使用证，但土地也要先过户到村集体名下，即先由村集体办理大土地证，再分到村民个人名下，由村民办理小土地证。这样来看，村民获取土地权益，是基于其集体组织的成员权，是从村集体无偿分配取得的，并不是从政府取得土地权益。村民只能待房屋建成之后，向村集体主张土地权益，而不能向政府主张土地权益。
由此，无论安置房用地是否承诺给村民，也无论村民最终能否办理土地使用证，被征地村民在安置房屋建成之前，对安置房用地都不享有法律上的权益，包括对未来能够得到土地权益的期待权，享有这种期待权的，是村集体这个虚化的组织体。这样一来，村民个人与政府变更征地用途的行为，就不存在利害关系，政府变更征地用途无须征求村民的意见，只需由村领导以村集体经济组织的名义发表意见即可。鉴于村集体领导数量较少，也容易被地方政府俘获，这导致变更征地用途的行为，比较容易取得形式上的合法性。
（四）司法审查难动
司法审查是防止行政权力滥用的利器。但一直以来，针对市、县政府变更征地用途的行为，司法审查却很难启动，这是由关于行政诉讼原告主体资格的规定所决定的。
关于行政诉讼原告主体资格。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”新《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”
根据上述规定，行政诉讼是一种主观诉讼，不承认行政公益诉讼，原告必须与被诉行政行为存在利害关系，否则法院将会裁定不予受理。虽然在行政诉讼理论和实务上，对于何谓“与行政行为存在利害关系”，人们尚存在不同认识，但一致的观点是，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，必须提供初步证据证明，其存在合法权益，且该权益可能受到被诉行政行为的侵害。这种规定导致变更征地用途的行为，难以受到司法监督。
如前所述，市、县政府变更征地用途，发生在土地征收完成之后，并且集中在批次征地领域，这导致此类案件难以确定适格原告。首先，根据法律规定，批次征地在征地时不确定具体建设项目，最后的用地主体并不明确；其次，市、县政府变更征地用途时，土地已经被征收为城市建设用地，不再属于原集体经济组织，市、县政府有权代表国家予以处分；最后，即使征地时政府对安置房建设用地有承诺，村民个人也无权直接向政府主张安置房建设用地，在房屋建成之前，对土地不享有行政法上的期待利益。
当然，就安置房建设用地，在政府承诺将该地块留给该村的情况下，村集体有权向政府主张土地权利，可以起诉变更征地用途的行为。村集体提起行政诉讼，一方面可以由村委会以集体的名义提起诉讼，另一方面也可以由半数村民以村集体名义提起诉讼。但这两种情形都难以实现，一方面，在现实的政治生态下，村委会领导基于个人利益，很少会走向政府的对立面；另一方面，过半数的村民也很难有效组织起来。
因此，具体到市、县政府变更征地用途的行为，一方面导致适格的原告难寻，另一方面即使能够找到适格的原告，这些原告要么怠于行使权利，要么权利难以真正得到行使，只能是停留在纸上的权利。最终结果是导致司法审查难以启动，市、县政府改变征地用途的行为，游离于司法审查监督之外，进一步助长了征地用途管制失灵的趋势。
三、征地用途管制失灵的规制
规制征地用途管制失灵可以从4个方面入手。
（一）规划关口前移
规划部门当前不介入批次征地活动，不针对被征收的农用地块出具控制性详细规划。但城市规划只是关于城市土地利用的远期安排，与土地目前的性质是集体土地还是城市土地无关，规划部门在土地被征收之前，完全可对被征收土地进行控制性详细规划，并依据规划条件实施批次征收，这样也有助于实现通过批次征地实施城市规划的目的。山东等地已经出台明确规定，要求征地时上报申请用地规划用途情况，只是这种规定在实践中还没有得到严格的落实。
建议参照房屋征收的规定，将规划关口前移至征地环节，要求规划部门在制订详细规划条件的基础上，对报批的征地用途是否符合城市规划出具意见。规划部门关口前移，意味着征地用途在城乡规划上有了拘束力，这将会大大增加改变征地用途的难度。第一，根据《城乡规划法》的规定，变更规划必须履行严格的程序，包括公示征求意见；第二，对规划变更的行为，利害关系人可以提起行政诉讼，难度增加意味着成本提升，变更征地用途的必然相应减少。
（二）实施备案审查
市、县政府有权变更征地时确定的土地用途，且不须批准征地的上级政府事前同意，这是征地用途管制失灵的重要原因。鉴于这种权力配置是中央和地方反复博弈的结果，不宜随意变更，但无论根据行政伦理还是组织纪律，市、县政府行使变更征地用途的权力，都应受到上级政府的审查监督，才能确保中央对地方的调控落到实处。
建议建立备案审查制度，凡供地时确定的土地用途与征地时批准的用途不一致的，市、县政府都要在事后详细说明变更征地用途的依据、原因、程序，附上规划和国土部门的审查意见，报批准征地的省级以上政府备案审查。对不能合理说明理由，或者不及时进行备案审查的，依法采取通报批评、核减用地指标等惩戒措施。
（三）明确土地产权
一是肯定村民对安置房用地的土地权益，改变村民安置房只能办理房屋所有权证，不能办理土地使用证的局面，赋予被安置村民完整的房屋权利，并通过这种方式实现村民对土地增值的分享。二是减少村集体这个中间环节，允许村民直接向政府主张土地权利，因为需要房屋安置的，是村民而非村集体，负有安置职责的，是地方政府也不是村集体，将土地先供应给村集体，再由村民向村集体主张权利，相当于将村集体变成了安置主体。
由此，在政府承诺将在特定地块上为村民建安置房的情况下，村民就享有了受法律保护的期待利益，与市、县政府改变安置房用地的行为就有了利害关系。由此带来的积极影响有：第一，基于正当程序原则，市、县政府变更土地用途，需要提前征求村民的意见；第二，单个村民具有了行政诉讼原告主体资格，可以启动对变更土地用途的行为的司法审查。这相当于加大了程序制约和司法审查的力度，有利于防止市、县政府滥用土地用途变更的权力。
（四）加强公益诉讼
十八届四中全会决定指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不履行职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”近期，全国人大也出台了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，授权检察机关提起行政公益诉讼，土地领域的行政违法行为，还是公益诉讼的重点。除此之外，被征地村村民最关心土地的用途，还可以考虑授予他们行政诉讼原告主体资格。
但是，“在公益诉讼案件中，诉争的实体权益不是原告享有的私人权利，诉讼的结果关系公共利益的损益，不能任由原告自行处分。”[1]因此，在诉讼机制设计上要做特别安排，对于原告的处分权做出限定，对于重要案件事实，不允许原告进行自认，也不允许双方进行调解，同时诉讼请求限定在违法确认上，不允许提起给付之诉，以此避免原告通过公益诉讼，实现处分他人权益的目的。
参考文献
［1］张卫平．民事诉讼法新制度讲义［Ｍ］．北京：人民法院出版社，2012：55．
注释：
①以济南市人民政府济征公告（2013）229号征地公告为例，根据该公告的内容，山东省人民政府根据济南市2012年第14批次土地征收方案，征收济南市高新技术产业开发区章锦村的一宗土地，土地用途为济南市综合保税区建设。这里的征地行为属于批次征地，带的项目是济南市综合保税区。这个项目属于规划上的项目，不属于具体建设项目，后续要分解成道路、绿地、场馆等其他具体项目，才能最终实现。 ①得出这种结论，主要依据是，济南中院在承办前述（2015）济行初字第69号案件的过程中，专门就变更征地用途的问题，与国土、规划、政府法制部门进行了研讨，规划和法制部门在研讨时提出了这种观点.。
