户籍制度是城乡二元结构的载体性制度，需要以户籍制度改革作为突破口来推动城乡结构调整，推动中国城镇化，促进城乡统一市场和国家整体统一市场格局的构建。西方国家（特别是美国）的城镇化发展具有显著的产业和市场驱动的特点，中国城镇化发展则比较强烈地受到政府力量和制度因素的影响。制度因素在中国城镇化和改革发展中具有重要作用，其积极方面在于通过制度改革形成城镇化的动力，而其消极方面也在于制度因素往往构成了城镇化的阻力。
当前时期，户籍制度改革滞后于人口迁移流动和城镇化发展。人口快速城镇化过程中超大规模的人口迁移流动，和户籍制度引发的结构性壁垒形成越来越突出的矛盾。户籍制度改革滞后对城乡发展已经表现出非常显著的不利影响。
（1）户籍改革滞后对劳动力市场的影响
户籍制度作为人口居住地变更和移民管控的制度，天然地影响劳动力市场的流动性。1984年暂住证改革的经验告诉我们，劳动力市场的开放推动了中国城镇化的发展。改革开放的目的在于建立健全社会主义市场经济体制，而市场经济体制的重要组成部分是劳动力市场的流动性。户籍制度对劳动力市场的影响包括劳动力市场的质量。户籍制度制约了政府、企业和劳动者对于劳动力本身的人力资本投资。
政府的教育财政支出本身是基于户籍的，对于非户籍人口不能提供均等化的教育。企业由于顾虑到劳动者的流动性，也不愿意对劳动者提供教育培训。户籍制度通过损害企业的职业培训，影响个人人力资本投资，并通过排斥性的教育体制影响未来劳动力的供给，这些都构成了中国向新经济模式转型的阻碍。
（2）强化了城乡之间和城市内部的社会分化
户籍制度对资源配置和利益分配的强依附性，固化了社会分层。户籍制度改革过慢，实际上进一步强化了农业户籍和非农业户籍的城乡二元结构，以及城市内部形成本地人口和外来人口的二元结构，并使中国形成了三元社会结构。同时，在不同地区间的户籍壁垒使得公共管理服务和社会分化在空间上也表现为碎片化的趋势。在城乡差距、城市内部分配差距和地区间分配差距的背后，都能看到户籍制度所带来的不利影响。
从后发展国家发展经验看，在快速城镇化和经济发展过程中，都会带来一个社会分化扩大的时期，这一社会分化的扩大，也被认为是造成“中等收入陷阱”的重要原因。除了和其他国家发展过程中社会分化的共性原因以外，我国的户籍制度存在和户籍制度改革过缓，实际上也进一步加剧了社会分化。
（3）损害城乡居民的生活福利和发展机会
从微观角度看，户籍制度阻碍了城市化过程中的城乡居民的生活福利和发展机会，构成了社会流动的阻碍。农村居民从农村进入城市是一种重要的向上流动，但是由于户籍的限制，使得农民工进入城市以后就处于社会的底端，很少具有机会发生向上流动，也使迁移流动人口难以市民化。
户籍制度的排斥性不仅造成居民生活福利的损害，更在于阻碍人口的发展机会。就业排斥、教育培训机会不足都影响移民的发展，而移民在城市创业和创新中，也由于户籍限制带来了申请企业经营、个人信用和融资的困难，例如移民的马路摊贩作为一种草根性的创业受到巨大的冲击。处于社会低端的移民存在相当的困难通过基层的创业和创新活动在城市生存和发展，而这样的基层创业和创新本来正是经济增长的重要源泉。
总之，户籍制度改革在当前具有突出的必要性，是因为其影响劳动力市场的流动，影响劳动力市场的质量和结构，阻碍了经济转型和升级；同时，户籍制度成为城镇化过程中社会分化的重要影响因素，在城乡差距、城市内部收入差距和地区差别扩大中都能看到户籍制度的影响，户籍制度改革过慢使得中国进入了社会分化的高风险期和不稳定期。
从微观的角度看，户籍制度改革关系到城乡居民的福利和家庭生活。随着户籍制度滞后于人口迁移流动的动态表现得越来越明显，户籍制度也越来越不适应人口的需求和不适于人的城镇化。因此，户籍制度成为中国城镇化发展的重要障碍，需要以户籍制度为杠杆来撬动中国城镇化的整体改革，以户籍制度为杠杆来撬动社会保障改革、教育改革和医疗健康体系的改革。户籍制度改革已经到了严重滞后和不得不改的阶段。
虽然对户籍制度需要改革存在共识，但是户籍制度改革缓慢和存在滞后则是显然存在的。中央政府对于户籍改革相对有着积极明确的的态度，但是为什么地方政府对户籍改革却难以推动呢？
更有甚者，关于推动户籍改革和城镇化发展还出现了一些自相矛盾和相互混乱的信号。例如，一方面要加快户籍改革和加快城镇化，一方面却执行着城镇化的人口控制。一方面国家发展要求促进流动人口社会融合、提供以人为本的服务，一方面一些城市还实施进一步加强对非户籍人口福利管控和排斥政策。那么，户籍制度改革究竟难在何处呢？
户籍制度改革困境的一个重要的理由是户籍制度改革的“成本说”。由于户籍制度背后牵涉一系列的福利和公共服务安排，因此户籍制度具有一定的成本。在地方财政体制下，户籍制度改革被认为是地方财政支付过大的成本，因此制约了地方改革的积极性。
实际上，如果我们将移民和城市化看作是一个财富积累和经济增长的过程，移民对城市化发展所带来的经济社会贡献，总是大于作为劳动力投入的移民成本投入。在各个意义上的所谓城市化过程中的成本，实际上是舒尔茨所说的城镇化过程中的人力资本投资。城镇化过程中的经济增长和整体财富进步，说明了这样的人力资本投资是有效的而且是必要的。
另一种“成本”的含义，是指农民工和流动人口市民化过程中的教育、卫生保障等财政成本。地方政府通过移民缴纳各类所得税和政府公共财政的支出额，会简单计算认为移民的财政成本高于单个移民税收的财政贡献。从而认为户籍改革是财政成本大于收益的改革。其实，从流动人口对地方财政的财政增长贡献来说，我国的财政税收主要是增值税和营业税，个人所得税收比重较低，我国城乡居民个人也基本没有消费税收。
因此简单用移民交税的多少来衡量他们的地方财政的贡献，实际上遮蔽了流动人口对城市财政的贡献。流动人口通过对所在企业的增值税和营业税间接为城市财政做出贡献。同时，流动人口对各种保障积极的积累本身是对公共财政的正向贡献。移民是城市发展和公共财政的贡献者，所谓户籍改革具有财政成本，实际上是劳动者在城市财富增长过程中的社会再分配。
如果过分强调城镇化过程中的成本，可能会把人口迁移看做城市化的负担。但实际上移民不仅不是城市的成本，本身还是成长的动力。户籍改革成本说，不仅偏离与政府作为公共服务政府的本质，也不利于正确理解移民对城市经济发展和公共财政的积极作用。
阻碍户籍制度改革的第二个突出理由是“城市病”。在城市移民过程中确实出现了日益严峻的交通拥挤、贫困、住房压力、环境问题、犯罪率上升和城市安全保障下降等，这些问题往往被认为是“城市病”，也往往认为是移民造成的不利后果。但相关研究证明，人口集聚对城市发展所带来的挑战，与其说是人口增长对城市所带来的压力，不如说是城市管理水平和公共服务能力不足的结果。
比如现在的交通问题很大程度上是由于城市交通管理水平不高带来的；比如教育卫生资源紧张不是人口过多造成的，是由于公共服务的供给机制是由政府主导的，如果能够开放教育市场、健康服务市场和卫生市场，以增加社会多元力量来提供社会服务，那么教育和卫生不仅不是压力，还构成了城市转型的有效动力；移民所具有的集聚效应，对于环境污染来说甚至还减少了单位GDP的污染排放，减少了单位污染治理的成本；对于公共安全来说，流动人口数量和密度实际上和犯罪率的关系是并不必然的，而真实的原因实际上是居住区的贫穷，流动人口更高的失业率、更加年轻和教育不足。
不能将城市发展中遇到的困难简单归因于人口集聚，实际上人口集聚给城市带来的压力可以通过更为良好的城市管理和城市制度来解决。从这个意义上来说，城市发展遇到问题就希望通过户籍制度来控制人口，是一个过于简单但实际上并不正确的政策思维。而且实际上，我们也看到户籍制度管控在市场经济条件下，实际上并不对低端人口进入城市构成真实的限制，反而进一步强化了流动人口的非市民性，损害了他们的生活福利，并由于市民化不足制造出新的“城市病”来。
户籍制度改革的真正障碍并不是流动人口存在什么成本和收益的权衡，以及不是城市人口增长和公共管理应对存在困难。户籍制度的改革困难的真实原因是地方性的财政体制下的中央和地方的利益博弈，以及流出地政府和流入地政府之间的利益博弈、移民人口和本地人口的利益博弈，以及企业和政府的利益博弈整体机制“失灵”，从而不能够形成对改革的共同行动。
中央政府的财政能力增长很快，但是大量公共服务的财政责任却往往由地方承担，中央和地方的财政收入和支出的倒挂现象近年来表现得越来越突出，加剧了地方政府和中央政府的相互博弈。户籍改革甚至还成为中央和地方之间、不同区域之间相互博弈的工具。
户籍改革困难在某种意义上是地方政府倒逼中央政府财政改革的杠杆。在地方性财政体制的壁垒下，流出地和流入地在公共服务的财政支出上也存在相互博弈。本地居民往往认为户籍改革是损害了本地居民的利益和福利，户籍制度也在很大程度上成为地方利益的保护机制。但是移民群体在利益损害和权利维护却难以得到公众承认，难以进入公共政策的决策过程。
因此，户籍制度改革的内在博弈是客观存在的，但是却没有一个机制来表达这样的博弈和完成这样的真实博弈，并没有一个机制来构建共同利益而推动改革。构成户籍制度被“卡壳”在政策文件上而无法推动，因此使户籍制度改革的内在博弈机制被凸显出来。只有构建改革利益机制，促进不同社会主体的共同行动，户籍制度改革才能有效推进。
由于地方政府在户籍制度改革中的核心地位，解决户籍制度改革的博弈困境，还是需要地方政府改变观念，地方政府要正确认识户籍改革与城镇化发展的相互关系，认识到户籍制度改革对城市发展进步的积极作用。移民是城市发展的动力，为城市提供劳动力资源，对缓解城市人口结构老龄化具有替代性迁移的作用，移民对城市财富总体增长具有贡献，并因此对所有居民的福利进步具有积极意义。
在这个意义上户籍制度改革不仅不是城市的压力，实际上户籍制度改革通过支持替代性迁移增加了城市的竞争力，移民是城市发展的“动力”和“发展良药”。户籍改革和推动农村转移人口的市民化，不仅是城市正义的必要体现，而且是有利于城市自身的长远成长。只有在观念上重新思考移民和城市的关系，将户籍改革理解为推动城市发展和推动我国城镇化的动力来源，才能增强地方政府实施户籍制度改革的积极性。
但从另一个角度看，如果户籍制度改革过分依赖政府，因此一旦政府缺乏动力，户籍改革就难以推进。户籍制度改革要不断强化推动改革的政治意愿，也要构造出推动改革的公共博弈和利益协调的有效机制。
解决户籍制度改革的博弈困境，需要改革政府运行中的绩效评估，培育和强化公共服务型的政府治理；需要通过财权和事权的对应，来理顺中央政府和地方政府的财政关系，理顺地方政府和地方政府之间的财政协调；需要开放社会讨论，加强社会参与，鼓励迁移流动人口和本地居民一起纳入公共政策议程；同时通过激发企业和创业者对人力资本建设的需求，强化企业社会责任，使得户籍制度改革能够有效推进城市经济增长。
户籍制度改革需要政府的主导，也需要构造改革的机制，以协调不同社会主体的利益和需求，形成对户籍改革的社会共识，通过社会力量的压力推动改革，最终才能在共同的社会行动中推动改革。
