流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南六国的澜沧江—湄公河是亚洲最重要的一条国际河流。20世纪90年代以来，在大湄公河次区域（Greater Mekong Sub-region，简称GMS）经济合作、湄公河委员会、东盟—湄公河流域开发合作等机制框架下，澜沧江—湄公河流域经济、社会获得了快速发展。中国是GMS合作的重要参与者，为次区域的合作提供了诸多公共产品。GMS合作也是中国参与时间最早、成效最为显著的次区域合作机制。然而，GMS合作机制是由亚洲开发银行倡议成立的，日本在其中扮演着主导性角色；而且GMS合作机制主要局限于经济合作，已经不能够满足次区域国家对政治、安全领域合作的需要和预期。在此背景下，2014年11月，在缅甸内比都召开的第十七次中国—东盟领导人会议上，与会各国同意在“10+1”框架下构建澜沧江—湄公河合作（以下简称澜湄合作）机制，推进大湄公河次区域合作的深化。2015年4月，首届澜沧江—湄公河对话合作外交高官会在北京举行。2015年11月12日，澜湄合作首次外长会议在云南省西双版纳景洪市成功举行，澜湄合作机制正式成立。2016年3月22日至23日，以“同饮一江水，命运紧相连”为主题的澜湄合作首次领导人会议在中国海南三亚成功举办。会议产生了《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》和《澜沧江—湄公河国家产能合作联合声明》两个文件，标志着澜湄合作正式启动。澜湄合作机制是澜沧江—湄公河流域六国对加深合作的新探索和新尝试，也是中国在推进与周边国家命运共同体建设过程中制度建设和规则构建的重要成果。澜湄合作机制具有重要的现实意义，但在推进过程中也将会面临一些困难，中国作为澜湄合作机制的最大成员国，应在其推进过程中发挥主导性作用。
一、澜湄合作机制的意义
（一）能够进一步深化我国与湄公河流域五国间的关系。1992年以来，在GMS合作框架下，中国和湄公河流域五国在交通、能源、电信、农业、卫生、旅游、贸易和投资等领域的合作成效显著。但在中国快速发展、美国强化亚太战略再平衡、东盟共同体成立背景下，湄公河流域五国与中国政治互信赤字却在加深，尤其是中越两国因海上争端一直龃龉不断。同时，中国与五国资源开发利用方面的合作在极端资源民族主义和环境民族主义、域外大国和国际非政府组织的搅局下问题凸显。澜湄合作机制恰恰弥补了GMS合作机制的不足。澜湄合作机制将政治安全、经济和可持续发展、社会人文作为三大发展支柱。其中加强政治互信和相互理解、维护地区和平与稳定是政治安全合作的主要目标。而加强治国理政交流、合作应对非传统安全威胁等是政治安全的重点领域，目的是要构建澜湄国家命运共同体。因此，澜湄合作的推进将促进中国与湄公河五国关系的全方位发展，尤其是补齐政治安全合作的“短板”，继而打通中国与湄公河流域五国关系发展的瓶颈，推动中国和湄公河五国间关系的深化。
（二）有助于中国—东盟命运共同体的构建。“共同体”是一个社会学概念，被用于国际关系中是指国家间在互动过程中建构起对相互间角色和身份的认同，最终使国家间具有共同目标、身份认同和归属感[1]。东盟2003年提出打造东盟共同体的构想，其由三大支柱构成，分别是政治安全共同体、经济共同体和社会文化共同体。2015年12月31日，东盟轮值主席国马来西亚外交部长阿尼发代表东盟发布声明宣布东盟共同体正式成立。然而，东盟共同体成立并不意味着其已经建成，东南亚一体化进程的道路还非常漫长。其中东盟共同体深化面临的最大障碍是成员国间巨大的发展差距和各种非传统安全问题的威胁。对于前者，很多国外学者对此具有深刻的认识，如Jayant Menon认为东盟真正的分裂是新老成员国之间的发展差距[2]。因此，缩小发展差距，深化一体化进程仍然是东盟的核心追求。对于后者，从东盟谋求建立“安全共同体”的动力来看，东盟最早关注的是试图构建“东盟非传统安全共同体”[3]。命运共同体是一种国际关系新理念，其内涵是相互尊重彼此的核心关切、对共同面临的威胁具有一致性的认知。2013年10月3日，习近平在印度尼西亚国会发表了题为“携手建设中国—东盟命运共同体”的演讲，首次用“命运共同体”理念框定了中国—东盟关系的发展方向。习近平还明确提出推进中国—东盟命运共同体的新倡议，强调要坚持讲信修睦、合作共赢、守望相助、心心相印、开放包容。因此，中国—东盟命运共同体的内涵是双方基于价值观、发展观、核心利益的彼此尊重，对区域存在的问题予以共同应对。具体来说，中国和东盟在经济持续发展、地区和平稳定方面具有共同的追求，对地区威胁具有共同的认知。在此背景下，澜湄合作机制是推进中国—东盟命运共同体建设的重要路径，因为澜湄合作政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大支柱与东盟共同体三大支柱完全切合；澜湄合作机制的特点是在中国与东盟“10+1”框架下推进具体项目的合作；澜湄合作机制在经济方面的目标是要促进可持续发展，减少贫困、缩小发展差距；澜湄合作机制高度重视非传统安全合作问题，将打击恐怖主义、禁毒、边境安全合作等作为重点合作领域。澜湄合作机制毫无疑问将促进中国—东盟命运共同体理念与东盟共同体理念的对接。
（三）有利于“一带一路”倡议在湄公河流域的落实。2013年9月和10月，习主席在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学和印度尼西亚国会演讲时分别提出“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”倡议。2013年3月28日，国家发改委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》），正式将“一带一路”倡议作为国家大战略予以全面推进。而湄公河流域国家是我国推行“一带一路”倡议的起点和重要依托。首先，《愿景与行动》指出中国至东南亚、南亚、印度洋是“一带”的走向之一；“一路”的重点方向则是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋。由此可见，湄公河流域五国既是丝绸之路经济带的重要桥梁，也是21世纪海上丝绸之路的重要纽带。其次，湄公河流域五国是我国推进“一带一路”倡议基础最好的地区，也是最有可能实现优先突破的地方。澜湄合作机制框架下的具体合作，尤其是水资源开发利用、安全领域的合作将有助于进一步打消湄公河流域五国对我国“一带一路”倡议的担忧，消减“中国威胁论”的影响，为中国“亲诚惠容”周边外交新理念做最好的注解。
二、推进澜湄合作机制面临的挑战
（一）水资源分配利用问题。水资源既是最基础的资源也是最有战略意义的资源，因此澜沧江—湄公河水资源的分配利用问题一直是沿岸六国间争议不断的议题。尤其是上游国家中国和老挝修建大坝和水电站进程引起了下游国家的抱怨。西方国家非政府组织和一些当地媒体还趁机炮制了“中国水坝威胁论”，批评中国在澜沧江段修建小湾、漫湾、大朝山、糯扎渡和景洪等水坝影响了下游河段水流量变化、水质变化，引发环境问题、破坏生物多样性和当地人民的粮食安全[4]。如2010年，因气候异常中国西南地区和湄公河流域都陷入了大旱，而泰国、柬埔寨和老挝的媒体批评中国在上游修建大坝引发了下游的旱情，要求中国对下游国家的旱情负责[5]。其实，湄公河流域的旱情并非因为中国在上游修建水坝所致，而是因为气候变化。而且上游修建的水坝具有水利调节作用，雨季能够储水，旱季能够放水缓解下游旱情。2016年3月至4月，中国云南省的景洪水电站就对湄公河下游国家实施了紧急补水，有效缓解了下游国家的旱情。此外，老挝修建大坝的计划也遭到下游国家泰国、柬埔寨和越南的指责。2012年以来，老挝政府在湄公河上修建沙耶武里大坝、栋沙宏大坝的计划都先后遭到了泰国、柬埔寨和越南的反对和非议。由此可见，水资源争议不断，会对湄公河流域各国关系造成影响，从而将极大地影响澜湄合作机制的推进。
（二）域外大国的干涉将加剧。近年来，随着GMS经济合作机制的推进，中国在次区域国家的影响力不断上升，与相关国家间的双边关系也不断深化。在亚太地区国际格局变迁背景下，大湄公河次区域也被域外大国尤其是美国视为中国控制东南亚地区的前沿。为了消解中国在该地区的影响力，美国、日本和印度等域外大国都加大了对大湄公河次区域的战略投入，建立了多重对话合作机制，包括美国主导的“湄公河下游倡议”、日本主导的“日本—湄公河国家首脑会议”、印度倡议的“湄公河—恒河合作倡议”。澜湄合作机制是中国和湄公河五国自己的“产儿”，中国作为综合国力最强大的成员国必然在机制合作的推进过程中提供最多的地区性公共产品，扮演重要角色。但是，域外大国，尤其是作为霸权守成国的美国肯定不愿意看到以新兴大国中国为中心的地区集团的出现。因此，以美国为首的域外大国将会继续利用已有对话合作机制阻滞澜湄合作机制的推进，导致大湄公河次区域机制拥堵愈发明显。
（三）中越南海争端有激化的可能。近年来，随着中国快速发展、美国亚太战略再平衡战略的推进，越南一方面继续采用各种手段固化自己在南海的既得利益，另一方面加速调整了其南海政策，除了搜集并展示各种所谓的“历史证据”外，极力推动南海问题东盟化、司法化和国际化。越南还推进了大国平衡外交，迎合了域外大国的胃口和战略利益，在南海问题取得了美国、日本、印度等国的支持。对中国来说，南海海域是中国的海上战略通道，是建设海洋强国的必争必保之地。亚太地区安全格局在未来几年也不会发生大的变化，中国将继续发展，域外大国也将会持续地加大在东南亚地区的投入以期制衡中国。因此，中越南海争端短期内不可能得到彻底解决。中越南海争端久拖不决和随时有可能发酵和激化，将会对澜湄合作机制的推进造成掣肘。因此，如果中越南海争端得不到有效管控，澜湄合作机制的推进将会受到影响。
三、推进澜湄合作机制的具体路径
（一）重视“早期收获”项目的打造和培育。作为一个新的国际合作机制，“早期收获”项目能够增强各方的合作信心，因此，澜湄合作机制的推进要高度重视“早期收获”项目的培育和打造，在互联互通、产能合作、跨境经济、水资源、农业和减贫等方面实施一批“早期收获”项目。其中，水资源开发利用合作应该作为“早期收获”项目中最为紧迫的项目予以优先推进。由上文分析可知，澜沧江—湄公河水资源的开发和分配问题是各成员国最为关注的紧迫问题。因此，澜湄合作极有必要将水资源利用和开发的合作问题作为最为优先处理的问题予以推进。具体来说，上下游国家可以在公平合理原则基础上就水坝建设透明度、水文信息、水资源管理、航道疏浚方面开展卓有成效的合作；还可以组建澜沧江—湄公河水资源开发利用专家咨询名人小组，由各国排除等额相关专家就流域内水资源开发利用进行总体规划，并对相关项目的影响进行客观评估，评估报告供各国共同使用。
（二）高度重视与其他合作机制间的协调。湄公河次区域存在的多重合作机制，除亚洲开发银行主导的GMS合作机制，以及上文提及的域外大国美国、日本和印度主导的机制外，还有次区域国家自己倡议建立的机制，如湄公河委员会、东盟—湄公河流域开发机制、中老缅泰“黄金四角”地区经济开发合作机制等。大湄公河次区域多层次的合作机制反映了域外大国和次区域国家不同层次的利益诉求，推动了次区域经济、社会的发展。然而，众多合作机制交杂也不可避免地出现机制拥堵[6]。新近成立的澜湄合作机制并非完全抛弃GMS合作“另起炉灶”[7]，也并非要与湄公河委员会、日本—湄公河首脑会议机制等对抗，因此，澜湄合作机制在推进过程中要秉承开放包容的精神，重视与上述机制的协调，发挥相互补充和促进的作用，弱化机制拥堵等负面效应，推动澜沧江—湄公河流域的可持续发展。
（三）发挥云南和广西主体省区作用。次国家政府行为主体在参与国际合作时非主权性、政府性、中介性和地方性的特点使其具有国家政府行为主体不具备的优势，尤其是在敏感领域的合作更易达成[8]。云南作为中国最早参与GMS合作的执行者扮演着某种议程倡议者和推动者的角色，其参与GMS合作的主体地位得到了国际组织、中央政府和地方政府的三重认可，在中国参与GMS合作中处于半决策主体地位[9]。2005年4月，广西经国务院批准也正式参与GMS合作。云南和广西在参与次区域合作方面积累了较为丰富的经验。《愿景与行动》对云南和广西的地位和角色给予了厚望，要求云南省“发挥区位优势，推进与周边国家的国际运输通道建设，打造大湄公河次区域经济合作新高地，建设成为面向南亚、东南亚的辐射中心”；要求广西“发挥与东盟国家陆海相邻的独特优势，加快北部湾经济区和珠江—西江经济带开放发展，构建面向东盟区域的国际通道，打造西南、中南地区开放发展新的战略支点，形成21世纪海上丝绸之路与丝绸之路经济带有机衔接的重要门户”。因此，云南和广西仍然是中国参与澜湄合作机制的主体省区，它们在互联互通、跨境经济合作、水资源合作、产能合作、边境地区非传统安全合作方面具有无可替代的作用，而上述领域恰恰是澜湄合作机制优先合作方向，因此，澜湄合作机制的推进要充分发挥云南和广西主体省区的作用。
（四）中越两国要加强对海洋争端的管控。海洋争端是中越关系的症结。作为澜湄合作的成员国，中越海洋争端不时发酵将会对两国参加和推进澜湄合作机制的积极性和动力产生影响。中越海洋争端的复杂性决定了其不可能在短期内得到解决。对于中越两国来说，加强对争端的管控至关重要。中越两国山水相连，政治体制相同，两国友好具有特殊的意义，符合两国人民的愿望和利益。正因如此，习近平2015年11月访问越南时高瞻远瞩地提出要与越南建设具有战略意义的命运共同体。此前，中越两国领导人数次提出要管控海上分歧，循序渐进解决海上问题。如2011年越共总书记阮富仲访华时与我国签署了《关于指导解决中华人民共和国和越南社会主义共和国海上问题基本原则协议》，指出要稳步推进北部湾湾口外海域划界谈判，同时积极商谈该海域的共同开发问题。2015年4月，阮富仲访问中国时，两国签署的《中越联合公报》再次确认要推进北部湾湾口外海域划界谈判和共同开发，并尽早启动北部湾湾口外海域共同考察。2015年11月，习近平访越时两国在《中越联合声明》中宣布启动北部湾湾口外海域共同考察海上实地作业，加大谈判力度，推进北部湾湾口外海域划界谈判并积极推进该海域的共同开发。目前，中越北部湾湾口外海域工作组已经举行了六轮会谈，两国专家也已经开始在北部湾湾口外海域进行地形地貌、地质及地球物理综合考察。加快推进北部湾湾口外海域的共同开发能够增强中越两国管控海上分歧的信心，因此，中越两国要从“中越战略性命运共同体”的高度认识两国关系的特殊性，加强对海上争端的磋商，管控分歧，为澜湄合作机制的推进营造良好的环境。
注释：略
