长三角地区是我国区域性灰霾多发地区之一，而这其中，上海作为中国特大城市的代表，其空气质量状况及改善进程显得尤为重要。本篇报告基于2015年上海市空气质量监测数据，分析了上海市最新的空气污染治理与发展状况，并通过透视经济数据分析细颗粒物（PM2.5）成因。在此基础上，结合伦敦和洛杉矶的治霾经验，提出了上海市中长期空气质量改善的发展思路。
2015年上海空气质量状况
2015年上海PM2.5与NO2分别超出国家标准51.4%和15.0%，是纽约、伦敦、东京等城市的2-3倍。
近二十年来，通过数轮“五年”大气污染防治规划和“三年”清洁空气行动计划的滚动实施，历经城市布局调整、工业区环境综合整治、无燃煤区建设、燃煤电厂的全面治理、燃煤锅炉和窑炉清洁能源替代、新车排放标准严化和老旧车辆淘汰以及城市扬尘污染控制等措施的多管齐下，上海市空气质量总体逐渐改善，2012年，上海市空气质量优良率已达到93.7%。2013年，随着新版《国家环境空气质量标准（GB3095-2012）》的出台实施，PM2.5和臭氧（O3）被纳入我国的空气质量评价体系，给全国各大城市的空气质量改善提出了全新的更高要求。2013年，本市空气质量优良率跌至66.0%，PM2.5一举替代PM10成为了本市环境空气的首要污染物，占全年超标天数的70.2%；上海PM2.5年均浓度62微克/立方米，超过我国环境空气质量二级标准限值（35微克/立方米）77%。
2013年10月，根据国务院印发《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）的要求，上海市正式发布了《上海市清洁空气行动计划》（2013-2017），首次以PM2.5作为服务对象开启了本市复合型大气污染防治的新征途。经过近三年的努力，全市空气质量得到进一步改善，2015年，PM2.5年均浓度为53微克/立方米，较2013年基准下降了14.5%，《上海市清洁空气行动计划》实施初见成效，但是，距离新版空气质量标准的达标要求还有很长的距离。分析2015年上海市环境空气质量监测数据，具体可以总结为如下特征：
1.污染物浓度持续下降，但与国际发达城市差距甚远
2015年，本市可吸入颗粒物（PM10）、二氧化硫（SO2）、二氧化氮（NO2）年均浓度分别较2010年下降13.9%、41.4%和8%，PM10和SO2年均浓度均达标且为历年最低，其中，PM10为新空气质量标准实施后的首度达标。然而值得注意的是，PM2.5与NO2分别超出国家标准51.4%和15.0%，是纽约、伦敦、东京等城市的2-3倍，表明上海离全面空气质量达标的目标任重而道远。
从空气质量优良率来评判，上海优良率徘徊在70%左右，首要污染物依次排序为PM2.5、O3和NO2。由此可见，本市环境空气已经从以SO2和PM10为代表的煤烟型污染时代，正式转变为以PM2.5为代表的复合型污染和化石燃料型时代。
2.污染有季节性：春冬细颗粒物，夏季臭氧
从污染物月度浓度值分布来看，上海呈现出冬季细颗粒物污染严重、夏季臭氧超标天数多的季节性变化特征。2015年共出现37个臭氧超标日，2015年夏季臭氧超标天数较2014年多出11天，臭氧污染出现时间早、跨度长，7、8月份较为突出，这说明上海在重点关注PM2.5污染问题的同时，还需要重视O3这一发达城市当前依然未能很好解决的光化学空气污染问题。
3.污染程度“比上不足，比下有余”
就全国三大区域空气质量状况，长三角地区空气质量位居中游，总体优于京津冀地区，排名在珠三角之后。而在长三角地区的重点城市中，上海的PM2.5、PM10、O3排名中上游，而NO2排名较为靠后，整体水平可谓“比上不足，比下有余”。
污染来源分析
一方面，各类污染物的排放有所缓解，得到了有效控制，但是排放总量还是很高。另一方面，通过城市精细化的管理，扬尘类污染物有所改善。
根据本市PM2.5污染来源解析，本市的大气污染主要由工业源、交通移动源和扬尘、生活等面源三大类构成。
一方面，各类污染物的排放有所缓解，得到了有效控制，但是排放总量还是很高。好的指标体现在燃煤电厂排放量，根据CEMS在线监测数据，“十二五”期间燃煤电厂的污染物排放量持续下降。2015年，本市现行工业源污染防治措施继续发挥减排作用。电厂脱硫脱硝、超低排放使一次PM2.5、SO2和NOx排放量分别较上年削减29%、30%和41%；工业锅炉清洁能源替代和VOCs企业关停减少PM2.5、SO2、NOx和VOCs排放量分别为5%、4%、3%和26%；石化和有机化工行业推广泄漏检测与修复（LDAR），有效降低其VOCs排放量约15%。
不利指标表现为移动源的出行量和污染排放不降反升，包括机动车、船舶和飞机等。另一方面，通过城市精细化的管理，扬尘类污染物有所改善。2015年区域降尘量和道路降尘量较2014年下降9.3%和4.2%。总体来看，2015年，我市和区域大气污染防治工作使污染物排放总量降低，是空气质量向好的直接原因；经济平稳增长和工业、能源结构的优化，为空气质量改善创造了有利的条件。
国际治霾经验
大气污染治理需要一个长期过程，伦敦和洛杉矶都经过了三十多年的努力才基本解决了大气污染问题。
上海治霾难，难在上海是中国最大的经济中心城市，具有人口密度高、产业门类齐全、经济发展较早且速度较快的特征，大气污染物排放强度大等特征。以单一牺牲经济以获取清洁空气的极端手段是不可取的，治霾政策的导向应该是新常态下，把握经济发展与霾治理的双向促进关系。国内经验尚且不足，但是可以从国外其他大城市的霾经验中获得启示。
1.伦敦灰霾治理经验
以伦敦为例，霾污染也曾长期困扰这座城市。19世纪，英国进入工业急速发展期，伦敦工厂所产生的废气形成极浓的灰黄色烟雾。20世纪50年代最为严重，霾日一年平均多达50天左右。面对如此严峻的形势，伦敦采取了前、中、后三期治理方案，有层次、有阶段性地迎战空气污染：在准备阶段，制定严格立法遏制工业污染，如1956年，出台世界上首部空气污染防治法——《清洁空气法》，1995年通过《环境法》，2001年出台《空气质量战略草案》，多部法律的出台有效打击了违规行为，类比于伦敦，目前我国业已出台了《中华人民共和国大气污染防治法》，然而在法律治霾之路上，还需继续努力；在显著削减阶段，烟尘控制区的范围不断扩张，SO2与黑烟浓度大幅下降，降幅超过80%；在平稳改善阶段，全面启动生活治霾，比如机动车污染控制、加强绿化，且逐渐实现产业升级与污染输出，如果说前期和中期的方式只是“治标”的话，后期的方式则为“治本”，伦敦最终对霾污染问题的解决，是通过实现将高耗能产业向低耗能产业的转型，并通过贸易将污染输出。从伦敦的经验中可以看出，霾污染的治理是一个系统性、长期性工程，需要合理制定每一步计划。
2.洛杉矶治污经验
洛杉矶也曾受到空气污染的困扰，就污染物来源而言，约有30%~40%的空气污染物来自南海岸空气质量管理区直接管辖的设施和设备，其余的60%~70%来自移动污染源，如汽车、卡车、火车和轮船等，其治理措施有如下几点：
（1）加快能源结构转型。1948年，洛杉矶的能源结构以煤炭为主，占总能源比重的90%，而到2008年，则以天然气和石油等更清洁的能源为主；
（2）提高油品、收严排放标准、引导交通出行方式、城市规划与交通体系设计。
（3）控制方式的转变：由行政转向市场。洛杉矶的经验中值得注意的一点是，逐渐从政府宏观调控变成应用市场的调节作用进行治理。
3.上海可借鉴的经验
由英国伦敦及美国洛杉矶两个超大城市的大气污染治理经验可以看出，大气污染的治理需要一个长期的过程，伦敦和洛杉矶都经过了三十多年的努力才基本解决了大气污染的问题。但即使到今天，也并非所有指标均达到了世界卫生组织关于保护人体健康的空气质量要求，大气污染的防治工作仍在继续。从伦敦和洛杉矶的大气污染防治经验中，有以下一些借鉴和启示可供上海参考：
（1）大气污染治理的立法是基础
英国伦敦和美国洛杉矶在出现了严重的大气污染后，均制定较为完备、严格的法律、法规体系，为大气污染防治工作的落地实施，提供了法律保障。因此，需进一步完善支撑《中华人民共和国大气污染防治法》执行的配套的下位法规和细化的可操作性章程。
（2）大气污染防治措施执行是关键
英国伦敦和美国洛杉矶在大气污染的治理过程中，均建立了专门的行政机构如环保署等来推行相应的污染防治措施，而且该行政机构具有极高的行政权力。因此，应充分发挥各级政府在环境治理中的主观能动性，建立与我国环境管理体系相匹配的执行计划。建立跨行政区域、跨系统部门的大气污染联合治理的体制机制，确保大气污染防治措施的有效实施。
（3）工程减排是重点
伦敦和洛杉矶在大气污染的治理初期，也均是采用了工程减排的手段，并取得了显著的污染治理效果。因此，应进一步推进工程减排的力度；健全各行业排放标准体系，实现随污染治理技术水平的提高来及时更新排放标准；基于工艺水平和能源消耗量制定不同行业污染物排放量计算方法，确定企业排污许可量，确保总量削减目标的落地。
（4）能源结构调整是根本
虽然通过工程减排可以实现污染物的快速下降，取得一定污染治理效果，但随着经济总量的增长，污染物的排放总量还会出现上升的趋势。伦敦和洛杉矶均是逐步由以煤为主的能源结构，转变为以油和天然气为主的能源结构。因此，只有通过对上海的能源结构的调整，改变以煤炭消耗为主的能源结构，才能从根本上保障本市大气污染问题的解决。
（5）管理方式的转变是原动力
大气污染的治理应由单一的依靠行政命令管理转变为行政管理和市场调节相结合的方式。克服单一行政命令实施手段，将企业纳入污染物控制主体中，完善排污许可证制度和排污收费制度，并将这些经济手段充分引入到总量控制体系中。通过实施主管领导问责制的方式，促使企业改进污染治理设施，落实精细化管理方式保证治污设施的稳定运行。
（6）空气质量达标管理是重要策略
大气污染控制由以总量控制为重点向总量控制和空气质量改善并重转变。逐步实现多污染物协同控制，追求多重环境效果。研究制定城市空气质量管理办法及相应的大气污染防治行动计划，是实现空气质量改善的重要策略。
中长期发展思路
本市PM2.5的达标需要从SO2、NOx减排为主的污染防治路线转为VOCs和NH3并重的减排道路。
就中长期治理思路而言，上海可以努力学习伦敦和洛杉矶的经验，然而，每个城市的特色都不一样。当前，上海是全球大都市中，工业强度、人口密度和移动源集中度最高的城市。除了要进一步严化排放标准、狠抓末端治理，更需要进一步的产业结构调整和开放性思路的转变，才可以达到最终环境与社会的可持续发展道路。具体有如下几点政策建议：
1.源解析结果显示，本市PM2.5的达标需要从SO2、NOx减排为主的污染防治路线转为VOCs和NH3并重的减排道路。
2.国际化大都市的总体定位和经济持续发展的目标，预示着上海的能源消耗量仍将持续增长。以燃煤为主的能源结构特点将长期存在，发展清洁燃煤技术道路将是上海未来倡导的能源使用的主要方式。
3.进一步深化产业结构调整、工艺升级是工业减排的必由之路。
4.精细化城市管理是改善面源和移动源污染的关键手段。这一点对于扬尘污染源治理尤为重要。
5.区域污染共现性日益突出，共同减排是本市PM2.5达标的关键保障。更进一步而言，由于空气污染物的传输性，任何一个城市都不能“独善其身”，因此，就全国范围而言，加强区域联防合作是势在必行之举。
6.珠三角和欧美经验表明，PM2.5的持续改善有路可循，城市大格局的调整亟待出现；而O3超标现象将长期存在，上海应为面临光化学烟雾的挑战做好打持久战的心理准备。
注：
本文的部分观点发表于复旦大学主办的上海论坛2016。
