在所有国家，教育是扶贫中的一个重点。从全球发展经验来看，经济发达的地方往往教育水平也高，比如欧美以及东亚“四小龙”。即便是我国改革开放以来的经济高速增长，也与城市教育的飞跃发展有着直接的联系。然而当我们把目光投向农村基础教育时，发现尽管近年来国家对农村基础教育的财政投入在逐年上升，但是农村基础教育水平并没有呈现相应的增长，城乡间教育差距越来越大。
在城市基础教育越来越完善化和精英化的同时，农村初中辍学率在一些地方居然高达60%以上。那么问题出在哪里？如此高辍学率的农村教育如果不加以重视，势必对国家未来发展和社会安定带来很大影响。本着这个问题，最近我们华南理工大学公共政策研究院扶贫小组在广东省的粤北、粤西南、粤中以及广州近郊的农村进行了系列调研。本文的数据和现状分析建立在这些调研之上。
从教育部公布的数据来看，自2013年以来我国对教育的总投入已超过3万亿元，并且多年来呈现连年增长趋势。在各级教育生均公共财政预算教育事业费支出方面，农村小学超过7千元，农村初中近万元，呈现逐年增长趋势。也就是说，从数值来看，农村小学和中学与城市的差距并不是太大。据2013年全国教育事业发展统计公报数据显示，农村义务教育普及率目前已经达到92.3%以上，这意味着对于绝大多数中国人来说，接受基础教育已经不是问题。但当我们走访农村以及乡镇中小学时，发现现有农村基础教育存在着重数量轻质量、重校舍建设而轻教育质量提升的问题。
第一，农村小学“麻雀化”现象严重。在访问的几所村落小学中，完全小学在学人数最多一所为110人（而2000年该校拥有学生人数为400余人），最少学校的在籍人数为几十人，据地方陪同干部介绍说，还有一些村落的小学校人数只有10余人。与当地市教育局干部们的访谈中，我们了解到，当地农村小学校中在籍人数为50人以下的学校高达100多所。
“麻雀学校”在农村已经是个常见的现象。在访谈过程中，当地扶贫局干部介绍了一个非常有趣的案例：某村小学生源仅剩几人，但由于家长不愿承担接送责任，拒绝接受校方及村委会将学校关闭，生源移至数公里之外的他校的并校决定，学校无奈地做出了一个“创新”性举措：保留学校以及教师并购买一部校车，但教师不再承担教学任务，而是轮流担当司机负责接送学生到他校借读。这个举措背后的教育资源浪费不言而喻，因为学校依然接受着教育财政补贴，而转型为司机的教师也依然领取着教育工资和津贴。
第二，教学设备陈旧，与时代脱节。近年政府非常重视对农村学校校舍建设的财政投入，但是教学设备依然停留在粉笔、黑板擦、老式录音机和录音带的时代。这与城市甚至乡镇小学现代完善的教学设施形成鲜明对照，更不用说与学费高昂的国际学校和私立学校相比了。而低质量农村小学大量存在的直接结果就是造成了学生在今后求学过程中的挫败，这与初中惊人的高辍学率有着直接的联系。
第三，课程设置单一，师资力量薄弱。尽管农村小学提供语文、数学、英语等基础课程，但是与城市多元化的课程设置相比存在着很大的距离。近年教师工资和待遇有所改善，但农村师资力量和教师的敬业精神并没有比以前更好。由于子女教育问题以及个人职业发展等原因，优秀师资力量很难被吸引到农村小学；而出于不得已而在农村任教的教师，也会尽量把授课时间集中，在完成教学课程之后则回到县城居住，老师很难在学生需要的时间提供知识上的辅导和帮助。另一方面，相对稳定的职业和收入，也吸引了不少在教学上没有竞争优势的当地人加入。于是有竞争优势的师资力量流出，而没有竞争优势的师资力量固化，后者不断填补前者的空缺。
第四，初中辍学率触目惊心。农村的初中基本归并到了乡镇中学，对离学校较远的地方的生源采用住宿制的形式。不过，由于相关财政和设施以及管理不到位，宿舍多为20人甚至更多人共享一个大房间的粗放型住宿管理。由于集体生活中的种种不适导致成绩下降，或者退学的学生并非少数，再加上小学时期的学习挫败感以及以高考为目标的初中课程设置等原因，读书无用论在农村青少年中流行，在某村落初中辍学外出打工者高达60%以上。这个数字并不是特例，在其他学者的相关研究中也得到确认。
那么，为什么高的教育投入没有带来相应的效果？主要原因可以归纳为以下几点。
教育经费财政配置低统筹
从教育经费投入的总体方面来看，教育经费财政配置的统筹级别太低。2006年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》确立了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的农村义务教育公共财政体制。但是在实际操作层面，农村基础教育依然是延续了2001年以来的“分级管理，以县为主”的管理和财政统筹体制。“中央地方共担”在操作层面上存在着不少问题，由于县级政府对省市级政府不存在任何意义上的行政约束力，这种教育管理和财政统筹主体行政级别太低，导致教育资源的省内分配不均，直接影响到教育资源配置的省内均衡。具体表现在两个方面。
第一，农村义务教育的财政投入高度依赖于县级政府。县级政府的财政能力以及在财政投入上对农村义务教育的倾斜程度直接决定了当地农村义务教育的质量。县级财政能力好的地方，农村义务教育的质量要相对好一些，而财政能力相对较差的地方，对农村基础教育的有限投入也影响到教育质量。在我们调研的一个以农业为经济主体的县，县级政府不仅很难把有限的财政投入到农村基础教育中，而且由于政府监管方面的不完善，县级政府有时为了弥补财政漏洞，将中央或省级的教育发展专项资金挪作他用。尽管从理论上讲，省级财政通过转移支付的方式来平衡省内的教育资源配置，但在现有制度框架之下，下级政府对于上级政府并不存在任何约束力，有很多理由使得省级政府更有动力将财政资源投向教育以外的其他行业或者用来打造城市精英教育。
第二，中央政府对地方教育发展提供的专项转移支付资金有时并不能带来地方特别是农村基础教育的发展。为了促进地方政府的积极性，中央政府在提供专项转移支付时往往要求地方政府提供一定的配套资金，对于经济欠发达的地方来说，配套资金往往加剧地方财政负担，其结果有可能是：财政状况能够提供配套资金的地方政府比那些拿不出配套资金的地方政府，更容易争取到中央的专项转移支付资金，其结果势必造成越穷的地方越没钱发展教育。
当然，财力不足的地方政府也会有很多对策来以并不存在或者不打算变现的配套资金来获取专项转移支付，而这样取得的专项转移支付资金即便用于教育项目，也与中央政府所期望的资金投入存在差距。再者，在转移支付资金方面，另外一个问题是由于有中央专项转移支付资金的存在，地方政府没有了教育投入的积极性，本该省级政府出的转移支付资金不到位，或者县级政府为了得到政府的专项资金而停止地方资金投入。
政策导向与教育资源的不均等配置
除了财政制度问题，有些政策目标或者政治导向也会带来教育资源的非均等配置从而影响到农村义务教育质量的提高。拿作为教育投入主体的县级政府来说，其政治导向或政策目标追求导向常常会带来以下几个方面的教育资源不均等配置。
第一，为了追求政绩目标，地方政府往往更愿意将教育资源投放在打造城市精品学校，而非提高农村义务教育质量方面。特别是近年来政府提倡“创强、创均”的“双创”运动，是否在“双创”方面有建树也成了地方干部被考核的一个标准。我们在调研过程中发现，“双创”运动在实施过程中，往往带来教育资源向城市的倾斜，其结果并不利于提高农村义务教育质量，因为“创强”将教育质量的提高倾斜于城市中的重点学校，“创均”常常流于校舍建设等硬件工程方面。
第二，政策目标式推进和干部政绩考核导向的“普九”工程以及扶贫项目，导致地方干部将普及基础教育作为政绩目标，加大基础建设教育费用的投入，将有限的财政用于硬件而非提高教育质量上面，间接影响了教育质量的提高。近年来，政府提倡教育的均质化，在农村教育的均质化往往被简化为“村村通小学”以及“教学楼+运动场+图书室”的硬件标配，而不是用来提升农村义务教学水平，缩小城乡间的教育差距。
第三，“村村通小学”的政策目标导向导致教育资源在农村不能集中投放，碎片式资源投放方式导致农村教育重数量而轻质量。很长时间以来，撤学校者往往会背骂名，而建学校者既得到赞誉又能显示政绩。实际上，“建”和“撤”都应该放在经济发展和社会结构变化的大环境中来思考，不会一成不变，也不应当将其政治化。此外，建学校背后的利益和腐败因素也是近年来农村小学硬件建设热的一个原因。
第四，与缺乏细节以及稳定性和连续性的教育政策有关。2001年国务院为了解决农村学龄人口减少的问题，倡导集中资源办学，颁布《关于基础教育改革与发展的决定》。此后到2012年国务院出台《意见》要求停止撤消为止，中国农村开始了近十年的农村撤校运动。其间，由于行政一刀切和运动式撤校，再加上在执行方面缺乏细节的政策指导，在撤校过程中产生了很多问题，招致民间以及教育人士的反对。但是这些问题的出现是因为撤校过程中缺乏细致的政策指导和配套措施导致的结果，而不是撤校本身所导致的必然结果。
如果在食宿、交通、学校规模以及其他相关问题方面能够有更加细致的政策加以对应，很多问题是可以减小或者避免的。同样，当撤校出现问题时，应该针对问题分析产生原因，继而作出相应对策，而不是简单粗暴地停止上一个政策。对上一个政策全盘否定的做法也许可以迎合部分民意，但是却是一个不负责任的做法，因为回到上一个政策等于从现有问题回到前一个问题，问题还在那里，只不过从问题B变回到了A。
第五，与以高考为导向的教育课程设置有关。目前的教学课程设置是一种以高考为终极目标的应试考试。在小学阶段城乡教育差距带来的教学结果导致很多农村小孩在很小的阶段，就在这种爬梯式的高考竞争中产生挫败感。在初中阶段，当这类学生意识到自己的成绩无论如何都不能进入大学，而学校课程设置除了毕业证书之外，继续读下去并不能给他们带来生存技能上的提高，供给与需求并不完全匹配。尽管在初中毕业后的分流中有职业技术学校这一选项，但是这类学校有不少存在教学质量问题或者内容脱节落后于实际操作。
从教育课程设置的角度来说，目前的高考式应试教育体制并不能给不打算或者不能参加高考的人们设计一条与现实接轨的路径，使他们能够掌握某种技能或手艺，具备一定的专业知识储备来自信地开始自己的职业人生，而不是全部流到流水线或物流业，消耗青春换得微薄的工资，年迈归乡时，依然是贫瘠和无一技之长。
第一，将财政统筹级别至少提高到省级，改变目前以“县为主体”的制度，将有可能改变省内的教育资源非均等分配现象。在所有现代社会，基础教育已经被普遍界定为公民的基础权利。在很多发达国家，基础教育是由中央政府统筹的，即使不是中央（联邦）政府统筹，也是由省（州）政府统筹。考虑到中国国家大，地方差异也大，中央政府统筹有困难，但从现有的社会经济发展水平来看，已经具有了省政府统筹的条件。
第二，改变目前分散和碎片化的财政投入方式，集中资源办优质学校，将有可能改变目前农村基础教育的困境。我们认为可以将农村生源少的学校合并到乡镇等人口聚集的地方，由政府承担所有学杂费、食宿交通费的方式来集中资源办优质小学。在交通不便的地方可以采用寄宿制的方式，其他则由学校提供免费校车接送。也许有人会认为寄宿制学校不利于儿童的身心成长，但问题是，在具有近80%留守儿童的农村现状面前，留守和寄宿之间的差别又有多少？恰恰相反，如果能够把这些留守儿童们集中起来，提供完善的教育和管理，结果会更好。
第三，创新和完善教育体系，改变应试为终极目标的教育课程设置体系，发展和完善培养多元人才的职业教育系统。我国中等职业的不发达一方面与人们对教育存在“学而优则仕”的认知偏差有关，另一方面也与技术学校所提供的知识与社会经济的实际需求脱节的现状有关。如何建立一套与社会经济发展相匹配的多元职业教育体系，也是当务之急。
第四，建立一套比较完善的教育评估体制。对于各个地方教育发展的评估，应该确立一套不仅包括硬件方面，也包括师资和教育质量评估；不仅包括升学率，也包括学生综合素质和技能提升方面的评估；不仅重视城市精英学校发展，也重视提高整体基础教育水平的多方面评估体系。这样一套新体系有助于逐步做到教育的均衡发展。
总体而言，教育一向被认为是彻底摆脱贫困的最重要手段。目前我国农村落后的基础教育现状不仅会影响到农村发展的未来，从长远来看，也会对社会安定带来影响。教育的公平性和公正性的问题，如果处理不好，将会造成社会矛盾。尽管降低农村以及欠发达地区考生的高考入学门槛，用行政手段分配高考入学名额配比等方法，可以解决教育机会不平等所带来的差距问题，但最根本的解决方法在提高农村基础教育质量，在减少教育机会不平等方面下功夫。
