党的十八届三中全会提出推进治理体系和治理能力现代化，这体现了党的执政理念从“管理”到“治理”的转变。袁贵仁部长在2014年全国教育工作会议讲话中强调，推进教育治理体系和治理能力现代化，必须发挥学校主体作用，加快建设现代学校制度。推进教育治理体系和治理能力现代化，必须把学校作为基点和归宿，建立并完善以有利于学校持续健康发展为导向的体制机制，最大限度地激发学校作为教育“细胞”的活力。质言之，教育治理下的学校制度建设，需要加强学校主体建构，真正提升学校主体性。
自20世纪90年代以来，现代学校制度建设问题逐渐凸显，但多年过后，其成效不容乐观，政府干预过度的问题仍未彻底解决。建设现代学校制度在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)中再次得到国家政策的回应。一些中小学校长和基层教育工作者普遍反映，学校主体性缺位，自主意识淡漠，自主能力不强是目前学校管理的主要问题。质言之，在理论和政策层面，迄今仍未弄清“建立现代学校制度”问题的根本和解决问题的路径，致使实践层面的学校作为现代学校制度建设的核心主体，在这一进程中呈现缺位和错位的表征。
学校主体性危机，首先体现在学校主体的缺位。从对现代学校制度与政策制定过程的研究可以看出，来自民间的热心研究者和来自官方的政策决策者构成了对现代学校制度话语的谈论主体。官方的政策决策者的主观愿望和价值观指向，决定了建立现代学校制度的政策合法性；民间的热心研究者的理性思考和学理研究，构筑了现代学校制度的理论框架和理想模式。①建立现代学校制度不是形而上的理论命题探讨，而是具有很强的实践性、针对性和操作性的改革举措，学校相关主体(包括校长、教师以及家长、学生乃至社区有关人员)，如果置身决策过程之外，缺乏参与权和话语权，那势必导致现代学校制度的政策实践大打折扣，很难得到基层工作者的一致认同，因为各利益相关者的政策诉求在其中难以得到合理体现和表达。“第一线的教育改革至今仍缺乏一种制度变革的视野，而谈论制度、体制创新的学者们又倾向于脱离第一线的教育改革来研究，不足以使人们看到公立学校内在的制度变革需求和制度变革巨大的潜力”②，这致使公立学校内在的制度变革需求和制度变革巨大的潜力没有得以充分显现，严重地制约了现代学校制度建设的进程与成效。
其次，学校主体性危机体现在学校主体的错位。自上而下的学校制度改革路径，决定了决策者和研究者对现代学校制度话语体系的控制，其意愿和价值取向渗透到对现代学校制度的阐析和建构，某种程度上造成了学校主体的错位。一是市场化取向。纵观近二十年来有关现代学校制度的研究，人们在该问题的认识上存在着某些较明显的偏差和错位。有些研究事实上已背离学校教育的本真，陷入了“企业”和“市场”的泥潭。他们不但忽视了现代学校制度所具有的丰富内涵，也忽视了绝大多数学校利益相关者的利益，从而有意无意地成了为少数人争取利益的“代言人”。有人在论及“现代学校制度”时，更多的是考虑对企业制度的借鉴，将有关企业的理论、方法和规则移植到现代学校教育中来，认为学校与企业存在显著的相似性。“股份制”和“公司化”是现代学校制度构建的一种“理想”和重要的方略。因此，“政府与学校的分离，不仅仅是为了使公办教育部分的学校拥有充分的办学自主权，而且是实现办学多元化，形成公平竞争的教育市场所必需的”③。二是行政化取向。实然层面的“现代学校制度建设”是伴随公共权力变迁而发生的重大教育政策事件，总体上实现了义务教育统筹层级的上移，强化“省级统筹”，落实“以县为主”的教育发展责任。但与之形影相随的是，政府在承担责任、履行义务的同时，对学校的管控在升级，很多权限处于高调“上收”状态，如，对于学校的财政预算、教师聘用以及物资采购，教育行政化程度有所增强，政校关系处于不和谐状态。“在省、市、县三级教育行政体制中，区域教育发展的四大支柱——教育财政、学校、师资和课程的纵向指挥和调控系统，即针对教育资源配置的由上至下的省市县三级教育宏观调控，在教育行政领导和学校领导的任免权由县级政府及其教育行政部门主管的情况下，学校在发展中难以发挥效力。”④政府干预过度的问题仍未彻底解决。因此，《规划纲要》仍在坚持“简政放权”、管办分离的改革目标。要健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，其重点就是简政放权和转变政府职能，调整政校关系。当前，我们应探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。
联合国全球治理委员会认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。是使相互冲突或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们认同的、符合其利益的非正式的制度安排。”⑤“管理是从上至下、一元单向的。而治理是指在社会主义市场经济体制下，市场在资源配置中起决定作用的条件下，多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。可以说，随着市场经济中行为主体的多元化、利益主体的多元化，政府与民众、社会、企业、学校的关系也应是平等的、双向的、互动的、协同的。”⑥进言之，治理理念在教育领域的适用意味着要改变传统的政府作为单一主体的统治地位，要求多元主体——教育主管部门、学校、教师、家长以及社会成员之间建立平等协商对话关系。教育治理的价值目标是办成“好教育”，使教育领域公共利益最大化。⑦亦即，使内在于又超越于多元主体利益之上的学生的根本利益和长远利益，以及社会的根本利益和长远利益，能得到最大化的实现。这在本质上是要求捍卫教育的公共性与公益性，解决教育中的公共利益被蚕食和侵蚀这一现实问题。显而易见，治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。如果说行政管理强调的是单一政府主体，那么教育治理则凸显的是政府、学校和社会不同主体之间的主体间性。主体间性作为主体间关系的规定，是指主体之间在语言和行动上相互平等、相互理解和融合、双向互动、主动对话的交往特点和关系，是不同主体间的共识，是不同主体通过共识表现的一致性。⑧以此观之，教育治理中的现代学校制度建设，关键在于彰显学校主体的本真功能价值，复归其主体性。即，重构学校的主体定位，使学校真正成为现代学校制度建设的主体。
根据第三部门理论分类，学校是社会领域中存在的一类特定的组织系统，它的构成既不同于政府与企业，也不等同于其他的社会公益性机构。学校组织的性质非常复杂，它虽然属于社会性的公益组织，但同时还具有一定的类政治与经济组织的特性。上文提到的学校的政府化和市场化实质上是不同社会价值取向对学校渗透的结果，它们间或都有其合理的时间区间和空间场域，二者代表了学校政治和学校市场的两极，但背离了学校的本体功能属性。质言之，相对于政府、市场表征的行政权力和经济权力，学校代表的是一种社会权力。教育治理本质规定了应构建起教育中的行政权力、社会权力和经济权力三者间的协商和良性互动机制。让教育体现出更多的民主性和效能型，从行政管理走向公共治理。学校的中心职责是教育，教育的目的是培养社会历史的主体，教育的过程是主体生成的过程，教育系统毕竟不同于政治系统和经济系统，教育系统中的权力不应以政治权力为核心，也不应以经济权力为主旨，而应以专业权力、学术权力、课程权力、学习权力、领导权力、组织权力等问题为主要对象。相对于政治、经济组织和社会其他组织，学校内主体间性更为凸显，且学校中的主体间交往更具有专业自主和专业协作性，因为人是教育的出发点和归宿，学校对人生命成长的期待和对学生全面发展的关怀是独特的。学校作为一种社会主体，其独特性需要在教育治理的背景和语境中重新审视，并在学校制度建设中得以体现。
1.公共性。公立学校是政府利用公共资金兴办的教育机构，它显然是一种公共组织，应体现公共性。据哈贝马斯理解，公共性或公共领域不是指行使公共权力的公共部门，是公共权力领域与私人领域之间的一块中间地带，是私人领域中关注公共事务的那一部分。⑨从公共性含义的流变过程看，公共性总是一个待实现的过程，它应该朝向这样一种理解和架构：主体构成上的多样性，不仅仅是指政府；一个开放的公共领域，既包容公共权力领域，也包容哈贝马斯意义上的公共领域；体现全民的公共利益，它要求作为公共组织应该始终在广泛的参与中，在相互批判与积极合作中实现公共利益。公立学校要实现自身公共性就需要在教育治理中作出恰当的理解。学校作为一种公共性组织，它是家长、学生、教师等人员或各种非营利性机构广泛参与、共同作用的公共空间，它应体现公共价值，确保学生和家庭平等地获得最基本的教育服务，确保公民社会所需要的民主价值观得到培养。
2.专业性。学校是一种专业性组织，学校是传授知识与育人的场所。对知识和真理的追求是超越于权力和政治的。教育教学不应受到外来干预。学校是一种具有自己独特的教育教学规则的组织，是一种专业性较强的组织。这种性质要求对学校的治理应该是一种技术的治理或专家治理，而不应是一种行政权力的治理，也不主要是一种社会力量的治理。这种技术治理表明，学校应有自身的相对独立的教育教学管理权力。当然，这种治理仅限于对学校内部的治理，主要是学校教育教学方面的治理。
3.独立性。学校应脱离行政过多的控制与干预和市场的趋利化，保持其相对独立性，使学校教育回到以人为本的起点上来。学校必须把培养什么样的人、怎么培养人放在首要的地位，恢复学校育人为本的教育功能，还学校以创新的活力。教育的活力存在于学校之中，教育目标和价值的转化寄托于学校的文化与生活之中。没有学校这个转化器、孵化器，一切教育任务的实现，一切教育价值的转化都是不可能的。学校承载着教育的任务和功能，学校没有完善的教育功能，没有承担教育发展的能力与活力，任何的教育改革与发展都很难实现。学校的独立性要求人们尊重学校教育内在的规律性。
4.自主性。自主性主要指学校主体所具备的能力，是学校独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度。⑩学校是否具有自主性，主要看它是否具有区别于其他机构和社会组织的自身利益和价值。学校可以系统地表达和推进自己的目标，而不是简单地反映国家、社会阶层或群体的需求和利益。学校自主性的直接结果表现为教育目标的贯彻能力，其间接结果表现为学校对社会价值观的影响。自主性包括自主权、自主活动、自主机制、自主结构和自主文化五个要素。
从教育治理视角看，增进学校主体的主体性，需要国家层面提供的制度保障，确立学校法人地位，实现学校主体法人治理；在外部关系上，需要确立合作参与机制，以实现学校与政府和社会不同主体“共治”；对于学校内部，当务之急是跨越科层体制，改变学校组织结构及运作模式，建构基于公民社会组织的学校共同体模式，提升学校主体能力。
教育治理的前提是依法治教、依法治校，确立学校法人地位。就此层面而言，学校制度创新的关键是建立学校法人制度，明确学校自主办学的主体地位。尽管《中华人民共和国教育法》已经明确规定我国学校的法人地位，但是在实践中，学校的法人主体地位在教育管理中始终没有显现。当然，法人制度并不是现代学校制度构建的目标追求而是制度保障，现代学校制度的核心问题并不在于法人地位而在于学校性质，学校性质决定了学校法人制度的价值取向是彰显学校主体功能价值。法人制度是一项关于团体组织的基本法律主体制度，对团体组织具有确立主体性、增强自主性、提高功能性三项基本价值与功能。(11)第一，确立团体组织的主体性。团体组织获得法人资格，即在它的组织领域吸收组成它的各个个人在团体中活动的独立性，使之不可能通过还原的方式逐一还原成个体成员的主体地位，从而形成一个具有独立功能的整体。第二，增强团体组织的自主性。团体组织具有自主性即是指它是行为的决定者和发动者，是行为实施过程中的调节者，并对行为之结果负责，对实施行为承担着义务和责任。第三，提高团体组织的功能性。团体组织要达到其目标，必须依赖于内部成员的有机结合，换言之，组织结构是实现组织目的的关键因素，稳定、规范、有效的组织结构是组织功能正常发挥的重要保证。法人制度所蕴含的组织结构制度对于促成团体组织高效地实现其目标具有十分显著的作用。教育治理要求转变行政化管理模式，贯彻落实学校的法人地位，走向法人治理。法人治理就是指学校作为独立的法人组织，依据相关的教育法律法规，自主决策、自主管理、自我发展的一种机制。因此，学校走向法人治理，需要理顺政府、学校、社会在学校发展过程中的责、权、利，明确学校的法律主体地位，重点解决学校发展过程中的法人治理结构、权力制衡、自主办学等与学校法人主体地位相关的法律问题。学校治理的主体应该是学校，而不是政府。
(二)建立合作参与机制，实现政府、学校、社会“共治”
教育治理的突出特征是多主体参与的合作、共治、平衡。我国教育治理的路径和目标是：以转变政府职能为突破口，以构建政府、学校、社会新型关系为核心内容，旨在形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央政府和地方政府的积极性，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用。由此观之，教育治理下的学校主体建构系于“关系重建”，亟待建立合作参与机制，以变革学校与政府、学校内部不同角色和部门的关系、学校与社区的关系，实现让利益相关者成为教育治理的主体。学校在治理变革中最需要做的变革就是“从他治到自治，从依附到自主”。自治是相对于主体的政府“他治”而言的。学校自治是指构建新型政校关系，推进政校分开、管办分离，政府简政放权，改变直接管理学校的单一方式，减少不必要的行政干预，切实落实学校的办学自主权，使学校真正成为独立办学的主体，能够自主管理、自主办学。从单一主体的政府管理走向多元主体的共同治理，必然意味着政府向社会(包括诸多利益相关者、社会组织等)和学校的放权、分权、授权。共同治理释放了社会的活力、限制了政府的不当干预，但这并不意味着政府作用的削弱和退出。在多方参与的共同治理中，政府依然发挥着主导作用，只不过在社会广泛参与的治理框架下，政府发挥主导作用的范围、方式发生了重要变化。
“共同体在学校制度品格的心脏内搏动。它为发现和构成意义提供实质性内容，并为文化建设提供框架。共同体是一种能够保护学校，并帮助学校达成目标的强有力的抗老化剂。”(12)从制度变革的历史视角审视，一般而言，变革总是来自于制度之外，以自下而上的方式开始的，当外在的和“下”的变革积累到一定时刻，制度才有可能产生积极的调整和实质性变化。学校共同体在本质上是制度性的公共领域，公共性和民主性是共同体的基本特征。确保公共性和民主性得以实现，是学校共同体的终极价值追求。其次，制度的导向作用促使学校共同体的构成要素从表面意义上的关联走向实质性的沟通与互动。学校作为一种科层制组织群体，兼道德、关系、思想、精神于一体，是学习成长的同辈的集体。它让每一个成员都具有归属感、信任感和安全感。在学校共同体中，其成员围绕学校的核心价值共事，传递情感，彼此交流、合作，在实现学校愿景的过程中，个体得以发展。再次，构建学校共同体需要范式转变，需要创建“共同愿景”。共同体的全体成员对共同体无条件地忠诚，尊重、接受和赏识他人，在差异内和平合作，形成有特色的共同体。“只有处于一定的公共领域之中，人们才能够获得现实性，展示自身个性，从而发出不同的声音。”(13)在坚守公共性的前提下，“共同愿景”的创设关键在于将学校的理念和价值取向公开化，经协商与整合寻求公共利益，这是满足学校共同体普遍权利的基础。同时，积极发挥制度精神的引领作用，形成共同愿景，使之成为生活方式，所有成员在成就自身发展中将学校稳步向前推进，学校主体的自主能力得以提升。
注释：
①李兴洲.反思“建立现代学校制度”[J].教育学报，2007，(4).
②康永久.当代公立学校制度变革研究述评[J].比较教育研究，2004，(11).
③王洪才.论构建现代学校制度的基本思路[J].清华大学教育研究，2003，(6).
④张放平.区域内义务教育均衡发展的制度瓶颈及其破解[J].中国教育学刊，2011，(6).
⑤全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M].牛津：牛津大学出版社，1995：23.
⑥俞水，易鑫.聚焦：如何推进教育治理体系和治理能力现代化[N].中国教育报，2013-12-05(3).
⑦褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014，(10).
⑧许杰.主体间性：主体性教育研究的新视角[J].当代教育论坛，2003，(10).
⑨哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].曹卫东，译.南京：学林出版社，1999：23.
⑩庄西真.学校自主性和学校能力[J].教育研究与实验，2007，(1).
(11)罗爽.论高等学校法人制度的根本性质及其意义[J].高等教育研究，2014，(3).
(12)王娇娥.学校共同体探析[J].学园，2014，(12).
(13)阿伦特.黑暗时代的人们[M].王凌云，译.南京：江苏教育出版社，2006：97-98.
标题注释：本文为2013年度北京市教育科学重点课题(优先关注)“中小学现代学校制度建设研究(AFA120006)”的成果。
