一、引言
若以治理实践而论，从封建时期将中央集权演绎到极致，到资本主义时期对民主治理的最初试验，可以说，政府体制已基本定型。与暴力、极权的旧体制不同，灵活而多元的新体制是另外一种治理境遇，它们如钟摆的两端，后来的治理者无非在两者之间选择，从来没有逃出既定的逻辑。只是在历史的伟大律动中，人们对政府角色的具体定位形成了不同的判断，正如哈耶克所言，“尽管每个人都希望政府以某种方式采取行动，但在应该干什么的问题上，几乎有多少不同的人，就有多少种看法”。[1]
近代以来，西方国家的政府角色一直经历着深刻的嬗变。在“无为之手”、“扶持之手”和“掠夺之手”之间转换与实践，试图在历史发展中寻找最佳的角色。同样，自新中国成立以来，我国地方政府角色大致经历了两次典型的转变：第一次是从全能型政府向市场型政府转变；第二次是从市场型政府向服务型政府转变。每次转型虽然都是在体制、机制、结构等各个方面的整体变迁，但一个突出的特征是经历着从“统治者——市场主导者——服务者”的角色演化。第一次转型是基于计划经济体制向市场经济体制过渡的政治考量，由于旧体制中单中心的统治及其官僚组织形式，造成了大量资源向行政部门集中，强制权力向基层社会渗透，地方政府以统驭者的身份包办一切、控制全局，形成一个稳定有序但僵化低效的治理格局。实践证明，这“不仅破坏了以地方为基础的管理基础结构和服务体系，而且集权的、等级制的、官僚制的行政管理模式已经失败”。[2]因此，市场化所带来的绩效驱动直接刺激了我国地方政府角色的全面转型。第二次转型是伴随着市场经济发展的深入调整，逐步从强调地方政府在市场中的主导作用到发挥市场在资源配置中的决定性作用，进而认识到绩效驱动型政府所造成的种种弊端已然成为可持续发展的障碍。地方政府角色只有从直接参与市场活动中逐步撤出，“通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性”。[3]没有扮演好服务角色的地方政府就不可能成为现代化的地方政府。
十八大胜利召开之后，我国经济社会发展逐步迈入“新常态”，这是与过去截然不同的发展状态。它不仅存在历史上长期积累下来的深层次社会矛盾，还出现了许多新的不确定的社会风险。面对新旧交织、新老叠加的转型时期，地方政府作为社会治理的核心行动者，应当顺应“新常态”的要求，重新定位自己的角色。在历史与现实的选择中、矛盾与发展的交织中、挑战与机遇的把握中“有所为、有所不为”，努力实现自身与时代的完美匹配。
二、社会治理新常态：一个新的场域
所谓“新常态”，主要是指我国经济发展通过深刻变革，打破传统思路和模式后形成的一种新的长期稳定的发展趋势。相比于“旧常态”的经济发展模式，所谓“新”即表现在速度从高速增长进入中高速增长、经济结构从注重数量向注重质量不断优化升级、发展动力从要素驱动、投资驱动转向创新驱动转变的阶段性特征。应当说，新常态的表述是党和国家对我国新时期经济发展规律的再一次深刻认识，也是对社会主义发展从旧常态到非常态再到新常态螺旋式上升认识的结果。
“经济基础决定上层建筑”的经典论述揭示了一个普遍的共识：对中国经济发展新常态的科学判断和战略部署，必将引起社会治理的全面调整。自改革开放以来，社会治理就深深内嵌于市场经济发展的过程，每一次的经济改革都必然伴随着社会治理结构的优化调整。因此，作为一种在理论和实践上的外延，经济新常态也将引发社会治理新常态。首先，经济下行的现实带来地方政府合法性的挑战。长期以来，地方政府合法性是建立在绩效评判基础上的，这虽然有利于弥补以意识形态和个人魅力为基础的合法性不足，但“建立在政绩基础之上的努力却产生了可以被称作政绩困局的东西”。[4]当下，经济增速处于换档期，持续下降的发展速度对于地方政府绩效来说是一个重大打击，严重削弱了民众认同，增大了社会治理的压力和阻力。其次，结构调整推动治权合理布局。经济新常态中经济发展要进一步推动产业结构升级，逐渐向第三产业、新型产业、绿色产业倾斜。产业结构调整不仅意味着发展方向转变，而且伴随着经济权能的合理布局，社会治权也将进一步优化配置。在这一过程中，地方政府放权与分权将成为社会治理新常态的主题。再者，创新驱动激发社会活力。创新驱动是要求地方经济发展不能仅仅依赖于地方政府的“自娱自乐”，而是需要社会多元主体的广泛参与，从而更有效地利用和整合社会资源为经济发展服务。在经济活动中的参与，也就意味着社会主体由主动突破替代被动适应，通过经济话语权的提升逐步构建社会治理的新常态。
如果说经济新常态为社会治理新常态形塑了我国当下发展的现实环境，那么后者不仅需要与前者紧密衔接，而且更需要彰显自身的时代特性，以实现对社会治理旧常态下管控模式的全面超越。其一，目标设定由维稳转变为公正。在社会治理旧常态下，基于“不出事”逻辑的全面束缚，刚性维稳成为治理的根本目标，从而将治理简化为地方政府对社会的管控。在社会治理新常态中，随着公共性的扩散，公平正义原则成为压倒一切的发展旨归，社会治理更多的成为政府与社会多元主体共同治理以维护公共利益的范式创新。其二，权力结构由层级节制转变为横向网络。按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，一方面保证了权力的有序使用和有效节制，但另一方面，也易于形成机械的习惯，使组织难以应对特殊的情况。这就是罗伯特·默顿所称的“科层制功能失调”。[5]在新常态中，为应对复杂多变环境的挑战，地方政府和社会主体并非囿于既定的结构，而是在放权与分权的基础上实现治权的横向分配，形成灵活、有序、合理的网络结构，以利于相互支撑和共同行动。其三，治理主体由单一主体转变为多元主体。单一的政府统管机制已经不能满足快速变革的社会需求，尤其不适宜处理常常要超越组织边界的问题。[6]卡蓝默曾说，“一个强加于人、凌驾于社会之上能够实现发展的政府形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件”。[7]由地方政府、企业、社会组织、公民个人所组成的多元主体已然成为社会治理创新的重要组成部分。其四，行为选择由个人意志转变为集体行动。多元主体的广泛参与和合作行为的普遍介入，以个人意志为核心的行为选择逐渐式微，而以重分工、合作和协同的集体行动成为社会治理新常态下的必然选择。作为一种社会建构，我们之所以选择集体行动，这是因为，由于其他共性力量的存在，共同的行为趋向就是我们每一个人的利益所在。
社会治理新常态所呈现出的时代特性，需要我们通过全面深化改革予以实现。但在中国的政治语境中，一切政治现象都首先来自地方，地方既是国家繁荣发展的平台，也是改革调整的前沿。对于像中国这样超大型的后发国家来说，“没有一个有效的地方政府，无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的”。[8]因此，在社会治理新常态下，我们需要对地方政府的角色进行重新审视，以期在历史发展的关键时期实现第三次转型。
根据后发优势理论，后发国家和地区权威相对集中的特性不仅不是一件令人担忧的事，反而能够为地方政府提供广阔的发展空间，以充分发挥地方政治精英的作用，在路径依赖机制的推动下快速走上发展的快车道。但这在实践中往往会潜移默化地制约着人们对于限制政府干预的迫切认识。在社会治理新常态中，特殊的历史境遇不应成为地方政府改革放缓的借口，虽然它在元治理中扮演着日益重要的角色，但也要适时、适度地把握时机实现参与角色校准。当然，地方政府角色转型并非是“自娱自乐”的封闭过程，而是要寓于社会治理新常态大变革的背景，强调在依法治国中的角色规范、在政府与市场关系变迁中的角色重塑、在国家治理现代化中的角色升级以及在集体行动网络中的角色调适。
(一)在依法治国中的角色规范
地方政府作为地方社会治理的核心行动者，集权力、资源、意志于一身，理应受到法律规则的制约。但由于市场经济发展初期阶段的历史局限性，制度上的不完善给予地方政府较大的发挥空间，这一方面有利于地方获取超常规和超剂量的发展绩效，另一方面也造成了地方政府角色的失范，也就是所谓的“地方自主性过大”。地方政府自主性是指，拥有相对独立的利益结构的地方政府，超越上级政府和地方各种具有行政影响力的社会力量，按照自己的意志实现其行政目标的可能性，以及由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑。参见何显明：《市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑》，《浙江大学学报》2007年第6期。这一现象所造成的弊端不仅仅局限于地方政府呈现的“绝对的权力导致绝对的腐败”，而且也体现在利益上的与民争利、政治上的央地博弈、经济上的诸侯割据、社会上的政府干预。这就是“诺斯悖论”所揭示的“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”的真实写照。十八届四中全会指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”建设法治政府、推行依法行政应是地方政府生命力所在。由绩效驱动和制度激励的地方政府自主性逐渐式微，取而代之的将是地方政府角色的规范。这主要体现在：一是职能法定化，权力应由法律明确授予和规定；二是权限明确化，即明确政府该干什么、不该干什么，既要尊重政府主导的政治生态，又保证治理的多元和活力，厘清地方政府同其他治理主体的权力边界；三是用权合理化，制定行政职权运行流程图，切实减少工作环节，规范行政裁量权，提高行政职权运行的规范化水平。
(二)在政府与市场关系变迁中的角色重塑
“是政府多一点还是市场多一点”这一命题已经成为近代以来政治学争论的焦点之一。从“守夜人——干预者——企业家——服务者”的观点追寻，政府与市场关系变迁既触摸着市场经济发展的历程，也触动着政府角色转型的神经。改革开放以来，地方政府为了追求地方绩效最大化和自身政绩显性化，总是以“冠冕堂皇”的理由介入微观市场，政府角色企业化、政府行为经营化、政府执法产业化成为一定时期内的特征。虽然我们不得不承认地方政府是我国市场经济发展的启动者和领导者，但这并不意味着对市场长期控制的合理性。“一个政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节”。[9]社会治理新常态下，随着市场经济逐渐成熟，它不仅是经济活动的一个场域，更是公共利益实现的重要支撑，同时，以企业为代表的市场主体也成为社会治理的重要组成部分。因此，地方政府需要尽快从市场中撤出，以分权和放权改革为契机，让市场在资源配置中发挥决定性作用，实现自身角色“由数量型管理向质量型管理、由政策管理向战略管理、短期管理向中长期管理、由管微观向管宏观、由审批管理向监管管理的转变”。[10]
(三)在国家治理现代化中的角色升级
推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。应当说，不论是在摆脱殖民主义枷锁之后的探索时期，还是在改革开放之后的新时期，由于治理基础的薄弱，对国家所能获得的能力及其运用天然的强制能力而达成各种治理目标的预期始终趋于高位。正如亨延顿所言：“没有强有力的国家作为现代化进程的保障，社会就只能陷入高度无政府状态”。[11]但在当下这样一个激变的时代，对国家治理的绝对依赖，使得“各级政府运行负荷累累，危机暗涌的状况已经显露出来”。[12]因此，在推进国家治理现代的进程中，关键需要实现地方政府角色的转型升级。首先要巩固规制能力，通过优化制度安排，一方面规范、引导、协调多元参与主体的行为的选择，另一方面约束和监督自身的行为取向，从而使地方政府从制度投机者蜕变为制度创新者。其次要提升参与能力，这不仅要改善地方政府自身的参与形式、手段和渠道，更要从其他治理主体入手，通过拓展主体规模、扩大参与层次、规范参与秩序等方面形成多层次、宽领域的参与格局。再者要增强反应能力，通过优化组合，有效改组政府机构，在政策输出、物质保障、人员配置等方面加大投入，以发挥整体性、灵活性的优势。
(四)在集体行动网络中的角色调适
社会治理的过程也是一个多元驱动的过程，它将每一个行动者都编织进一个协调有序的网络结构之中，地方政府是其中一个重要组成部分。因此，地方政府的角色转型绝非是“孤芳自赏式”的个体行为，而是在集体行动网络中的角色调适过程。所谓角色调适，既不是地方政府权力的进一步集中，也不是无限度撤出，而是要以经济社会发展规律为基础，在充分审视社会治理新常态所带来的诸多挑战，以分工合作为前提、多元治理主体转变为条件，合理确定地方政府角色。就目前来看，地方政府仍然是社会治理的主导性力量，并且在相当长的时间内具有合理性和正义性。只是需要超越传统全能型角色定位，将市场的归还给市场，将社会的归还给社会，构建一个“有限”且“有效”的地方政府。[13]当然，地方政府的角色调适也需要避免走向另一个极端，造成“软政权化”[14]的不良现象，为逐渐成长的利益组织所左右，从而难以在集体行动的博弈中处于公平、超然的地位。地方政府的角色调适是一个反映政府与社会关系的重要范畴，它所强调的是地方政府能在何种程度上既对接共同体中各种社会力量的行为，又能保持自身的超越性和公共性，最大限度地维护公共利益。
四、地方政府角色转型的路径选择
随着全面深化改革的不断延伸，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，已然成为建构更具现代性地方政府的时代命题。然而，现实中的地方政府改革并不是从“应然”角色向“实然”角色简单的跳跃，而是需要通过转变政府职能、推进存量改革、完善制度安排、加快社会培育等一系列具体措施予以实现。
(一)转变政府职能：角色转型的前提
围绕着以集权还是分权为主题的职能变迁是地方政府改革的发展动力，也是角色转型的一种伟大律动。我国特殊的政治生态决定了地方政府始终在社会治理中扮演着重要角色，这似乎也成为人们有意忽视政府职能转变甚至担忧由此所造成治理无序的客观理由。应当说，转变政府职能与角色转型并非是矛盾的两面，而是相辅相成的统一体。“地方政府要真正在社会治理中有效地发挥主导作用，恰恰需要职能重大转变，否则，依然可能按照它在计划经济时代那种全能型角色模式去发挥所谓的主导作用，并对社会治理产生南辕北辙的作用”。[15]正如奥斯本所言：“重新界定政府职能的合理适当范围，要政府投注所有心力、资源于核心职能的发挥上，凸显重要角色的显现”。[16]转变政府职能一是要取消或转移部分职能，对市场和社会能够自主决定的，竞争机制能够自行调节的，都交由市场或社会组织承担。二是要下放职能，充分给予基层组织广泛的微观管理权限，以有效发挥其直面群众、贴近基础的作用。三是要整合职能，在坚持精简、统一、效能的原则上，要将具备相同或相似功能的权力进行精简归并，避免政出多门的弊端。四是要加强部分职能，特别是宏观调控和市场监管方面的规范管理和监督指导。
(二)推进存量改革：角色转型的目的
改革开放以来，我国地方政府所经历的多次改革进程大都属于增量改革的范畴，这是由于在新旧交替的转型时期，相比于存量改革所付出的巨大成本，创造“新量”有利于减少制度变迁的非帕累托改进所造成的利益重新分配而带来的既得利益集团的抵触和反对。但是，长期存在的增量改革却导致了存量基数的不断扩大，反而延缓了深化改革的步伐。因此，社会治理新常态下的政府角色转型不仅需要基于增量改革战略的创新，更需要推进存量改革的切实展开。首先，地方政府角色转型需要获得上级政府的认可。虽然地方政府创新发展在很大程度上是基于地方自主性的自觉行为，也能够通过经济绩效提升获得民众的广泛认可，但由于体制束缚和政治约束，角色合法性只有获得上级政府特别是中央政府的认可才能够具有充分的实践意义。其次，机构整合带动组织结构扁平化建设。以政府职能转变为契机，以部门关系调整为纽带，通过明确地方政府内部各部门之间的权属分工，优化整合组织资源，组建灵活性、专业化、便捷化的行为主体，实现组织管理幅度的扩大和组织层级的减少，推进组织扁平化进程，以提高地方政府的整体效应。再者，流程再造触动权力结构调整。地方政府要实现依法行政，必须要加强执法程序设计，从而在业务操作中明确权属性质、界定权责隶属、划清权力边界，有效触动原有权力结构的合理调整。
(三)完善制度安排：角色转型的保障
全面深化地方政府改革所包含的权力调整、职能转变、行为变迁等内容，实质上是规范性的确立过程。这种规范性不是内生性的应然产生，而是需要外生性的制度安排予以实现。制度“就是在各种政治经济单元之中构造着人类行为的正式规则、惯例，受到遵从的程序和标准的操作规程”，[17]它的基本功能在于特定场域参与者身份的确立以及偏好塑造和策略选择。在社会治理旧常态中，新制度与旧制度、正式制度与非正式制度之间所存在的缝隙，决定了地方政府角色在这一制度空间中的不确定性和延伸性，这就为地方政府角色的模糊和迷失埋下了伏笔。因此，在社会治理新常态中，地方政府角色的准确定位，完善制度建构是根本保障。在宏观上，要进一步加强市场经济制度建设，明确市场在资源配置中的决定性作用，让地方政府逐步从经济活动中有序撤出，专心于宏观调控、战略规划等方面的职能；[18]在中观上，要切实加强行政审批制度、财政制度、监管制度、决策制度等，强调地方政府在中观制度运行层面的主体性角色；在微观上，通过放权和分权的落实，建立指导、监督、合作等制度，让地方政府扮演好参与者的角色。当制度体系作为资源与规则嵌入社会治理的行动结构时，规范的制度空间对于地方政府的约束和激励，不仅影响到地方政府角色的塑造，而且成为地方发展发展最值得关注的能动因素。
(四)加快社会培育：角色转型的补充
地方政府角色转型是与其他主体的共同成长相统一的。在转变政府职能的过程中，不仅需要地方政府自身的放权与分权，也需要社会多元主体的承接与合作。因此，加快社会主体的培育是地方政府成功转型的必要补充。在“民主”既作为一种治理体制也作为一个政治价值广泛渗入的当下，“凡生活受到某项决策影响的人，都应该参与那些决策的制定过程”。[19]尽管倾向于效率和生产率的行政官员可能会发现多元参与很难应对并且很浪费时间，但这对于地方政府本性角色的回归是一个不可缺少的因素。加快社会培育，一方面要依赖于地方政府的要素下沉，将更多的权力、财力、人力等资源赋予社会行动主体，使以往由行政力量推动的“输血型”被动发展模式转变为由社会内源生长机制支撑的“造血型”主动发展模式。[20]另一方面社会主体要主动地实现权利上移，包括话语权、参与权、建议权等通过多元的渠道进入地方政府的决策议程，从而更好地实现政社互动、官民互通。
总之，在社会治理新常态背景下，虽然多元力量崛起之势不可阻挡，地方政府传统治理方式也趋于式微，但这并不意味着其角色的根本替代。作为地方社会发展的核心行动者，它的角色扮演始终关系到地方治理的成败。但面对新时期、新形势、新挑战，地方政府角色需要进一步转型升级，破除传统治理结构的束缚和羁绊，通过深化改革，切实转变政府职能、合理分权，建立更具规范化、法治化、合作性的现代地方政府。
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注：
基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“创新社会治理体制与社会和谐稳定长效机制研究”(编号：14JZD029)；国家社会科学基金重点项目“新型城镇化进程中地方政府社会管理创新研究”(编号：13AZD018)；江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心科研成果。
