随着市场经济体制的健全和发展，我国国民经济体系在职能结构上将逐渐集聚为两个地域系统单元：城市经济和县域经济。城市经济主要集聚要素职能，而县域经济将从根本上承担生产职能。县域经济是指以具有独立规划和财政职能的行政县（包括县级市、旗等）为地理空间，以市场为导向，以县级政权为调控主体优化配置资源，功能完备并具有地域特色的区域经济系统。[1] 县域经济属行政性区域经济概念，是国民经济的中观层次，相对具有基础性、区域性、层次性、综合性、枢纽性、农村性、集聚性、扩散性等特点，是一个功能相对完备和健全的经济系统。县域经济是中国的“国本经济”、“民生经济”、“稳定经济”、“最基本的生态经济”和进入工业化中期后我国经济新的增长极和区域协调发展的推进器，是未来推动经济发展的生力军。目前我国的“县域经济”单位约2050个。县域经济不仅是国民经济的重要构成部分，也是国民经济最基本的运行单元，是我国建设全面小康社会的基本载体和国家政策最直接最主要的操作平台。[2](p14)
目前我国县域经济具有三大基本特征：一是典型体现中国转轨经济的三元结构：城市、乡镇、农村；二是典型反映中国传统社会经济的二元结构矛盾（主要指城乡二元结构矛盾）；三是县域经济的核心问题是“三农”问题。我国县域经济发展的总体特征目前表现为差异性、不平衡性、自组织性、整体落后性和高成本低效率的管理体制。[2](p18-23) 其中最显著的特征是落后性。
根据2005年底的统计，全国县域内陆地国土面积874万多平方千米，占全国陆地国土面积的94.0%；县域内人口总数达9.15亿，占全国总人口的70.41%；但全国县域经济的地区生产总值是7.71万亿元，占全国GDP的56.31%，县域财政收入占全国财政总收入的23.6%、县域年末金融机构存款占全国总数的28%、
县域经济年度实际利用外资占全国总数的36%、基本建设投资占全国总数的1/3，
这些数据都与县域拥有的土地和人口比例极不相称。根据2002年底的统计，县域单位财政总支出超过总收入515亿元，赤字县比重达73%，赤字总量占地方财
政总量的77%。目前县域人均社会总产值仅相当于大中城市的1/4、人均收入仅相当于大中城市的1/3（农民的实物收入计算在内，如果不算农民实物收入，城乡收入是6:1）。根据蔡昉教授等人收集的36个国家农业与非农业标准劳动者的收入比率，1990年和1995年城市人均收入超过农村1倍以上的国家分别只有5个和3个，而中国通常在2-3倍之间波动。显示中国城乡差距十分突出。[3]P47-48 农业是县域经济在国民经济体系中承担的重要分工，严峻的“三农”问题是县域经济社会落后的突出体现。目前全国约有55%的县靠国家财政补贴，有2/3的农民由于收入低而缺乏基本的消费能力。另据2003年社会科学院的调查，目前全国仅有1/3的乡镇有供水站，83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，95%的村虽通电但电价普遍是城镇的2倍以上，93%的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站，206个县没有律师。县域经济的发展落后已经成为我国建设全面小康社会和构建和谐社会的基本障碍，也是当前我国参与国际竞争提升综合国力的重大制约。
形成目前中国县域经济发展落后状况的原因很多。有历史方面的原因，长期封建统治的愚民政策和“只取不予”的管理意识，是造成县域基层经济社会长期落后的重大因素；还有建国以后国家工业化为了工业资本积累而实行的工农业产品“剪刀差”政策以及长期对农副产品的统购统销，是造成农业滞后发展的根本原因。但从现实情况及可持续发展的要求分析，目前县域基础设施落后、人力资源素质低、技术环境差等，都是发展中直接的表面的问题，制约县域经济发展的根本因素是体制问题：层级繁多、条块分割的行政管理体制严重制约县域经济的自主发展；失衡的产业、公共政策加剧农业的落后和农村的封闭贫困；极不合理的财税制度在进一步扩大城乡差距，加剧“三农”问题的严峻性；偏颇保守的金融管理制度使县域经济发展得不到现代金融服务的有力支持；还有严重滞后发育的农村社会保障制度、人才管理制度等等都在阻碍县域经济的高快增长和可持续发展。[2]P105-107随着国家经济实力的增强和县域经济的发展壮大以及区域经济的竞争发展，县域经济发展的体制问题已经由原来的基础障碍转变为“瓶颈”制约。我国县域资源丰富，从国际经济竞争发展格局看，未来的市场前景也很广阔，但现行管理体制严重障碍着县域资源向竞争力的优势转化。体制“瓶颈”是当前县域经济发展的最大障碍。
目前各地在组织发展县域经济方面普遍存在一个重大的认识误区：过分注重政策的激励作用而忽视制度的保障作用。各省、市政府在其促进县域经济发展的方案中大都提到一个口号：“放权让利”。但在现行体制下，可以说，真正能够起到决定性作用的“放权让利”政策几乎是没有。比如，对经济具有杠杆或刺激作用的政策和管理权，象税收减免权，省级政府也没有，谈不上放下去；至于银行贷款及其利息浮动，随着金融体制改革，政府已无权干涉，也谈不上放下去；工商、电力、技术监督等等，均属于条条管理体制，也难以放权于县；土地管理还面临进一步依法严格管理的趋势，放的可能性更谈不上。[4] “放权让利”方面做得最好的浙江，下放的权利不外乎是项目的直接申报权、出入境管理权、户籍管理权、车辆管理权等，这些都是操作性的社会管理权，最多也就是产生局部性的影响。必须清楚，政策是一种手段，制度才是经济发展的基本保证。社会发展是有组织的活动，制度是规范人的行为、调节人际关系的手段，是发展由可能到现实的中介。近代以降，无论中西，生产力大的发展、社会的巨大变化和进步均发生在制度变革之后，这类现象普遍存在，表明制度是制约发展的重要因素。制度在发展中的地位表现在人的活动的社会结构中，器物、制度、文化是社会系统的三个基本要素，它们的关联构成社会基本结构。[5]P5 1993年诺贝尔经济学奖的获得者诺思认为竞争力在于通过制度创新来营造促进技术进步和经济潜能发挥的环境，强调竞争力优势是制度安排的产物。他在1973年与罗伯特·托马斯合著的《西方世界的兴起：新经济史》中指出：“对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素”；“制度从均衡到不均衡又回到均衡的变迁过程构成了经济增长的决定源泉”。[6]P2-3 在世界经济论坛公布的2006年度全球（国家或地区）竞争力排名规则中，重点强调“稳健的机构环境”，说明制度保障是核心竞争力因素。
目前障碍县域经济发展的根本原因是体制改革的滞后。现行的脱胎于计划经济时期的政治、经济、社会事业管理体制，由于各种历史原因，带有明显的重工轻农、重城市轻县域的倾向，同壮大县域经济的客观要求以及县域经济社会和谐发展的要求很不适应，严重障碍县域经济的发展。
（一）政治体制
首先是城乡分异的户籍和土地管理制度（在我国土地制度不是单纯的经济问题），不仅直接造成县域最大的两种资源――人力资源和土地资源不能从根本上盘活，而且使农民承担比城市居民更大的税收和非税负担，造成本身已经在经济体制改革中被边缘化的弱势群体生存和发展环境更加不平等。还有在这种户籍制度下形成的农民“低国民待遇”的政治地位，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十四条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”这等于以法律的形式规定农民参与国家政治管理的权力是城市居民的八分之一，明显违背《宪法》“人人平等”的原则。还有，农民参与国家管理的渠道也不畅，代表农民利益的社会团体在国家管理体系中缺失，工人有法定的工会组织，但农民却没有农会组织。这些已经充分体现了政治管理体制农民的“低国民待遇”身份。
其次是县域行政管理体制。目前我国的县域行政管理体制问题集中表现在两个方面，一是行政管理层次太多，导致县级政府自主组织经济发展的权利太小；二是中国特色的“市管县”体制。国际通行的地方行政层次是两级，我国是四级，加之行政和社会管理权利的条块分割，县级政府的自主发展权已是微乎其微。“县级政府事权、财权、行政权不对称。由于体制改革，较多的职能部门的管理体系转变为垂直管理，使县级政府的自主权、经济决策权、社会事务统筹权和社会事务管理权被削弱，但仍然承担着相应的责任，县级政府在发展本地经济，处理本地事务时往往力不从心”。[7] 而“市管县”体制更是不符合工业化中期以后城乡分治的行政规则和国际惯例。
应该肯定，“市管县”体制在改革开放初期一定程度上消除了城乡对立的矛盾，促进了城乡一体化，对于密切城乡关系，加强城乡合作，巩固工农联盟，促进城镇化和工业化方面起了一定的作用。但进入工业化中期以后，这种体制明显地对县域经济发展造成行政制约。首先，造成虚假城市化和城市对县域资源的垄断性掠夺，是明显的“市卡县”“市吃县”体制；其次，多了一个地方行政层次，产生了新的条块分割，对于县域，增加了一个财政上缴层次，加重了财税负担；再次，市对县的行政垄断，不利于经济全球化背景下的县域经济横向合作。另外，这种体制，一是违背了市场经济国家城乡分治的国际惯例；二是缺乏法律依据，我国《宪法》规定我国行政区划为省、县、乡（镇）三级。因此，“市管县”体制必须从根本上改革。强调依法治国，增强县域经济发展的自主性。但必须清楚，作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，“市管县”体制改革，不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程及整个社会主义现代化建设进程，有着极其重要的影响。因此，必须从战略高度、从国家宏观体制完善高度，进行深刻研究和慎重的变革。[8]
（二）经济管理体制
首先是财税管理体制。目前我国向上集中的财税体制已经造成县乡财政普遍拮据，无法有效发挥应有的政府职能。虽然以前很不合理的农业特产税已经取消，农业税也正在取消，但税收管理体制与县域经济发展的内在矛盾仍然没有解决，从征收体制来讲，好的税种归属国税，比较难征的税种属于县乡地方税种；从税收分配体制来讲，应该是取得税收资源多的负责的事务就多，但我国现在的实际情况是县域政府负责的事务最多，但在税收分配中的比例最小。就拿义务教育经费投入来讲，目前无论是发达国家还是发展中国家，都是由中央和地方财政共同承担义务教育的全部或主要费用，特别是中央政府和省级财政承担更大责任，例如日本（1980年）中央财政承担初、中等教育的25.4%，县财政（相当于中国的省）承担67.8%；美国（1979年）联邦承担8.5%，州承担40.1%；德国（1978年）联邦承担0.3%，州承担74.2%。而我国目前的义务教育投入中，乡镇负担78%左右，县财政承担约9%，省地（市）负担约11%，而中央财政只负担2%。另外，财税体制配合国家产业政策，上个世纪末以来，国家财税倾向扶持高新科技和要素领域，但对公认的基础产业农业却没有有效投入。农业是公认的弱势产业，世界各国无不对农业给予不同形式的补贴。国际上通常用“生产者补贴等值”（PSE）来衡量一个国家对于农业的保护水平。比如日本的PSE值为75%，美国为42%，而中国多年来始终为负值。农业是县域经济在国民经济中承担的重要分工，县域经济肩负着保障国家粮食安全的重大职责，同时，农业也是县域经济发展依托的主要产业，现行的漠视农业基础作用的财税政策从根本上制约县域经济的发展。
其次是金融管理体制。融资困难是当前县域经济发展普遍面临的一个直接问题。现代金融体系的五大块：银行、保险、证券、期货、信托，由于我国县域经济的市场化、货币化正在完成，金融化水平还很低，目前县域经济的主要融资途径是银行信贷。处于金融安全的需要，银行业强调“零风险”，商业银行的县级机构发放货款权限被上收，基本上成为吸注机构，农村信用社由于管理体制问题不仅能力有限而且运转不灵，邮政储蓄只吸不贷，民间信贷又被视为非法，加之央行货币政策在县域传导不畅以及金融服务手段单一，县域经济发展基本上失去了现代金融服务体系的支持，总体上已陷入拉格纳·纳克斯的“贫困恶性循环”。
县域经济发展面临的金融困境问题的实质是金融体制功能缺失。中小企业和农业是县域经济的两大核心，但中小企业和农业的金融需求并不是大型商业银行的服务方向，这种金融职能是政策性银行和中小型金融机构发挥的。目前我国和县域经济关系密切的政策性银行是农业发展银行，但农业发展银行为了保障国家粮食安全，职能重心放在粮食收购方面。2006年底，我国虽然放开了中小型金融机构的许可限制，但相应的规范管理还没有落实。民间信贷本来是基层社会尤其农村的一种低成本金融服务，但长期以来以“地下钱庄”的名称被视为非法，受到严厉的打击。
（三）社会事业管理体制
首先是教育管理体制问题。目前我国的高等教育和职业技术教育分布很不均衡，不仅高等院校集中在大城市，中等职业技术学校也往大城市集中，一般中心城市（地级市）的职业技术教育都很缺乏，县域就更加缺乏，好的县可能有一个技术学校，大多数县一个都没有。这不仅直接造成县域人力资源的职业技术培训非常困难，县域经济发展所需的技术环境恶化，而且也不利于职业技术教育的产学研结合。农业是县域经济在国民经济中承担的重要分工，但我国的农业院校却大都分布在大城市，农业院校的占地面积一般都很大，现行布局不仅加大大城市的建设负担，而且直接造成农业生产和技术环境脱节，对农业生产和研发都不利。这种不合理的布局是高职教育的行政化运作造成的。义务教育是县域财政负担最重的一块，理论和舆论界强调义务教育的“义务”似乎仅仅是家长和地方政府（尤其是县域政府）的责任，目前有些省已经实行义务教育经费落实县级主要领导一票制，但却忽视了中央政府作为财税主要征管者的“义务”责任。另外，中小学教师编制的规定是以城市情况为基础的，没有考虑农村中小学的分散性，35个学生配备一个教师，有些山区小学总共才20多个学生，但必须配备两个以上的教师。本来县乡财政就很紧张，教育经费安排困难，这样的管理体制迫使县乡中小学不得不大量聘用民办教师。
其次是社会保障。社会保障水平是一个国家社会文明进步的重要标志，也是构建和谐社会的基本指标。我国城市居民已经有了最低生活保障和失业救济等，医疗保险已经普及，但广大农村医疗保险刚刚起步，最低生活保障制度还没有建立，失业问题更没有被提起。人力资源是经济发展的核心依托，社会保障体系没有建立，人力资源的社会性就没有充分实现，县域经济可持续发展的社会活力就没有从根本上激活。
再次是公共基础设施问题。我国的财政体制向上集中，辖县的地级市和省财政公共基础设施建设经费主要安排在省会城市和中心城市，县级财政本来紧张，县城的公共基础设施建设已经难以完成，乡镇以下就根本顾不上。我国的财政还不是完整的公共财政。公共图书馆在许多县还没有，乡村中小学破旧不堪，公路建设还没有完全到村，网络化设施在大多数乡镇还没起步。更影响县域经济发展的还是水电问题，现行的统一电网制度，使县域电费高出中心城市许多，水电费用是产业成本因素，水电费用的居高不下，严重影响县域招商引资，滞化了县域经济工业化进程。
最后是技术和人才管理体制。目前我国的大专院校、科研院所基本上都集中在大中城市，县级管理部门连基本的初级职称认定权利都没有，科技人才管理机制基本上和县域绝缘，这和县域承担国民经济基本的生产职能和绝大多数国民就业发展很不对称。我国目前的人事管理将国民分为干部、工人、农民等，工人有技术职称，甚至有教授级技工之说，但农民却没有技术职称。一种人才管理体制将占国民总数70%的人排除在外，那是绝对不合理的！而且我国现行的人才管理理念很僵化，学历被作为唯一的认定标准，而县域主要是应用人才，以学历为标准，就等于将县域主体人才排除在人才管理体制以外，这很不利于县域技术环境的建设和发展。
三、改革的思路探索
（一）高度重视科学理论的导向性。科学发展观高度强调科学理论的指导作用，改革更加需要科学理论的指导。我国的体制改革已经进行了近30年，改革初期“摸着石头过河”的作法已经过时。在市场经济体制健全和发展的进程中，体制问题的解决必须以理论创新作为前提和基础。县域经济的基础性和民生性要求体制改革必须以科学理论作为指导。目前我国县域经济发展迫切需要三个理论和改革创新：土地、社会保障和工业化理论。
虽然2003年3月起实施的《农村土地承包法》已经将农民的土地使用权界定为物权，也明确以法律的形式确认保护农民的土地使用权、收益权和转让权，但范围限定在“土地的农业用途”以内，农地非农化只承认国家强制性征地为唯一合法途径。这就是说，在理论上，土地作为一项重要的生产要素还没有得到完全确认。土地具有资源和资产的双重功能，是县域经济发展最基本的依托。城乡二元化的土地管理体制以及对农用地实行的用途管制，不仅使县域经济发展在资源利用上受到根本性的制约，而且也是导致官员腐败行为和侵农行为的重要根源。一方面，城乡二元化的土地管理体制造成城乡土地的经济社会负担不一样，农村土地不仅承担保障国家粮食安全的重大职责，而且还负担农民个人和家庭的生存发展问题。农村土地的多重负担导致土地经营的低效益甚或负效益，为农地非农化的暗箱操作带来了利益动力，而国家强制性征地这唯一合法途径又为权利寻租和官员腐败提供了操作空间，直接导致“圈地”运动和大量的土地征用腐败案件发生。据国土资源部公布的数据，截止2003年，各地开发区总数5524个，占地面积3.51万平方公里，已经超过全国城镇建设用地面积的总和。经济并不发达的江苏泗阳县经济开发区规划面积就有43.3平方公里，当年就占用基本农田4000多亩。[9](P29) 据全国政协经济委员会统计，1998至2004年，全国土地违法案件达80万宗，造成失地农民4000多万。另一方面，农业用地不能市场化交易，使县域经济发展最大的依托资源不能从根本上盘活，直接制约农业产业化的规模发展，也使农村人力资源素质难以从根本上提高。因此，社会科学工作者必须创新建立在市场经济体制下土地多元化所有制的市场流通理论，促进土地管理体制的改革。
根据《中国劳动和社会保障状况》白皮书公布的数据：“仅2001年一年，中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元，占当年财政收入的11.4%，而其保障人口只占全国人口的1/10”。这就是说，如果按照目前“城保”的标准来搞“农保”，那么将全部中央财政的钱用上也不够！必须承认，在我国人多地少，国力、财力、生产力水平和市场发育都相对较低的特殊条件下，要将9亿农民纳入社保体系，确实是一个没有先例的世界性难题。传统经济学认为，固定收入（货币收入）是社保制度的唯一基础，但我国农村的商品化、货币化、市场化程度都很低，如果按照传统理念来搞“农保”，目前确实无从入手。建立农村社会保障体系，不仅要探索有效的实施方法，更重要的是必须有完善的理论依据。有专家提出农村以“实物”换保障的构想，即以农产品、股权、土地经营权换保障：年轻农民可以以农产品换保障、老年和被征地农民以土地收益权换保障、进城农民以产品和土地经营权换保障、乡镇企业职工以股权和产品换保障。这种构想不仅实施起来非常麻烦，而且实施成本高风险大，只能作为一种探索方法。目前，紧迫的是如何将建立农村社会保障和县域经济组织发展有效结合起来，更新思维，转变传统的社保理念，有效解决农村社会保障体系建立和农业产业化、市场化滞后的矛盾，在理论上解决集体经济组织和土地收益制度同农村社会保障体系相联系的问题，让几亿农民真正感受社会进步和政府努力给予他们的生存关怀，奠定县域和谐发展的群众基础，促进县域经济可持续发展。
工业化是现代化不可超越的阶段，是科技化、信息化、知识化的基础。工业革命以后，“发展的观念常常被作为工业化过程的同义词看待”。[10] 我国目前正处于工业化中期阶段，全面推进工业化是现代化建设的基本主题。我国绝大多数县域经济尚处于工业化初始阶段或前工业化阶段，推进工业化发展的任务非常艰巨。而我国的工业化实现路径目前正在由国家工业化向社会工业化转化，结合新型工业化的要求，创新发展我国所有制多元化的社会工业化理论体系，是非常紧迫的。目前许多地方提出什么“适度工业化”的口号，这在理论是错误的。我国著名的经济学家张培刚教授早在上个世纪四十年代就全面而深刻的阐述了工业化的内涵：“是一系列基本生产函数连续发生变化的过程”；“包括农业及工业两方面生产的现代化和机械化”；“农业本身就包括在工业化过程之内，并且是这个过程内在的不可分割的一部分”。[11](p192) 因此，县域经济必须“全面深入的推进工业化”。工业化和经济发展以工业为主体是两码事。县域经济工业化的内涵非常广阔，既包括工业布局和装备，也包括农业生产的工业化装备、农产品的工业化深加工、农村人口的工业化转移、工业化推动产业结构的升级换代等。
（二）强调“缺口”突破和配套推进相结合的改革思路。中国的经济体制改革是从增量改革入手，然后逐步配套推进，这种改革路径实践证明是正确的。目前已经成功推进到国有大型企业和要素领域转制。县域经济社会管理体制改革也必须强调“缺口”突破和配套推进的稳健思路。“缺口”应该是“三农”问题的制度解决，由户籍、税费、财政制度、产业政策、社会保障到农村金融，进而到县域行政管理体制以及经济和社会事业领域。
当前取消农业税只是政府的政策性承诺，还没有以法律和制度的形式最终确认。税费改革，根据国际规则，首先考虑农民承包土地的数量，判断到底属于生活资料还是生产资料。如果人均1亩地左右，属生活资料，免征一切税费。其次，积极尝试以新的“税市”制度代替传统的“税亩”制度，即将征税环节由农业生产环节转到流通环节，凡是在农业生产环节上，一律免税，也就是农产品不上市就不征收任何税，将税负转向流通、消费环节。这样既能涵育税源，也能从根本上切断基层政府直接“到农民兜里掏钱”发工资的这种极不规范、极易引发冲突的做法。同时农产品流通环节的税费也需切实减轻，应将由按吨位征收改为按市值征，这样才能有效保证农产品流通。积极扩大财政对农业、农村的支持力度：一是要贯彻十六届三中全会《决定》中的要求：“国家新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村”。农村中小学教师工资可以由省一级财政统一安排发放，在落实对农村农业的各项转移支付资金的同时，大力搞好农村基础设施建设和公共事业建设，这部分资金同样要求由中央及省级财政统一筹措安排。二是要用足用活WTO所允许的政府对农业的补贴，即用好“绿箱政策”和“黄箱政策”。我国已经进入工业化中期，有实力“以工哺农”。而且，政府对农业实行必要的支持和保护，是世界各国通行的作法。以上两点，必须从体制上予以确认。
（三）关键是县域行政管理体制改革。中国属于政府主导型市场经济国家，行政管理体制对经济发展的影响巨大。县域行政管理体制改革，不能简单的说是撤消地级市或市县分离，而是要求全国行政管理系统按照健全和完善市场经济体制的原则、适应区域经济发展和经济全球化的要求，进行全面的改革，从而建立起全国统一的县域经济发展与协作体系。改革的总体思路是“缩省强县、市县分治、省县直辖、创新市制、乡镇自治”。
“缩省强县”是目前县制体制改革的前提和基础。“缩省”是指扩大省级行政建制的数量、缩小区划范围。目前我国的一个省，就管辖面积和人口而言，相当于一个中等国家。目前中国的省级区划，无论是国际比较还是历史比较，都显得太大。根据中国目前的人口、资源和经济发展格局，将省级行政区划增加到50个以上是比较合适的。中国科学院地学部委员谭其骧教授早在八十年代就向中央提出“废除现有省制”的建议，并于1989年12月在民政部召开的行政区划学术讨论会上提出了划全国为50个省的具体方案。中国社会科学院农村发展研究所农村政策研究中心主任李成贵教授也曾系统提出“缩省”的构想。[12] 海南省和重庆市的设立，说明“缩省”的思路已经在自觉或不自觉的展开。“强县”包括两方面内容：一是“并县”，二是“扩权”。我国县市区规模不一，目前平均每个县管辖30万到40万人。各省之间、省内地区之间规模差别较大，有些县规模过大，而有些县则规模太小，甚至不足10万人。相对于省级行政区划规模，目前中国的县级行政区划规模普遍显得小而弱。县域规模过小，不仅不利于壮大经济实力，也不利于推动城镇化和农业产业化，而且还增加了行政成本。“扩权”，指扩大县级行政区的经济和社会管理权限，调动地方发展和竞争的积极性，激发县域经济发展活力。“扩权”的根本措施是“市县分治、省县直辖”，减少行政管理和财政上解层次，便于政令通达、自主发展。
“创新市制”是行政管理体制改革的核心环节和敏感环节。“创新市制”和“市县分治”相结合，强调“市管县”体制改革不是简单的撤消地级市或市县分离，而是因地制宜、与时俱进地实施有利于促进县域经济大发展的行政区划改革，面向全球化，凝聚竞争力。目前，“创新市制”的具体思路有三种：一是城市扩容并县，依靠大中城市的吸纳力和辐射力将周边县（市）撤县设区，并入城市。在城市化进程加快的大背景下，特别是东部沿海发达地区，随着大交通的改善和城市能量的扩张，作为区域中心的省辖市与其代管的周边县(市)关系正在发生改变，城市政府正在走向真正意义上的区域政府。在中心城市周边的县域，只要产业联系紧密、交通条件成熟、城区规划允许，便可以成为中心城市的组成部分(撤县设区)。最近，长三角和珠三角的大中城市已经开始城区扩容，效果良好。二是“城镇组团”，城镇化水平高、现代产业基础好、与中心城市联系紧密、所处区域靠近城市群落的，可以撤县设市，组成区域城镇集团。加快市区经济建设，提高集聚力、辐射力和带动力，促进资源共享，加快流通，完善要素市场，全面提高竞争力和现代化水平。三是“市县分治”，根据城乡分治的原则实行市县分治，市县平级、省县直辖。市和县各自具有不同的经济职能和社会职能：城市集聚要素市场，发挥流通、服务职能，发展现代产业；县域重在生产、资源开发，保障粮食安全。
“乡镇自治”是县制改革的长远思考。目前可以操作的是根据各县特色经济发展思路和资源分布状况，进行科学乡镇规划，加大撤并乡镇的力度，取消经济集聚功能差的各种“麻雀镇”，突出专业镇、中心镇的地位，再进一步根据“强化条条，虚化块块”的原则，改革乡镇行政管理体制，强化乡镇的经济协作职能，促进乡镇企业和民营经济发展，提高县域经济的产出效益。县级政权集中行政管理职能，乡镇一级逐渐向协作、中介、社会管理的职能转化，最终将村民自治推进到乡镇自治。
（四）高度认识壮大县域经济的重要性，强化各领域各部门为县域经济发展的服务意识。各行政、经济主管部门和社会事业机构必须高度认识县域经济在国民经济发展和国际竞争中的重要性，强化为县域经济发展的服务意识，以有利于县域经济高快增长和可持续发展以及经济社会和谐稳定为目标，加大各自领域的改革力度，以体制动力从根本上促进县域经济的发展。
其中需要强调的是金融体制改革。我国金融机构面对全球化竞争的压力很大，这是事实。但也必须清楚，我国的金融企业不管是从历史还是经营素质上都与西方先行市场经济国家有很大差距，过分强调外向型竞争是己短比人长。而县域则是我国金融企业强化素质、自主创新的广阔天地。县域经济发展未来的金融市场很大，如果中国金融企业不率先进入，而让外资金融企业占领，那我国金融企业就失去了坚实的后方基础。因此，必须积极改革现行金融管理体制，强化风险意识，加大现代金融服务对县域经济的支持力度，积极开拓适应中小企业和县域经济特点的信贷品种、融资产品，建立和完善适合中小企业和县域经济特点的评级和授信制度，建立和完善“国有商业银行+农村信用社+政策性金融机构+其它非银行金融机构”的县域金融服务体系，促进县域经济发展充分和现代金融服务网络接轨。
注：规划项目：本文为国家教育部2011年人文社科研究规划基金项目《新时期中国县制改革与县域经济科学发展的适应性研究》（项目编号：11YJAZH108）的阶段成果。
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