本世纪以来，国有资本逐步向基础性领域和重要行业集中，但这种调整主要是通过增量投资来实现的，存量国有资本仍然存在于大量不重要的行业和领域，而且退出和转移速度缓慢。同时，国有资本也未能很好地发挥提供公共服务、支持技术进步和产业升级等政策功能。从过去十多年的表现来看，国有资本与其他资本一样，具有“逐浪”和“逐利”的特性，这是导致国有资本布局调整难的客观原因。此外，缺乏国家所有权政策和调整主体，也是重要原因。未来国有资本布局调整的方向已非常明确，关键是要顺国有资本的特性行事，并在高于实体企业的层面建立布局调整机制。
上世纪末，针对我国国有经济战线太长、国有资本分布太散的问题，国家提出从战略上调整国有经济布局。经过十多年的发展，国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中的程度在增强，但布局过宽过散的问题依然存在，一般性领域的国企竞争力在持续弱化，公共服务和产业引领等政策功能也没有有效发挥。造成这一局面的原因是多方面的，如体制上缺乏国家所有权政策，也缺少布局调整主体，国有资本还存在“逐浪”性和“逐利”性。未来调整国有资本布局，既要充分考虑国有资本的“逐浪”“逐利”特性，让不同类型的国企及国有资本实现不同的功能，同时也要探索利用国有资本投资运营公司加快存量国有资本的调整。
（一）通过增量投资调整，国有资本不断向基础行业、重化工业和社会服务业集中，但布局仍过于分散
本世纪以来，按照十五届四中全会确定的国有经济需要控制的四个领域，国有资本不断向基础行业、重化工业和社会服务业集中。首先，航空、铁路、公路、港口等交通基础设施的国有资本增长速度显著高于总体增长速度，在国有资本总量中的比重由1999年的11．9％上升到2014年的13．8％；其次，煤炭、石油石化、电力、冶金等四个重化工业，国有资本规模快速增长，由1999年的1．72万亿元增长到2014年的9．13万亿元，2010年之前在总量中的比重一直在30％以上；第三，社会服务业的国有资本投入大幅增长，在总量中的比重由1999年的2．9％上升到2014年的21．3％；第四，除纺织工业外，所有领域的国有资本都保持了不同幅度的增长，表明国有资本在各行业间的结构变化主要得益于增量投资，而非存量调整。尽管过半国有资本布局于基础行业和重化工业，但仍有40％多的国有资本处于一般生产加工业和商贸服务业。几乎所有国民经济行业都有或多或少的国企存在，工业领域如皮革制品、纺织服装、家具制造等一般加工业，仍有占行业规模以上企业数量1％左右的国企。一些行业的国资规模不大，但国企数量众多，如商贸餐饮业，2014年全国仍有2．44万家国企，占全部国企的15．2％，而从业人员和资产仅占6．0％和5．4％。
（二）国有资本在一些重要行业中的比重大幅下降，在具有垄断地位的行业中仍保持着极高控制力
在2006年国务院国资委确定的国有经济要保持较强控制力的钢铁、有色、装备制造、建筑、化工等重要行业中，国有资本的比重已大幅下降，如钢铁行业，1999年国企收入占行业规模以上企业收入的比重为76．2％，2014年下降到31．3％。在煤炭开采、石油天然气开采、烟草制品、石油加工、供电供水等工业领域及电信、民航、铁路、港口等服务业，国有资本仍保持着极高的控制力，如石油天然气开采领域，1999年国企占行业收入比重为99．8％，2014年仍高达87．3％。国有资本在上述领域保持极高比重主要基于行政垄断。目前，电信、民航、石油、电力及部分市政公用事业改革虽已启动，但只是实现了政企分离、形成或初步形成国企之间的相对竞争、初步建立了行业监管的框架，在放宽市场准入、允许更多国有与非国有企业参与竞争等方面，改革仍不到位，非国有资本难以进入（见表1）。
（三）国企总体效益有所改善，但与其他企业间的差距在扩大，尤其是一般性行业的国企竞争力持续弱化
纵向比较，国有工业企业业绩指标有较大幅度改善，以利润总额测算的净资产收益率由2000年的7．4％，提高到2014年的10．3％（见表2）。横向与其他企业比较，2000—2014年间，外资和私营工业企业分别由11．6％提高到18．9％、11．4％提高到23．6％，均远高于国企。这一特征与国有资本大量布局在重资产行业有关，但同时也表明国企与其他企业间的效率差距在扩大，尤其在食品制造、纺织服装、家具制造等一般性行业，甚至钢铁、煤炭等重要行业，国企经济效益和竞争力持续弱化。以食品制造和钢铁行业为例，1999年规模以上食品制造业企业中，国企总资产收益率接近行业平均水平，2006年下降到平均水平的一半，2014年又下降到仅有三分之一。钢铁行业也是如此，2014年规模以上国有钢铁企业总资产贡献率为3．2％，私营钢铁企业则高达14．3％。
（四）国有资本未能有效发挥公共服务、整合调整产业和引领产业发展等政策功能的作用
首先，国有资本更多向竞争性领域集中，公益性领域有增长，但较为缓慢。2003—2007年间，公益性领域的国有资本增长较快，但2008年之后，基本与总量增长同步，所占比重稳定在13％左右。这表明国有资本在提供公共服务方面，并没有国家和社会所希望的那样好，至少从资本投入增量来看，这一功能并未有效发挥。其次，国有企业在大部分行业中并没有发挥促进产业整合、改善产业组织结构的功能，过多集中于产能严重过剩行业。截至2014年底，在国家发改委认定为产能严重过剩行业的上市公司中，国有资本比重高达90％。这说明国有资本不仅大量布局在了产能严重过剩行业，而且还缺乏退出、整合的机制与功能。第三，国有资本没有明显发挥引领新兴产业发展的功能。得益于举国体制、需求垄断等因素，国有资本在航空航天、高铁、核电等少数领域发挥了引领作用，但在其他大多数新兴领域，国有资本规模小、企业数量少、技术力量弱。以创业板上市公司为例，2014年末我国创业板上市企业总资产共计5660亿元，国企创业板上市公司的总资产约190亿元，占比仅有3．19％。创业板企业是我国最活跃的高科技企业群体，这表明国有资本在战略性新兴领域的布局非常少，未充分发挥产业引领功能（见表3）。
（一）由于缺乏明晰的所有权政策，出资人机构推动国有经济布局调整不顺畅
国资委作为出资人代表，担负着国有经济布局调整的职能。2006年，国务院国资委提出了国有资本的“四个集中”，明确了国有资本需要绝对控制和保持较强控制力的领域。但由于缺乏明晰的国家所有权政策，国资委调整国有经济布局并不顺畅。首先，由于缺乏更高级别的决策或“命令”，国资委调整国有经济布局的动力和意愿均显不足；其次，国资委作为一个行政机构，很难成为一个“积极股东”来直接操盘出售国有股权，并将所得资金投向需要国有资本投入的领域，更多是通过行政划拨推进国企之间的合并和整合；第三，相比庞大的国有资本存量来说，利用国有资本经营预算调整布局力量太小，如2014年中央用于国有经济结构调整的国有资本经营预算支出为615．1亿元，不到当年国有资本存量的0．2％；第四，国有资本投向的决策权实际上在国企自身，而在以“保值增值”为核心的业绩考核和“做大做强”的指挥棒下，国企一般不可能从已有的成熟业务退出，转而去发展高风险的环保、科技、战略性新兴产业等。
本世纪以来，我国产业结构中重化工业、房地产和金融业比重提高，国有经济内部也出现了相应的结构变化，体现出了与其他资本同样的“逐浪”性和“逐利”性。首先，在工业领域的国有资本中，煤炭、石油石化、冶金、电力、机械等重化工业的占比一直都非常高，保持在70％以上，中间几年还有较大幅度上升。国企之所以能抓住重化工业化带来的高速增长机遇，除了在一些领域具有行政垄断外，一个很重要的原因是有长期的历史积累，先发优势显著。其次，城市化快速推进使得房地产成为拉动经济增长的一个重要引擎，国有资本在房地产领域进行了大量布局，从2001年的1500多亿元上升到2014年的3．27万亿元，13年增长了21倍，在总量中的比重也由2．4％上升到7．8％。尽管国家三番五次要求大多央企都退出房地产，但国企仍趋之若鹜，根本原因就是房地产具有诱人的高额利润。第三，国有资本大量布局金融业同样也体现出了国有资本的“逐浪”和“逐利”性。大型国企，尤其是央企，基本都将金融作为主要业务，对企业的利润贡献率非常大，如宝钢集团，很早就将金融业务确定为重点发展的非钢业务，利润贡献率一直保持在20％以上。
（三）一些过去由国企主导的重要行业逐渐被非国企主导
非国企的异军突起，使大量国企竞争力弱化而退出，国企在各行业中的地位普遍下降。以国企在行业内规模以上企业中的主营收入比重来衡量，国企收入比重超过30％的行业，1999年有23个，2014年仅有12个。非国企能够占主导的行业，大致可以分为三类：一是在国民经济中地位相对下降的行业，如轻纺等一些传统制造业，国企没有优势，大量退出让位于非国企；二是新成长的行业，如仪器仪表、通讯设备制造等，对国企和非国企来说都是蓝海，但非国企更具有冒险精神、创新精神，从而占据了主导地位；三是在国企具有资源优势、资金优势和装备优势的行业，由于破除了行政垄断、允许非国有资本进入，非国企的地位越来越强，如电解铝行业，过去一直由国企主导，但随着政府管制的取消及民营资本的壮大，越来越多的民营企业进入这个行业，国企主导地位随之丧失。
（四）发展新兴产业，国有企业没有优势，非国企占主导
发展新兴产业，国企没有老本可吃，也没有先天优势，甚至还有转换成本过高、风险容忍度低等劣势。资本投入方面，民营企业借助资本市场同样可以获得充足的资金；技术来源方面，新兴产业都是全球性产业，技术来源多样化，国企过去的技术积累可能无用武之地，甚至还可能阻碍新技术应用；人力资源方面，国企对创新创业型人才缺乏吸引力。由于一些新兴产业有可能改变甚至颠覆原有产业格局，大企业转换成本高，对新兴产业会本能地抵触。同时，在“防止国有资产流失”和“保值增值”压力下，国企风险容忍度很低，很难承受发展新兴产业的风险。实践中，国有资本在新材料、新能源、电子通讯等新兴领域的布局相对较少，仅有的一些国企，竞争力也不高，基本都由非国企主导着产业发展，譬如在电子及通讯设备制造领域，中国电子等国企尽管规模比较大，但竞争力远不如华为。
十八届三中全会已明确了国有资本战略布局调整方向，要求国有资本“更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”，这个方向不仅是国有资本增量投资的方向，也是存量调整的方向。为此，国有资本应尽快从那些成熟的、产能过剩产业逐步退出，转而投向公共服务领域，投向能引领未来的战略性领域，措施上要借鉴过去的一些经验和教训，明确不同类型的国企及国有资本实现不同的功能。
（一）商业性国企实现彻底市场化，放弃商业性国企的产业引领功能
要求商业性国企承担经济以外的功能，如产业结构调整、产业引领升级等，既没必要也无可能。如前所述，国有资本与其他资本一样，在市场化条件下必然会“逐浪”和“逐利”，商业性国企更是如此。如果要求商业性国企承担产业调整和引领功能，企业会无所适从，事实上商业性国企也不会遵从这一“指挥棒”。相反，如果不刻意要求这类企业发挥产业引领功能，单纯实现财务目标，那么商业性国企从利润目标考虑，就会该退出的退出、该整合的整合、该发展的发展，自然也就能够促进产业结构调整和转型升级了。
商业性国企彻底市场化，核心是实现管理体制市场化，关键是推进企业产权制度改革。一是多途径推进一级商业性国企的股权多元化改革，可以引入包括社会资本在内的战略投资者，也可以实现整体上市。二是形成国企治理的商业化机制，国有资本出资人机构要以所出资本为限依照《公司法》参与企业治理。三是建立更加市场化的企业领导人管理体制，原则上企业经营管理层都应市场化选聘、契约化管理，董事会成员也要逐步扩大市场化选聘比例。
（二）积极探索利用国有资本投资运营公司加快存量国有资本的调整
过去的国有资产运营公司或国有资本运营公司并不成功，基本不能承担存量国有资本调整、促进产业结构调整和产业升级等功能。原因是多方面的，首先由于“先有儿子后有老子”“儿子行政级别高于老子”等原因，国资公司往往很难有运营国企存量资产的决定权，只能运作由增量投资所形成的国有股权；其次，划拨形成的国企资产缺乏流动性，国资公司事实上也很难在短时间内进行大规模的资本运作；第三，国企改革不到位，国有股权真实价值难以体现。最后的结果往往是国资公司将精力放在自己能做主的增量业务上，导致“自转快于公转”。
下一步利用国有资本投资运营公司调整存量国有资本，还有待继续探索。国有资本投资运营公司要有所作为，必须处理好上述问题，首先国资监管机构要放权，让国有资本投资运营公司成为真正的市场化出资人；其次，要规范国有资本投资运营公司对出资企业的管理，国有资本投资运营公司不直接从事任何生产经营活动，不干预出资企业的日常经营活动，仅以出资额为限对出资企业行使出资人权利；第三，实体国企要改革到位，国有资本投资运营公司所持国有股份必须可流动、可变现，没有特殊的历史包袱和社会负担。
（三）设立一些特殊国有基金和特殊法人国企，主动发挥产业引领功能
商业性国企彻底市场化运作后，在政策引导、市场调节和利润追求下会自主推进产业结构调整和升级，但要让国有资本主动发挥上述功能，还应有一些特殊做法。从过去的经验来看，设立国有主导的基金和特殊法人国企都很有效，前者是市场化方法，后者是行政方法，不同领域、不同目标可以有不同的方法。
设立特殊的国有主导基金，不仅可以发挥杠杆效应，更重要的是能够作为国家的“指挥棒”，引导更多资本投向促进产业升级的方向。各地过去都有很多实践，也取得了一些成效，如深圳2015年有200亿元国有资本规模的新兴产业引导基金，市场化运作，对生物、机器人、互联网等新兴产业发展起到了极大的推动和支撑作用。
设立特殊法人国企完成重大专项任务。三峡总公司和商飞公司都是很好的先例，可以发挥我们“集中力量办大事”的传统。所设立的特殊国企法人一定要限定主业、单一目标、公益性为主，必要时可配套出台特殊或特定条例。
我国目前对“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”“保障民生、服务社会、提供公共产品和服务”等的描述都比较笼统、模糊，使得大部分国企都不清楚自己到底是否处于这些领域，在实际操作中各方也很难明确国有资本是该控股还是参股，影响企业决策。因此，对“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”，最好有比较透明和清晰的产业目录，在此基础上确定国有独资、绝对控股或相对控股。
对国家明确需要控制的领域，也可以实现国家特殊规制或特殊管理股。特殊规制可以体现在进出口制度、行业规制、企业章程等各个方面，如对军工企业，可以采取派驻军代表的制度，对军工产品出口也可以制定特定的出口制度。特殊管理股或“黄金股”可以使政府对特定事项行使否决权，防止恶意收购和接管，确保企业发展不偏离利于国家整体利益和战略的方向。特殊管理股可通过立法、公司章程等方式实行。
