2015年末，中央最高层领导在短短一个多月内三度提到房地产去库存，而且一次比一次更加重视，也一次比一次有更明确的解决思路。事实上，棚户区改造与通过新型城镇化去房地产库存是内在关连且相互支持的。
本报告中以推进棚户区改造作为政策性住房金融机构体系构建的最主要出发点，由此建立起来的政策性住房金融机构同样可以用于推进新型城镇化、满足新市民住房需求和房地产去库存等的要求。为此，我们考察两种可能的建设方案。
方案一：供给端与需求端相互分离的机构体系
针对政策需求尤其是棚改目标，在现存体系来不及或无法做大改造的约束下，课题组提出的第一个方案是建立一个投资融资和消费融资相分离但又有合作的政策性住宅金融机构体系。其中，以国开行住宅金融事业部为供给端核心，其核心功能是投资融资功能。同时整理现有住房公积金系统为需求端核心，负责消费融资功能，包括成立国家住房公积金贷款资产管理公司来统一实施住房公积金按揭贷款证券化。此外，由国开行、保障和担保机构为供给端和消费端的投资融资或投资提供担保，确保能够吸引社会资本的加入。
一、以国开行住宅金融事业部为供给端融资核心
目前棚改融资主力军是国家开发银行。2014年上半年按照国务院指示专门成立住宅金融事业部后，大大增加了对棚改的融资力度。据报道，至2015年上半年末，国开行已经累计发放1.3万亿棚改专项贷款。但国开行目前投入的资金主要是贷款形式，虽然利率较低、期限较长，仍是临时性融资，最终还是要找到资金出口。而棚户区改造短时间缺乏直接的经济效益和现金流，是不可回避的现状。
根据我们的调研结果，无论国开行等开发性金融机构，还是中信银行这样的商业金融机构，之所以现在还有很高的热情给棚改项目提供融资支持，关键是想借助银行与银监会近年来大力推动资产证券化包括REITS的东风，试图将来有机会将棚改配套项目中可以产生稳定增长现金流的项目（收费公路、公共事业收费、基础管网设施收费等）做成资产证券化产品（AREITSBS），把商铺、购物中心等房地产开发项目做成REITS，打包上市，从而在资金实现合理投资回报率的时候让资金套现和实现退出。
有鉴于此，我们初步的设想是，国开行可以作为棚改融资的排头兵，投入第一期启动融资在棚改前面冲锋陷阵，但需要后方支援部队及时跟上和给予有力配合。
相应的配合，可以分属若干机构给予落实，包括：（1）国开行总行对国开行住宅金融事业部或其他金融机构的棚改贷款进行担保，降低其贷款成本；（2）新设机构收购棚改贷款，进行证券化，加快贷款资金的流动性，类似美国“两房”；（3）新设机构加强为棚改及新型城镇化中新市民提供住房消费融资支持。包括以现有住房公积金体系为依托，对棚改拆迁居民购买棚改住房提供专项优惠贷款，并对其进行证券化。
后方支援方案的核心是建立一个住房消费的政策性融资平台，这离不开对现有住房公积金体系的利用和改革。
在加大棚户区改造力度、同时改造方式从实物安置转为货币化安置的前提下，由国家开发银行独立完成棚户区改造的投资与融资，面临着巨大的压力，尤其缺乏对消费融资的支持手段。因此，本课题组提出可考虑以住房公积金系统为基础进行改造转型，建立一个专门的住房消费政策性融资机构。
1．机构的初始设置以住房公积金系统为依托。目前，我国大部分城市都建立了住房公积金中心。这些数量巨大的住房公积金中心和一个庞大的住房公积金体系的存在，为政策性住房消费融资机构的设立打下了良好的基础。全国各地的住房公积金中心已经基本上形成了一个覆盖密度很大的经营网络，以这些机构为依托，可以节省相关的成本支出。住房公积金中心本身就从事住房公积金的管理，以这些机构为依托成立政策性住房银行，可以适当地减少业务指导培训等方面的问题，可以快速而有效地完成新型政策性住房融资体系的建立。
2．运作启动要对现有住房公积金系统进行根本性改造。目前的住房公积金体系存在较严重的条块分割现象，各个公积金中心之间的资金互不融通，对资金的需求与供给匹配能力差别很大。同时目前的住房公积金管理中心更像事业单位，专业性不强，人员素质不高，总体上难以适应复杂的金融操作和风险管理。所以必须对当前的住房公积金体系和制度安排进行大规模的改造。
目前单个城市自己做住房公积金按揭贷款证券化存在很多弊端：一是规模太小，不够规模经济；二是过于集中于一个城市，不能有效分散单个城市住房市场的系统风险，难以在资本市场上受到承认；三是不能缓解不同地区资金供求的不平衡。
3．新设机构要围绕公积金按揭贷款证券化而展开。根据最新的《住房公积金条例》修订意见，和武汉、上海各地已经开始发行住房公积金按揭贷款证券化的实际情况，新设机构和住房公积金系统当前的改造都主要围绕推进住房公积金贷款证券化而展开。改造可以分以下几步逐步推进：（1）在中央层面通过立法和财政注资，发起设立全国住房公积金资产管理公司（HPFAM，Housing Provident Fund Asset Management Cooperation）。这个HPFAM机构承担类似美国“两房”的作用。（2）全国住房公积金资产管理公司既可以支持个人购房，还可以支持建房和住房租赁公司运营的融资。（3）全国住房公积金资产管理公司还可以发行特种住宅债券来为棚户区改造等新型城镇化建设进行融资。（4）新型政策性融资机构不以营利为目标。新型政策性住房融资机构要遵循政策性金融的主旨，发挥政策性金融的职能，不以营利为目的，自负盈亏。但可以根据其独立法人性质，进行全国上下协调，互通信息，实现跨地区资金流动与业务操作。（5）中长期来看，住房公积金要打破强制性缴存，变为自愿性住房储蓄存歇，同时把住房公积金分散的整个系统都改造成一个集中统一的全国住房储蓄银行（NHSB，National Housing Savings Bank）。
方案二：以新成立的国家公共住房银行为统—平台
第一个方案的不足之处在于国开行住宅金融事业部作为国开行的一个事业部，其发展必然受到国开行自身总体战略的影响，不可能长期专注棚改或类似政策目标，同时供给端与需求端不在一个机构之中，可能都有自己的机构利益所在，整合力量有诸多阻碍。为克服这些问题，我们提出第二种可能的方案，即在第一个方案机构的基础上，依法设立，由中央政府注资成立国家公共住房银行，然后对现有的国开行住宅金融事业部和公积金系统进行整合，分别改制成两个下属的金融部门，即公共住房建设部和公共住房消费部。其中，公共住房建设部负责投资开发供给端的融资，公共住房消费部负责居民住房消费端的融资，然后相互配合。再加上专业保险机构，共同组成棚改和新型城镇化政策性融资机构体系。
一、注资成立国家公共住房银行
依法设立、由中央政府财政注资设立的国家公共住房银行，同时从供给端与需求端发力。
从供给端来看，国家公共住房银行不直接面向棚户区改造和新型城镇化建设主体发放项目贷款，而主要以自身信用背书来发行具有国家信用的特种住宅债券，汇总后将其资金提供给公共住房建设部，用于棚户区及新型城镇化建设的开发投资建设，从而确保棚户区及新型城镇化建设的开发投资建设能够以较低的资本成本获得所需资金。
从需求角度看，国家公共住房银行的住房消费部也不直接面向居民发放贷款，而是通过对公共住房消费部的监管与担保，一方面确保消费部的正常运营，另一方面通过担保提高其发行MBS等方面的信用，提高对社会资本的吸引力。
二、公共住房银行的建设融资
国开行住宅金融事业部目前是棚户区改造建设融资的主体，但其职责定位受国开行母体自身战略制约，具有不稳定性，与住房消费环节政策性融资的联系也具有不确定性。为加强棚户区改造的投资力度和资金来源的稳定性，政府可考虑把住宅金融事业部从国开行独立出来，纳入新成立的国家公共住房银行，成为专业的棚改投资融资机构，确保其稳定性，进而为其快速发展壮大奠定基础。在对住宅金融事业部进行改革的基础上，通过国家公共住房银行向社会公开发行债券方式向社会募集棚改资金，由国家公共住房银行提供担保。同时加强其投资功能，集融资与投资于一体，促进国家公共住房银行对建设开发环节融资的快速发展壮大。
三、公共住房银行的消费融资
由中央政府直接设立的国家住房银行下设住房消费部，其主要职能有三个方面：
一是监管功能。即对全国各地公积金管理中心的运营进行监管，当部分地区公积金管理中心出现问题时，给予及时的警告，并监督其采取措施加以改善。二是融资功能。即通过组织各地住房公积金管理中心以闲置资金认购国家公共住房银行母体发行的特种住宅债券方式，对各地方公积金管理中心的资金进行调配，确保公积金资金的高效运用。三是提供贷款证券化功能。即依法垄断住房公积金贷款证券化的专营业务，统一收购各地住房公积金管理中心发行的住房公积金抵押贷款进行证券化，以国家信用来提高信用等级，加速贷款的资金流动性，降低贷款融资成本，从而增强棚改居民、新市民及普通居民的购房可支付能力。
通过这三个功能的协同，将国家公共住房银行住房消费部打造成为棚改和新型城镇化的一个消费融资平台。
总结与建议
以上两个方案应该说各有利弊，分别适合不同的环境与政策要求。
方案一对现状改动要求不大，启动较容易，见效较快，供给端改变不多，改动主要在需求端的住房公积金系统，唯一可能需要新建的机构也是在住房公积金系统内，对住建部而言，相对好控制和协调。但方案一的缺陷也是明显的。供给端与需求端分属两个系统，协调上可能困难较多，难以形成有效合力。供给端的国开行住宅金融事业部也是一个次级单位，很容易受制于母体自身战略需要调整而发生变动，融资来源与力度缺乏足够的稳定性。
方案二需要的调整较多，需要从无到有新建一个大型国家级政策性住房金融机构，难度较大，法律阻碍较多，突破部门利益和行政流程约束的挑战较多，对专业化人才和运营机制的要求也很高。然而如果能建立起来，其潜能也是巨大的，可以有效整合供给端融资与需求端融资，相互紧密配合，发挥最大合力。而且作为一个依法设立的SPV，法律地位明确，目标与职责也明晰，运作机制规范，可以给市场确定的稳定预期。
但两个方案都有共同点，都要求立法设立新的政策性住宅金融机构，以保证机构的法律地位明确，目标稳定，运作机制规范；都要求住房公积金系统的大力介入，有效发挥住房供给的潜在价值；都要求住房公积金贷款的证券化必须由一个集中主体来发行，而不是分散在各个城市；都要求从供给端和消费端两个方向推进棚户区改造和满足新市民、中低收入家庭、普通居民的住房需求；都要求不仅支持新建政策性住房，也支持政策性租赁住房的融资。
然而，需要提示的是，两个方案中的政策性住宅金融机构，无论是计划新设立的还是国开行住宅金融事业部，其运作都是建立在国家信用背书显性或隐性基础上的。即使不考虑发生美国“两房”那样的道德风险，这个内在机制也会让政府逐日背上巨额隐性负债。在《预算法》改革的大背景下，基于国家信用的政策性融资将受到越来越多的约束，融资空间将被压缩。如何在不用国家信用、不让政府背上隐性负债、符合《预算法》的要求下推动新型政策性住房金融机构体系的建立，是下一步课题组研究的主要方向，即建立一个独立于政府信用的社会性住房金融机构体系。但在社会性住房金融机构建立以前，我们认为方案二的国家公共住房银行仍然可以先期推动，将来可作为国家托底，与社会性住房金融机构体系并存和相互配合支撑。
注：
本报告摘编自住房与城乡建设部住房保障司2015年软科学课题成果报告，研究团队包括：上海财经大学不动产研究所执行所长陈杰教授，华东师范大学房地产系系主任胡金星副教授，上海财经大学高等研究院城市与房地产中心主任张思思副教授，复旦大学住房政策研究中心执行主任郝前进副教授，及上海财经大学不动产研究所博士生胡明志、农汇福、周倩、张燕燕。
