智库作为公共政策和决策体制的专业研究和咨询机构，是政治文明发展的制度保障，是现代政权组织成熟的重要标志。改革开放以来，伴随着决策科学化、民主化，我国智库步入了发展的黄金时期。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，并提出要“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”，[1]（P11）智库建设进入了一个全新的阶段。在我国政治体制下，智库的大多数（官方和半官方智库）作为行政系统的构成内化为国家治理体系的组成部分，而智库发挥着治理能力倍增器的作用。服务于地方党委政府的智库，在地方治理体系决策中发挥着独特的重要作用。然而，地方智库受制于制度供给、人才、组织的约束，其效能的发挥远没有达到充分的程度，也说明地方智库自身的发展空间相当巨大。
一、决策服务：智库提升政府治理能力的逻辑核心
按照学界关于智库的基本共识，本研究所谓的智库，是指由多学科专家组成的，一种专门为公共政策和公共决策服务、生产公共思想和公共知识的社会组织。它的服务内容定位于党委政府的各项政策需求和建议主张，它的服务对象也只限于中央和地方各级党委政府部门。分为官方智库、半官方智库、大学附属智库、民间智库四个类型。[2]本课题所谓的地方智库特指智库所在地为省会城市和副省级城市，且为地方党委政府服务的智库。
作为公共政策和决策体制的专业研究和咨询机构，当代智库集中了大量高水平的各种专家及科学家，具有独特而合理的组织结构和运行方式，可以运用多学科的知识来研究政策制定的相关问题，成为政策网络的重要参与主体。智库正是通过政府的各类决策服务，内化成为政府治理体系的组成部分，从而成为影响政府治理能力的重要因素。
跟其他社会组织一样，智库根植于现代社会处理日益复杂的社会问题的需要。社会问题的复杂化表现在社会事务和重大决策影响因素多、变化迅速、牵涉面广，靠决策者个体或小集团的智慧已难以胜任，必须靠专业咨询机构来辅助。对于那些影响深远、全面性的问题，政府必须依赖于不同领域的专家学者的智力支持，辅助决策者正确决策，等等。决策过程，是一个信息获取、加工、筛选和制作的过程，而决策咨询机构就承担了信息处理器的功能，是复杂决策的必要基础。
从政策科学的角度看，上述过程透视出以下逻辑：公共决策系统是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共同完成的，这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运行得以顺利地展开。“谋”与“断”是公共决策过程中的两种基本职能，因而咨询子系统、决断子系统是最主要的两个子系统。决断子系统和咨询子系统的关系，是“多谋”与“善断”的关系，二者相辅相成。[3]
近几十年，服务于决策科学化、民主化的巨大需求，我国智库步入了发展的黄金时期。有研究指出，我国智库从数量上讲已经在世界上排名第二[4]，而据中国学者研究统计，中国智库目前已达2800多家。[5]按照属地来看，其中绝大多数智库所在地为省会城市和副省级城市，而省、市级党委政府是他们的主要服务对象，我们称之为地方智库。
省会城市和副省级城市作为我国经济社会发展的关键节点，面临着区域竞争压力、结构调整压力、利益协调的压力、舆情复杂的压力，再加上大数据的背景，使得地方党委政府的决策难度以几何级数增加，各级政府对科学决策、民主决策、依法决策的要求越来越高。因此，决策者需要更多的智力支持和管用的政策建议，决策模式更加依赖智库。反过来说，地方智库有着广阔的发展空间。
二、地方智库类型、咨政方式与绩效
杭州地方智库，是指设立在杭州市委市政府各部门或市属高校的政策研究机构，以及设立在杭州并以服务杭州为主要职责的其他政策研究机构。基于课题研究的需要，本课题仅限于对杭州市属智库的研究。
（一）市属地方智库的类型
参考借鉴国内外学者对智库所作的分类标准，根据各政策咨询研究机构与政府的关系（单位的性质及职责要求），杭州地方智库可分为以下5大类：
1.政府基于政策调研和决策需求自身设立的研究机构。主要是市本级党委政府政策研究室、委办局设立的研究所（室）以及县（市区）党委政府政策研究室等，这些智库机构本身就是政府组成部分，我们称之为“官方智库”。官方智库因其在公共关系资源、财力资源和数据资源方面占据绝对优势，按照以“智”辅政、以“研”辅政、以“文”辅政的要求，形成了较为健全的组织体系，在服务党委政府决策中发挥辅政参谋的核心作用，从而在整个地方智库体系中处于总揽协调的主导地位。
2.独立设置的专业研究（咨询）机构。如，杭州国际城市学研究院、杭州市社会科学院、中共杭州市委党校，党政机关下属的事业单位型研究机构、各级政府（部门）决策咨询委员会或专家顾问团等3大类，一般称之为“半官方智库”。这类智库综合研究实力较强，又有体制机制方面的优势。与大学智库相比，有财力、数据和公共关系等方面的资源优势；与官方智库相比，有更多独立运作、观点中立的政策空间和人才优势，进行综合性、专业化的政策前瞻研究，为全市重大政策措施的制订与实施提供科学理论支撑，发挥了决策研究主力军的作用。
3.市属大学下设的研究机构，或以杭州问题为研究方向并与杭州市有关部门签有合作研究共建协议的在杭省属高校内设研究机构，即大学附属型智库。与官方半官方智库相比，大学附属智库的优势在于，具有很强的独立性和良好的学术研究氛围、雄厚的人才资源、综合的学科优势、丰富的信息资料等，是市属智库队伍不可或缺的重要力量。
4.担负一定的社会科学管理职能职责或承担行业研究及管理工作的智库机构。如杭州市社会科学界联合会及其管辖的各类研究会、学会和协会等，属于人民团体或学术性社会团体性质，我们称之为“社团智库”或准民间智库。社团智库数量众多，涉及领域广，它们围绕实际工作中遇到的突出矛盾问题开展针对性、专业性、行业性的对策研究，是杭州市属智库力量的重要补充。
5.民办非企业社科研究机构。即具有独立法人实体地位，能够独立运作的专业政策研究咨询机构，亦称为民间智库。杭州的民办非企业社科研究机构数量少，尚处萌芽发展阶段。据杭州市民政局和浙江省社科联的统计，截止到2013年，杭州市共有民办非企业社科研究机构21家，其中，定位于社会现实问题研究的仅有4家，其余均为传统文化与艺术类研究机构。
（二）地方智库的咨政方式与绩效
多年来，杭州市属各类智库机构围绕市委市政府的重大决策需求，围绕经济社会发展重大战略和政策问题开展了大量有益的决策信息咨询服务，研究产出了一大批具有重要价值的成果，初步形成了以课题研究、起草报告、拟定政策、提供信息、开展活动为主要方式的决策咨询工作格局。具体来说市属地方智库为市委市政府决策服务主要有以下几种方式：
1.参与党委政府重要纲领文件的讨论起草和重大课题研究。通过直接参与重要政策制定、重要报告起草，或者根据市委市政府要求组织重大课题研究、提供不同内容的咨询报告，是市属智库发挥作用最有效、最直接的方式。如市委政研室、市政府政研室等官方智库、市发展规划研究院等半官方智库通过起草市党代会、市委全会相关决议、五年规划和年度政府工作报告等形式直接参与并影响市委政府决策。一些部门内设研究机构主要在给政府决策创设政策议程、提供政策、规章、法规等决议方案方面深度介入，直接参与拟定以市委、市政府名义出台的涉及经济社会发展全局或某项重大工作部署的重要政策文件。
2.创办刊物向党委政府输送自己的观点。通过各种载体获各级党委政府领导批示的研究报告的数量通常被用来评价智库研究成果转化率或决策影响力。因为“批示”意味着“采纳”“处理”“执行”等政策行为的发生。所以，智库的内部研究报告获得“领导批示”是智库研究成果产生政府决策影响力最直接、最有效的标志。据不完全统计，共有76家智库拥有自己的公开或内部刊物。这些刊物的研究成果更多涉及技术层面，为党委政府领导了解情况、指导工作、制定决策和执行决策提供有情况分析、有问题研究、有对策举措的综合性课题分析报告及政研信息。
3.参与重大决策专家论证会影响决策。市（县）两级党委政府以及部分职能部门设立的专家咨询委员会，组织相关专家就当地经济、社会、文化等各领域发展中的全局性、综合性、长期性问题进行战略研究，对政府拟实施的重大项目、政策规章的科学性、可行性进行独立的研究和论证，或者对一些重大决策的实施效果进行跟踪调查和评估，并提供科学、客观、公正的咨询、论证和修正意见。
4.举办学术会议、论坛或通过媒体发布自己的观点，影响社会舆论或政府决策。通过举办学术会议、论坛或通过在媒体上刊登文章，参与电视新闻访谈、网络访谈评论等方式是市属智库参与决策的重要方式之一。借助于这些平台，专家们可以对当前社会政治、经济、文化、军事、外交等热点问题展开深入讨论，宣传自己的观点，从而引起社会的广泛关注，进而间接地影响政府决策。
三、地方智库功能发挥与自身发展的困局
从数量上看，杭州地方智库的发展应该受到肯定。受制于智库发展的传统和特殊的制度安排，杭州地方智库的效能与其担负的责任无法相称。这些问题具有相当的普遍性。
1.条块分割、职能交叉，运行机制碎片化。杭州地方智库数量不少，但分散于各个“条”“块”。从“条”看，各委、办、局归口都有自己的研究室、综合处或法规处；从“块”看，市本级主要有市委、市政府、市人大、市政协的相关研究室，以及杭州国际城市学研究院、市委党校、市社科院、市党史研究室、市规划研究院等机构，县市区一级政府也都建有研究室。调查发现，“条”与“块”封闭运行，“块”与“块”之间的交流较少，各自为战和“小而全”现象较为普遍。在机构设置上不仅条块封闭分割且职能交叉重复，缺少统一的协调体系，多头组织，重复立项、资助、研究的情况时有发生，运行机制呈现无序化碎片化状态，降低了研究资源的配置效率。
2.以研究项目为纽带、以决策服务为导向的互动合作机制缺失。所谓的互动合作既存在于不同学科之间、咨询专家与决策层之间，也存在于不同智库之间，涉及信息网络平台、资料交换机制、人员交流机制、课题合作研究机制等等。然而，从杭州实际来看，不管何种类型的智库，互动意识和行为能力都比较弱，致使决策研究“散兵游勇”者居多，影响了杭州智库的咨政效能和整体发展水平。
3.智库参与政府决策咨询的制度性、机制性框架尚待完善。在制度层面，虽然“十二五”规划纲要专门就完善科学民主决策机制进行了论述，指出“完善重大事项决策机制，建立健全公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的决策程序，实行科学决策、民主决策、依法决策”。并特别指出，对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。[6]（P3）但时至今日，尚未正式确立智库参与政府公共决策全过程的制度安排，导致智库产品的需求不足。同时，对专家咨询的激励和责任约束等制度规范基本处于空白，致使决策咨询的质量难以得到制度性保障。而市级层面的智库机构对县市区以及部门的专家咨询委员会工作的指导统领作用发挥亦不充分，专家资源尚未得到有效整合，共享机制缺失。
4.经费来源单一，多元化资助渠道尚未形成。调查表明，政府投入成为杭州市各类智库机构主要的经济来源和课题研究经费的主要支撑，筹资渠道单一。与此同时，一些市属智库的研究经费额度总体偏少，部分社团智库难以组织开展活动，更谈不上组织课题研究。县市区政研室也存在不同程度的经费不足现象，缺乏研究所需的经费保障。
四、加快建设地方智库统筹协调机制的建议
地方智库体系建设的目标，就是通过科学规划、系统建设、政策支持等，将不同学科背景、不同的类型、性质以及不同等级规模政策研究机构汇聚起来，通过重大课题集体攻关、论坛、研讨会等形式，实现智库之间的联动和功能融合，最终形成“特色鲜明、功能互补、整体优化、形成合力”的智库体系，使之成为地方党委政府重大决策的高端智囊机构、全市经济社会发展重大问题和民生热点问题的重要研究基地、各级政府部门以及各类学术研究机构之间的联系沟通桥梁、国内外专家学者和社会精英的汇聚交流平台、各类思想观点和多种信息的互动集散中心。为此，应做好以下工作。
（一）构建常态化统筹协调工作机制
成立智库协调委员会及办公室。智库协调委员会由市领导及市四套班子研究室、市相关部门负责同志组成，负责对智库的总体研究方向、公共资源配置、项目协作配合等事宜进行高层次统筹协调。协调委员会下设办公室，可由市决策咨询委员会或市委政研室牵头，对全市的决策咨询研究工作实施统一管理，建立常态化的信息沟通渠道和事务性问题解决会商机制，实现相关政策、信息和资源的统筹协调。
组建智库联盟。参考武汉等地的做法，建议成立由市委、市政府牵头，其它市属半官方智库、高校智库和社团智库积极参与的杭州智库联盟。实行会员加盟制，打破地域、行业、层级等限制，广泛吸收国内外一流的准官方、官非结合、非官方决策咨询研究机构加入，致力打造立足杭州、面向全国、放眼世界的智库联合体。在功能上，联盟主要定位于以下6个平台建设：沟通交流平台、信息共享平台、研究协作平台、咨政议政平台、决策评估平台以及人才培养平台。
（二）构建专业化分工协作机制
在积极推动市属决策咨询研究机构面向实际、面向基层，积极承担市委市政府决策咨询研究任务的同时，要科学引导各类智库根据各自的职责分工、功能定位、专业优势等特点，开展决策咨询研究，建立科学、有序、优势互补的分工协作体系。
智库协调委员会应强化其组织管理上的统筹协调功能，对全局性的咨询研究课题，实行统一管理。建议由智库协调委员会办公室牵头组织各部门需要联合研究的项目，统一接受申报立项，纳入计划并推进实施。对专业性的咨询研究课题，可由市委、市人大常委会、市政府、市政协四家研究室、各相关部门或智库联盟归口管理，分头负责组织实施。对市科技局、市社联等单位组织的体系内咨询研究活动（市规划课题、市软科学项目），继续按照有关政策规定组织实施。
强化储备性、前瞻性、跟踪性政策研究。要充分利用半官方智库、高校智库在决策咨询价值中的中立立场、较少利益表达、专业性强、创新性强等特色，鼓励他们积极围绕全市工作大局，密切跟踪国内外政策动态，更多地开展储备性、前瞻性、跟踪性的战略研究、政策研判、分析对比和长期跟踪研究等，为全市重大政策措施的制定与实施提供科学理论支撑。
部门研究机构和社团智库要加强微观问题的应用对策研究及数据规律分析。各相关部门研究机构及有关行业协会，要组织协调好自身研究力量，重点围绕实际工作中遇到的突出矛盾问题，开展更具针对性、具体化、行业性、专业性的对策研究，着重对突发性问题快速开展应急研究，为破解重点难点问题提供路径指引。
（三）构建多渠道信息资源共享机制
建立以资源共享为目标的资源库。一是需求库。反映全市短期决策咨询研究需求及中长期发展研究计划，为开展决策咨询研究活动提供方向性指引。建议由杭州决策咨询委员会办公室统揽，汇总各单位上报的研究需求或建议课题，拟定决策咨询研究计划及重点课题，报经杭州决策咨询委员会研究通过后，通过市决策咨询网、市社科网或市政府门户网站多种途径对外发布。二是信息库。汇集全市经济社会发展及各区域、各行业相关信息，为开展决策咨询研究活动提供信息支持。建议由杭州决策咨询委员会办公室参与协调、市统计局和市信息中心负责具体运作，建立统一的杭州“智库”信息共享平台，以适当形式载体提供咨询研究机构查询使用。三是专家库。形成完善的人才汇聚机制，综合反映各领域专家学者、业界精英等基本信息。建议由杭州决策咨询委员会办公室组织协调，市人才办及相关部门共同参与，设立杭州智库专家总库。四是成果库。在已有的全市党政系统优秀调研成果评审跟踪工作基础上，进一步集中汇总已完成的咨询研究成果，并依据成果所属领域、重要程度、涉密情况等因素，分送市领导或相关部门决策参考，必要时对外发布。
（四）构建全方位支持保障机制
完善人才培养机制。一是借鉴国外智库人才“旋转门”机制，打通研究精英与决策者的流动通道，加强实际部门与研究机构人员的交流，优先将兼具学术造诣和实践背景的人才甚至是退居二线的具有研究能力的官员吸纳到研究机构中来；同时推进研究人员到部门或区县挂职锻炼，可尝试将优秀的研究人员输送到部门实质性任职，以提高研究人员把握和分析现实问题的能力。二是加强研究人员的业务培训，提高研究人员的专业和跨学科的研究能力，增强与专家学者沟通的能力。三是探索智库考核评估机制。建立能进能出、能上能下、优胜劣汰的竞争淘汰机制，智库咨询绩效考核和责任追究制度，使智库具有良好的竞争激励氛围，保持其活力。
（五）探索和支持社会力量参与的多元智库格局
社会转型必然要求智库转型。其变革的方向就是建立高层次、综合性、半官半民和民间的新型智库。因此，要探索和支持社会力量参与的多元智库格局。
扶持民间智库。探索对民间智库社会地位、竞争环境、人才建设、信息资源、成果推广、资金筹集等相应的政策支持。可尝试成立“智库发展基金”，建立成果采购机制，民间智库捐赠与财税支持制度，网络民间智库办法等，对民间智库在启动经费和课题研究资助上和技术上给予更多的倾斜扶持，促进民间智库的成长发育，使之成为地方智库体系不可或缺的重要补充力量。
逐步引入国内外知名智库。可以逐步放开引进省外，尤其是国际知名智库，一方面与杭州地方智库开展合作研究；另一方面也展开竞争，最终达到开发和聚集智慧，更好地服务于杭州经济社会发展的战略目标。
参考文献：
[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].人民出版社，2013.
[2]徐晓虎，陈圻.地方智库运行机制研究——基于地市级智库的实证研究[J].南京大学学报，2012（9）.
[3]陈振明.政策科学与智库建设[J].中国行政管理，2014（5）.
[4]王琪.全球智库排行榜：中国大陆总数第二，但不到美国的四分之一[EB/OL].澎湃新闻网，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1297837，2015-01-27.
[5]郑新立.探索建立中国特色新型智库[J].全球化，2014（3）.
